II SA/Łd 1268/10

Dnia 15 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 roku sprawy ze skarg J. K. i I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. nr [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz J. K. i I. K. kwoty po 740 (siedemset czterdzieści) złotych dla każdego ze skarżących tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...], po rozpoznaniu odwołania I. K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Organ I instancji decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu wniosku I. K. i J. K., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lokalnego systemu odprowadzania ścieków, lokalnego ujęcia wody, zbiornika gazu płynnego oraz zjazdu, na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A Nr 6, działka Nr [...], obręb [...]. Organ jako podstawę rozstrzygnięcia przywołał treść art. 61 ust.1 ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o p.z.p.) i ustalił, że oceniane zamierzenie inwestycyjne spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt. 2 -5 ustawy. Natomiast przesłanką odmowy ustalenia warunków zabudowy jest niespełnienie warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o p.z.p.. Planowana inwestycja została bowiem usytuowana w terenie niezabudowanym, o charakterze rolniczym, z łąkami, polami uprawnymi, z przypadkową, niejednorodną zabudową. Organ ustalił wprawdzie, że w terenie analizowanym, w południowej części ulicy B a zachodniej części obszaru analizowanego znajduje się zabudowa jednorodzinna, ale wchodzi ona w skład osiedla domów jednorodzinnych. Nie można tych działek traktować jako sąsiednich dla planowanej inwestycji, bowiem stanowią one wyodrębnioną całość urbanistyczną. W ocenie organu I instancji sąsiedztwem urbanistycznym dla działki inwestorów [...] jest obszar pomiędzy ulicą A a rzeką A, a ten teren jest niezabudowany i ma charakter rolniczy. Dla uzasadnienia przyjętego stanowiska porgan odwołł się także do zapisów zarówno obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Ł., jak i projektu nowego studium oraz projektu nowego planu zagospodarowania przestrzennego Ł. Cytowane zapisy potwierdzają w ocenie organu, że działka [...] przy ul. A znajduje się w obszarze strefy niezurbanizowanej, w granicach której obowiązuje zakaz wszystkich form zabudowy, przewidzianym do włączenia w obszar chronionego krajobrazu doliny A. Organ zauważył, że powołane dokumenty nie SA do9kumentami o mocy prawnej, ale przytoczył tez fragment uzasadnienia wyroku NSA w sprawie II OSK/1250/2008, z którego wynika, że zmiany przeznaczenia terenu przewidziane w decyzjach o warunkach zabudowy, [powinny być formułowane i realizowane zgodnie z zasadami wyrażonymi w studium uwarunkowań i i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ podkroił znaczenie doliny rzeki A dla przyrodniczych, krajobrazowych i ekologicznych walorów Ł. Po rozpoznaniu odwołania I. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że załączona do akt dokumentacja potwierdza, iż organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany wokół działki objętej wnioskiem, na prawidłowej kopii mapy i przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków , o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji co do braku spełnienia warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zasada dobrego sąsiedztwa zobowiązuje organ do ustalenia warunków zabudowy wówczas, gdy planowane zamierzenie budowlane lokowane jest w sąsiedztwie przynajmniej jednej działki, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy. Zdaniem organu odwoławczego, w sąsiedztwie działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym brak jest terenu zabudowanego w sposób pozwalający uznać zachowanie kontynuacji funkcji i określenie wymagań dla nowej zabudowy, co stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie stanowiskiem, kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjmuje się, iż w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury określają sposób ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy, wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przy czym, ustawodawca nakazał, by poszczególne wymagania dla nowej zabudowy wyznaczać jako przedłużenie takich uwarunkowań istniejących już na działkach sąsiednich, co oznacza, że muszą to być odniesienia w postaci konkretnej, istniejącej już zabudowy na obszarze analizowanym. Innymi słowy, nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Wykładnia celowościowa art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ust. 1 pkt 1 tego przepisu wskazuje, że jego ratio legis to utrzymanie ładu przestrzennego i pojęcie to ma walor normatywny. Przenosząc te ogólne uwagi na grunt niniejszej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż określenie wymagań dla planowanej inwestycji nie będzie możliwe, bowiem działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym położona jest na terenie o charakterze rolniczym, z polami uprawnymi, łąkami i całkowicie niezabudowanym. Brak jest zabudowy stanowiącej punkt odniesienia dla ustalenia wszelkich wymagań dla nowej zabudowy. Nie może stanowić bowiem odniesienia zabudowa zagrodowa, albo zabudowa mieszkaniowa o bardzo małej intensywności. Owszem zabudowa zagrodowa i jednorodzinna służą do zamieszkiwania, ale z uwagi różny sposób zagospodarowania terenu nie można uznać, że zabudowa jednorodzinna stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa stanowi szczególny rodzaj zabudowy i służy przede wszystkim prowadzeniu działalności gospodarczej. W tej sytuacji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż ten typ zabudowy nie może stanowić wyznacznika dla nowej zabudowy wobec odmiennej funkcji od planowanej. Działka nr ewid. [...], na którą powołują się inwestorzy położona jest poza obszarem analizowanym, w głębi terenów rolnych, w dużym oddaleniu od zabudowy istniejącej przy ul. B, stanowi przypadkową lokalizację w głębi terenów rolnych i jako taka nie może być uwzględniona. Ponadto, takie usytuowanie budynku nie pozwala na ustalenie wszelkich parametrów, które zgodnie z przepisami rozporządzenia, wyznacza się jako przedłużenie istniejącej, sąsiedniej zabudowy. Wprowadzenie zabudowy na teren zagospodarowany w opisany wyżej sposób, godziłoby w istniejący tam ład przestrzenny poprzez utrwalanie form, które stanowią wyjątek w tym zagospodarowaniu. Powyższe argumenty przesądzają o niezaradności odwołania. Wprowadzanie zabudowy mieszkaniowej, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, godziłoby w istniejący ład przestrzenny w okolicznym terenie. Wbrew zarzutom strony odwołującej analiza urbanistyczna w sprawie została przeprowadzona bardzo szczegółowo i nie zawiera tendencyjnych ustaleń i wniosków, ale odzwierciedla faktyczny stan zagospodarowania na terenie objętym analizą. Skargi na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli I. K. i J. K. Oboje skarżący w skargach o tożsamej treści wskazali na naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz wadliwe, w kontekście tego przepisu, ograniczenie obszaru analizowanego. Organy obu instancji orzekając w sprawie pominęły okoliczność, że w obszarze analizowanym znajdują się inne działki gruntu zabudowane w sposób analogiczny do planowanej zabudowy. Są to w szczególności działki przy ul. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób dowolny odrzuciło działkę Nr [...], traktując ją jako wyjątek od rolniczego zagospodarowania terenu. W toku postępowania sądowoadministracyjnego pełnomocnik skarżących dodatkowo podniósł zarzut, że organy w ogóle nie ustaliły kręgu stron postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, szeroko przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Skarga J. K. została zarejestrowana pod sygnaturą akt II SA/Łd 1268/10, skarga I. K. – pod sygnaturą akt II SA/Łd 1269/10. Postanowieniami z dnia 15 lutego 2011 roku sąd zarządził ich połączenie do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawę materialnoprawną wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o p.z.p.). Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem sporu jest jedynie przesłanka określona w punkcie 1 art. 61 ust.1 ustawy o p.z.p. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Ratio legis art. 61 ustawy "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. W celu wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu organ musi ustalić jako warunek konieczny, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana, oraz to, czy teren i planowana inwestycja spełniają pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Przedstawiony wyżej pogląd wyrażono między innymi w wyroku NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06, który skład orzekający w sprawie niniejszej podziela (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 551/05 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, publ. ONSAiWSA 2006/2/54). Jak wynika z cytowanego art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o p.z.p., działki sąsiednie to działki dostępne z tej samej drogi publicznej. Ze wskazań art. 2 pkt 14 ustawy o p.z.p. wynika, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka sąsiednia, zatem musi mieć dostęp do konkretnej, tej samej drogi publicznej, co jednak zapewnia nie tylko bezpośrednie połączenie, ale również pośrednie. Ziszczenie się warunków o jakich mowa w art. 2 pkt 14 ustawy o p.z.p. skutkuje, wyczerpaniem wymogu wskazanego w art. 61 ust.1 pkt.1 ustawy. Jeżeli, jak przyjmują organy, ulica A jest jedynie drogą wewnętrzną a nie drogą publiczną, to najbliższą drogą o tym statusie jest bez wątpienia ulica B. Nieruchomości położone przy tej ulicy znajdują się w wytyczonym przez organ obszarze analizowanym. Trafnie zatem skarżący oczekują, że spełnienie przez ich propozycję zabudowy kryterium dobrego sąsiedztwa winno się odbyć w stosunku do tej zabudowy ulicy B, która mieści się w granicach terenu analizowanego. Jak wynika z mapy, załączonej do decyzji Prezydenta Miasta Ł., nieruchomości położone przy ul. B w pobliżu skrzyżowania z ulicą A są zabudowane, rysunki map wskazują na zabudowę jednorodzinną na działkach nr [...], zabudowa jednorodzinna obejmuje również działkę po przeciwnej stronie ulicy B, vis a vis ul. A, położoną w terenie analizowanym. Załączone przez skarżących zdjęcia potwierdzają również(wynika to także mapy) zabudowę jednorodzinną na nieruchomości położonej na tyłach nieruchomości skarżących, aczkolwiek istotnie z mapy ni wynika aby nieruchomość ta miała dostęp do ul. A. .Argumenty organu, że działki [...] znajdują się na terenie odrębnej jednostki urbanistycznej i dlatego ich zabudowa nie może być brana pod uwagę jest nie do przyjęcia, gdyż nie uwzględnia definicji działki sąsiedniej zawartej w art., 61 ust.1 pkt 1 ustawy o p.z.p. i dorobku orzecznictwa administracyjnego poświęconego kwestii dobrego sąsiedztwa. Według poglądów wyrażanych zarówno w literaturze, jak i orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych, jak i Naczelnego Sądu Adminisracyjnego, dla ustalenia, że przesłanka dobrego sąsiedztwa została spełniona wystarczy, aby choćby jedna z działek sąsiednich ( w szerokim rozumieniu tego słowa) była zabudowana w sposób pozwalający na wniosek, że projektowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowych funkcji, czyli posiada cechy pozwalające uzna c, że projektowana inwestycja spełnia cechy dobrego sąsiedztwa.. Z tego te względu również argument organu, że znajdująca się w zabudowanym terenie ( z wyłączeniem osiedla .....) jest zabudową przypadkową nie pozbawia jej walorów porównawczych i możliwości ustalenia warunków zabudowy dla kolejnych inwestorów Analizie podlegają wszystkie wszystkie działki mieszczące się w obszarze analizowanym. Stąd nieprawidłowe jest wybiórcze potraktowanie nieruchomości, które znalazły się w kręgu wytyczonym zgodnie z przepisami i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 sposób wytyczenia obszaru analizowanego. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Jak z cytowanego przepisu wynika, brak podstaw prawnych dla ograniczenia rozważań co do dobrego sąsiedztwa jedynie do części działek znajdujących się w tym obszarze. Analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie, zwłaszcza dokonane na jej podstawie ustalenia faktyczne i wyciągnięte wnioski nie odpowiadają wymogom określonym zarówno w powołanym art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o p.z.p. jak i powołanego wyżej § 3 ust. 1 rozporządzenia. Zastosowana przez organy błędna wykładnia przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o p.z.p. doprowadziła w konsekwencji do nietrafnych wniosków i niepełnych ustaleń faktycznych co do określenia, czy zamierzona inwestycja spełnia kryterium dobrego sąsiedztwa, co czyni koniecznym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jako wydanej z naruszeniem prawa materialnego, mającego wpływ na wynik postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) Należy też podkreślić, że pozostałe kryteria wskazane w rozporządzeniu organ bada po ustaleniu spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa. Natomiast ewentualna okoliczność, ze nie można ustalić wspólnej linii zabudowy, ze trudno znaleźć odniesienie dla ustalenia szerokości elewacji frontowej, wysokości jej górnej krawędzi (rozporządzenia) nie stanowi samoistnej przesłanki do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Stosownie bowiem do zapisów § 4 ust. 4, § 5 ust.2, § 6 ust. 2 , § 7 ust. 4 roporządzenia, dopuszcza się wyznaczenie tych parametrów w inny, niż w odniesieniu do działek bezpośrednio sąsiednich. Tych okoliczności organ w ogóle nie ustalił, co wynika jak wskazano wyżej z wadliwej wykładni art. 61 ust.1 ustawy o p.z.p. Nie można też w ocenie sądu skutecznie odwoływać się do zapisów studium uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego, skoro nie jest to akt prawa powszechnie obowiązującego. Dostrzegając problem wynikający z faktu, że zapisy studium są obowiązujące dla organu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, sąd w składzie rozstrzygającym sprawę sąd podziela tę dotychczasowa linię orzecznictwa, która wskazuje na brak mocy obowiązującej zapisów studium. Dodatkowo należy mieć na uwadze, że w dacie rozstrzygania decyzji przygotowywane było nowe studium uwarunkowań, co czyni sytuację prawną jeszcze bardziej niepełną i czyni wątpliwym możność odwołania się do takich zapisów. Należy też zważyć, że niepewność przyszłych zapisów planu zwiększa treść pisma Urzędu Miasta Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa z dnia 27 stycznia 2010r., skierowanego do UM Delegatury Ł. W piśmie tym Urząd cytuje fragment opracowania "Analiza zasięgu terenów dolin na obszarze miasta Ł. i zasad ich zagospodarowania", z którego wynika, że obszar działki [...] znajduje się w strefie III obszaru zabudowy ekstensywnej (niskiej), w której przewidziano możliwość zabudowy pod określonymi, wymienionymi tam warunkami. Z pisma wynika również, iż analiza została przygotowana na potrzeby właśnie opracowywanego studium uwarunkowań. Organy tymczasem do tego zapisu w ogóle się nie odniosły, choć znajduje się ono w aktach administracyjnych. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organy winny uwzględnić rozważania zawarte w uzasadnieniu co do wykładni zastosowanych przepisów i stosownie do niej uzupełnić postępowanie wyjaśniające, w tym także ustalić krąg stron postępowania. m.o.