II SA/Łd 126/15

Dnia 25 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant: sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 roku przy udziale - sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości oddala skargę. LS Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu zażalenia W.L., utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy R. z dnia [...] znak: [...]. Jak wynika z akt sprawy Wójt Gminy R. postanowieniem z dnia [...] odmówił W. L. wszczęcia postępowania w sprawie zmiany własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] znak: [...] zatwierdzającej podział nieruchomości nr 686, położonej w obrębie R.. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że postępowanie podziałowe zostało wszczęte na wniosek Gminy R., będącej wówczas właścicielką dzielonej nieruchomości. W wyniku podziału powstały dwie działki: nr 686/1 o powierzchni 1,2075 ha i nr 686/2 o powierzchni 0,9134 ha. Na nieruchomości znajdowały się naniesienia budowlane stanowiące własność Gminnej Spółdzielni A. W postępowaniu podziałowym przymiot strony miała Gmina R. i G S A. Obecnie nieruchomość oznaczona numerem działki 686/1 stanowi własność W. L. Natomiast druga powstała po podziale nieruchomość, oznaczona numerem działki 686/2, stanowi własność Gminy R. i pozostaje w użytkowaniu wieczystym M. M.. Dalej organ podniósł, że w dniu 9 września 2014 r. wpłynął wniosek W.L. o zmianę powyższej decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Zastosowanie trybu z art. 154 k.p.a. jest dopuszczalne wyłącznie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do uchylenia lub zmiany decyzji w innym nadzwyczajnym postępowaniu, strona nie nabyła prawa oraz za uchyleniem decyzji lub jej zmianą przemawia interes społeczny lub interes strony. Zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jest możliwa wyłącznie w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego w stosunku do tych samych osób, do których została uprzednio skierowana decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości. Zatem stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji jest tylko ten, czyjego interesu prawnego dotyczyło postępowanie zakończone decyzją, nie zaś ten, kto ma interes prawny, aby doszło do zmiany ostatecznej decyzji. Wobec powyższego organ stwierdził, iż W. L., obecny właściciel działki nr 686/1, powstałej w wyniku podziału działki nr 686, nie może skutecznie wnosić o zmianę ostatecznej decyzji w trybie art. 154 k.p.a., gdyż nie był stroną postępowania podziałowego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem W. L. wniósł zażalenie, w którym zarzucił naruszenie przepisów art. 28 i 61a k.p.a. poprzez bezpodstawne odmówienie mu statusu strony we wnioskowanym postępowaniu, a w konsekwencji - nieuznanie przysługującego mu interesu prawnego do wszczęcia postępowania w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. zatwierdzającej podział działki nr 686. Żalący się podniósł, iż działkę nr 686/1 zakupił na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w P. z dnia 30 lipca 2008 r. sygn. akt I Co 1896/03. Jego zdaniem postępowanie podziałowe działki nr 686 ma bezpośredni wpływ na zakres uprawnień związanych z zakupem przez niego działki nr 686/1, ponieważ w przypadku respektowania przez organ I instancji pełnej dokumentacji działowej skarżący nie zostałby narażony na negatywne skutki związane z obciążeniem jego nieruchomości służebnością drogi koniecznej, ustanowionej na rzecz właściciela nieruchomości nr ewid. 686/2 w postępowaniu cywilnym przez Sądem Rejonowym w P.. Z dokumentacji podziałowej wynika, że podział działki nr 686 był możliwy w sytuacji, gdy dostęp do drogi publicznej dla powstałej wskutek podziału działki nr 686/2 był zagwarantowany przez działkę nr 599, stanowiącą własność gminy R., co było zgodne z art. 93 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wójt Gminy R. wydając decyzję podziałową naruszył powołane przepisy, albowiem nie zapewnił działce nr 686/2 dostępu do drogi publicznej przez działkę nr 599. W tym zakresie decyzja Wójta Gminy R. narusza interes skarżącego, bowiem w konsekwencji zaniechań organu doszło do obciążenia jego działki nr 686/1 służebnością drogi koniecznej. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał brzmienie art. 154 § 1 k.p.a. oraz orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowane na tym tle, wywodząc, że bezcelowe byłoby wszczynanie postępowania w sprawie wzruszenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia podziału nieruchomości w trybie art. 154 k.p.a., ponieważ W. L., jako obecny właściciel jednej z działek powstałych w wyniku podziału działki nr 686, nie może skutecznie wnosić o zmianę decyzji w tym trybie, a to dlatego, że nie był on stroną postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy R. zatwierdzającą podział nieruchomości. Wskazując następnie na treść art. 61a § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że wobec prawidłowego ustalenia przez organ I instancji, że W. L. nie jest stroną postępowania w sprawie zmiany decyzji zatwierdzającej podział działki nr 686 obr. R., uzasadnione było wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na jego wniosek. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. L. wniósł o uchylenie postanowienia Kolegium z powodu naruszenia art. 28 k.p.a., art. 61a § 1 k.p.a. i art. 154 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ błędnie uznał, że nie posiada on przymiotu strony w tym postępowaniu, albowiem w chwili podjęcia decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie był on jej właścicielem. Jego zdaniem organ pominął fakt, że żądanie przez skarżącego zmiany wydanej decyzji w trybie art. 154 § 1 k.p.a. jest o tyle uzasadnione, że W. L. posiada interes prawny w zakresie zmiany decyzji podziałowej nieruchomości, albowiem na skutek jej niezgodnego z prawem podziału, ale także ze sporządzoną dokumentacją administracyjną w zakresie wstępnych warunków podziału nieruchomości (szkicu zatwierdzonego stosowną adnotacją organu I instancji), nieruchomość skarżącego nr 686/1 została obciążona służebnością drogi koniecznej ustanowioną dla drugiej z działek wydzielonych o nr 686/2. W tej sytuacji Wójt Gminy R. dokonał podziału nieruchomości niezgodnie z projektem, który zakładał podział nieruchomości nr 686 pod warunkiem zagwarantowania nieruchomości nr 686/2 dostępu do drogi publicznej przez działkę nr 599, stanowiącą własność Gminy R.. Decyzja Wójta Gminy R. naruszyła więc interes prawny W.L. zarówno po kątem ekonomicznym, jak i prawnym, albowiem skarżący pomimo zaadaptowania działki nr 686/1 na cele prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie wynajmu pomieszczeń oraz placu innym podmiotom gospodarczym, jest narażony na konieczność tłumaczenia się swoim kontrahentom z sytuacji, w której nieuprawnione osoby przemieszczają się przez teren wyznaczony dla prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Gmina R., działając z premedytacją, pozbyła się konieczności znoszenia ustanowionej służebności drogi koniecznej na działce nr 599, która nie jest w ogóle zagospodarowana, a przez którą zgodnie z zatwierdzonym projektem miała przebiegać droga konieczna dla działki nr 686/2, co spełniałoby bezwzględne wymogi przepisu art. 98 ust 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Istotą sporu w tej sprawie jest odpowiedź na pytanie, czy organy obu instancji zasadnie odmówiły skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie zmiany w trybie art. 154 k.p.a. ostatecznej decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] znak [...] zatwierdzającej podział nieruchomości nr 686, położonej w obrębie R. argumentując, że wniosek o zmianę decyzji został wniesiony przez osobę niebędącą stroną postępowania podziałowego. Zdaniem sądu stanowisko organów obu instancji zaprezentowane w motywach wydanych w sprawie postanowień jest prawidłowe i nie narusza przepisów obowiązującego prawa. Zgodnie z treścią art. 61a § 1 k.p.a., który to przepis stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wniosek o wszczęcie postepowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Brzmienie przywołanej normy prawnej prowadzi do wniosku, że ustawodawca określił dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą - zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania. Koncentrując się na pierwszej przesłance, która w realiach rozpoznawanej sprawy stanowiła podstawę podjęcia zaskarżonego postanowienia, podkreślić trzeba, że ustawodawca w treści art. 61a § 1 k.p.a. przesądził, iż inicjator postępowania (osoba, która żąda czynności organu) musi legitymować się przymiotem strony, czyli postępowanie musi dotyczyć jej praw lub obowiązków. Niedopuszczalne jest przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie (a w konsekwencji przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.), poprzez rozstrzyganie w tym zakresie wątpliwości na korzyść jednostki wnoszącej podanie. Sprzeciwia się temu wynikający z art. 61a § 1 k.p.a. zakaz wszczynania postępowania administracyjnego na żądanie podmiotu niebędącego stroną. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym wypracowanym na tle rozważanego unormowania przyjmuje się, że na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. Żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdyż żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. gdy z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie. W każdym innym przypadku zatem, kiedy brak interesu prawnego wnoszącego żądanie wszczęcia postępowania nie jest tak oczywisty, budzi wątpliwości bądź wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, organ nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania, ale kontynuować je i w jego trakcie ustalić status prawny żądającego wszczęcia postępowania (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 150/13 – Lex nr 1507640 i z dnia 28 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 321/11 – Lex nr 1219017 , Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Rzeszowie z dnia 18 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 296/14 – Lex nr 1485887, w Krakowie z dnia 3 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1382/13 – Lex nr 1502311). W rozpoznawanej sprawie, co ma niebagatelne znaczenie, skarżący wnioskował o uruchomienie postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 154 k.p.a., w myśl którego decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Wskazanie przez skarżącego konkretnej podstawy prawnej determinowało wstępny etap postępowania, którego celem była w pierwszej kolejności ocena przez organ, czy spełnione są przesłanki formalne do wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w tym trybie. Abstrahując od tego, czy w realiach rozpoznawanej sprawy zostały spełnione lub nie zostały spełnione przesłanki do zastosowania trybu z art. 154 k.p.a., kluczową kwestią jest ustalenie, kto posiada interes prawny do zmiany lub uchylenia decyzji na tej podstawie. Niewątpliwie analiza brzmienia art. 154 k.p.a. prowadzi do dość jednoznacznej konkluzji, że inicjatywa do uruchomienia rozważanego postępowania nadzwyczajnego przysługuje wyłącznie stronom postępowania zwykłego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej, a więc podmiotowi, którego interesu prawnego dotyczyło zakończone postępowanie. Innymi słowy, zmiana decyzji z zastosowaniem art. 154 k.p.a. jest możliwa tylko z udziałem tych samych podmiotów, które brały udział w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, ponieważ to o ich interesie prawnym będzie rozstrzygał organ orzekając w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji. W rozpoznawanej sprawie warunek ten nie został spełniony, ponieważ - co nie jest kwestią sporną - skarżący W. L. nie był stroną postępowania podziałowego, zakończonego decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] znak [...] zatwierdzającą podział nieruchomości nr 686 (na działki nr 686/1 i 686/2), położonej w obrębie R.. Fakt, iż obecnie jest on właścicielem jednej z działek - nr 686/1, które powstały na skutek podziału działki nr 686, nie daje skarżącemu automatycznie przymiotu strony zarówno w postępowaniu podziałowym, jak też w postępowaniu nadzwyczajnym zmierzającym do zmiany decyzji lub jej uchylenia. Z akt sprawy wynika bowiem, że stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wójta Gminy R. z dnia [...] była Gmina R. jako właściciel działki nr 686 oraz Gminna Spółdzielnia A władająca tą nieruchomością i będąca jednocześnie właścicielką naniesień budowlanych na tej nieruchomości. Zatem tylko te podmioty mogłyby ewentualnie zainicjować postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. Słusznie wobec tego organy obu instancji odmówiły skarżącemu wszczęcia przedmiotowego postępowania, wydając postanowienie w trybie art. 61a § 1 k.p.a. Na marginesie wyjaśnić trzeba, że uruchomienie postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 154 k.p.a. nie mogłoby zmierzać - jak oczekuje tego skarżący - do przeprowadzenia ponownego, niejako w kolejnej instancji, merytorycznego postępowania podziałowego. Innymi słowy, organ w ramach tego postępowania nie byłby uprawniony do ponownego badania, czy spełnione zostały przesłanki ustawowe (zgodność projektowanego podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zapewnienie projektowanym do wydzielenia działkom dostępu do drogi publicznej) określone w art. 93, art. 96 i art. 97 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741 ze zm.) do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości nr 686. Nie znajdując wobec poczynionych rozważań podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonego postanowienia, sąd zobligowany był oddalić skargę. O powyższym sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. ms