II SA/Łd 1306/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi M. K. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania po wznowieniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę składowiska odpadów niebezpiecznych oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak [...] Wojewoda Ł. działając na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. K. występującej w imieniu własnym oraz w imieniu M. K., K. K. i A. S. od decyzji Starosty R. z dnia [...] r. znak: [...] umarzającej wznowione postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 30 września 2010 r. nr 733/2010 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. pozwolenia na budowę składowiska odpadów niebezpiecznych w J. na działkach nr ewid.: 11/4, 12/4, 13/4, 15/4, 16/4, 17/4, 18/4, 19/4, 20/4, 21/6, 22/5 i 388/2 w obrębie P., gmina R., polegającej na rozbudowie eksploatowanej instalacji poprzez budowę dwóch podkwater "A" i "B" – utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Starosta R. umorzył wznowione w dniu [...] r. postępowanie w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 30 września 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na przedmiotową budowę, argumentując, że wnioskodawcy złożyli wniosek o wznowienie rzeczonego postępowania z uchybieniem terminu, o którym stanowi art. 148 § 2 k.p.a., bowiem o decyzji z dnia 30 września 2010 r. wiedzieli już w dniu 21 października 2010 r. W odwołaniu od tej decyzji M.K. występująca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M.K., K.K. i A.S. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji o uchybieniu terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Odwołująca podkreśliła, że w motywach decyzji z dnia [...] r. orzekającej o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji organu I instancji z dnia 30 września 2010 r. nr 733/2010 Wojewoda Ł. zamieścił pouczenie, że brak udziału strony w postępowaniu stanowi przesłankę wznowienia postępowania, wobec czego termin do złożenia wniosku o wznowienie winien być liczony dopiero od dnia doręczenia tej decyzji. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Ł. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 23 lutego 2011 r. M. K. działając w imieniu własnym oraz w imieniu M.K., K.K. i A.S. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego decyzją Starosty R. z dnia 30 września 2010 r. nr 733/2010 o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. Sp. z o.o. z siedzibą w R. pozwolenia na budowę składowiska odpadów niebezpiecznych w J. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Starosta R. wznowił postępowanie zakończone własną ostateczną decyzją z dnia 30 września 2010 r. w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda przytoczył następnie regulacje art. 149 k.p.a., art. 148 § 1 i 2 k.p.a., wywodząc, że organ może wydać postanowienie o wznowieniu postępowania dopiero po sprawdzeniu, czy wnioskujący zachowali termin do złożenia podania o wznowienie. Zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji podał, iż wnioskodawcy dowiedzieli się o decyzji z dnia 30 września 2010 r. najpóźniej w dniu 21 października 2010 r. W tym bowiem dniu datowane było odwołanie od decyzji o pozwoleniu na budowę wniesione przez M.K. w imieniu własnym i okolicznych mieszkańców, w tym osób, w imieniu których złożyła ona wniosek o wznowienie postępowania. Ustawowy termin do złożenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upłynął wobec tego w dniu 21 listopada 2011 r. W opinii Wojewody, organ I instancji w dniu [...] r. bezpodstawnie wznowił postępowanie, skoro winien orzec o odmowie jego wznowienia z powodu uchybienia terminu. Niezachowanie terminu uniemożliwiało dalsze badanie złożonego wniosku, a błędnie wszczęte postanowieniem postępowanie należało w takiej sytuacji umorzyć jako bezprzedmiotowe, co też prawidłowo uczynił organ I instancji. Ustalony stan faktyczny sprawy uzasadniał wobec tego utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia Starosty. Powyższą decyzję M. K. działająca w imieniu własnym oraz w imieniu M.K., K.K. i A.S. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie z uwagi na naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że skarżący uchybili terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skarga M.K. i M.K. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Łd 1306/11. Natomiast skargi K.K. i A.S. zarejestrowano odpowiednio pod sygn. akt II SA/Łd 4/12 i II SA/Łd 5/12. W dniu 8 lutego 2012 r. Sąd postanowił o odrzuceniu skarg K.K. i A.S. Odpowiadając na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w motywach kwestionowanej decyzji. Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2012 r. stawiła się M.K. - jako skarżąca i pełnomocnik skarżącego M. K. oraz pełnomocnik uczestników postępowania A.S. i K.K., która poparła skargę. Stawił się ponadto pełnomocnik uczestnika postępowania A. Spółki z o.o. z siedzibą w R. – adwokat F.P., który wniósł o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 – przywoływanej dalej w treści jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, zadaniem Sądu administracyjnego jest ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] r. utrzymującej w mocy rozstrzygnięcie Starosty R. z dnia [...] r. o umorzeniu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 30 września 2010 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu Spółce A. pozwolenia na budowę składowiska odpadów niebezpiecznych stwierdził, iż odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego. Zasadniczym problemem na tle rozpoznawanej sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy organy administracyjne zasadnie uznały, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wspomnianą wyżej decyzją Starosty R. z dnia 30 września 2010 r. został złożony przez M.K., działającą w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. K., K.K. i A. S. z uchybieniem ustawowego terminu. Aby odpowiedzieć na tak sformułowane pytanie trzeba w pierwszej kolejności wyjaśnić, że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest obok stwierdzenia nieważności decyzji jednym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych. Oba tryby są wobec siebie niekonkurencyjne, co oznacza, iż do uruchomienia każdego z nich konieczne jest spełnienie ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego unormowane zostały enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. oraz w art. 145a § 1 k.p.a. W rozumieniu przywołanych przepisów wznawia się postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa, 3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, 4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, 5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję, 6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione (art. 145 § 1 k.p.a.). Można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145a. § 1 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony (art. 147 k.p.a.). Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 k.p.a.). Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia (art. 149 k.p.a.). Analiza cytowanych wyżej przepisów prowadzi - w przekonaniu Sądu - do jednoznacznego wniosku, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy. Mianowicie, w ramach pierwszego etapu tzw. wstępnego właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest ustalić, czy spełnione są łącznie przesłanki dopuszczalności wznowienia, a więc, czy spełnione są przesłanki podmiotowe, przedmiotowe oraz, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie. Badając przesłankę podmiotową, organ winien wyjaśnić, czy z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpiła strona. Oceniając natomiast wystąpienie przesłanek przedmiotowych organ ustala, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych enumeratywnie w cytowanych wyżej przepisach oraz, czy w sprawie została wydana ostateczna decyzja administracyjna, co do której miałoby nastąpić wznowienie postępowania. Pozytywne ustalenia w tym zakresie powinny zakończyć się wydaniem przez organ administracyjny postanowienia, które otwiera drugi etap postępowania wznowieniowego, określany mianem postępowania rozpoznawczego w trakcie, którego organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy. Ten etap postępowania winien zakończyć się wydaniem jednego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 151 k.p.a. Natomiast, w sytuacji braku którejkolwiek z przesłanek, czy to podmiotowej, czy też przedmiotowej, bądź też ustalenia, że strona uchybiła terminowi do wznowienia postępowania, określonemu w art. 148 k.p.a. właściwy organ administracji publicznej zobligowany jest wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślić jednak trzeba, że odmawiając wznowienia postępowania organ nie może wypowiadać się, czy przyczyny wznowienia wskazane przez stronę faktycznie w sprawie wystąpiły, bowiem kwestie te mogą być rozważane wyłącznie po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Jeśli jednak pomimo braku podstaw prawnych organ błędnie wznowi postępowanie wówczas powinien takie postępowanie umorzyć. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że M.K. działając w imieniu własnym oraz w imieniu M.K., K.K. i A.S. pismem z dnia 23 lutego 2011 r. domagała się od organu I instancji wznowienia w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego rozstrzygnięciem Starosty R. z dnia 30 września 2010 r. W tej sytuacji zachowanie miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, jak słusznie zauważyły organy obu instancji należało oceniać w kontekście przesłanek przewidzianych w art. 148 § 2 k.p.a. Termin ten biegł bowiem od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Zachowanie omawianego terminu musi być udowodnione przez stronę, zaś organ administracyjny swobodnie ocenia dowody w tym przedmiocie. "Dowiedzieć się o decyzji" w rozumieniu art. 148 § 2 k.p.a. znaczy tyle co powziąć wiadomość o jej istnieniu i zawartym w niej rozstrzygnięciu. Dla powzięcia wiadomości o decyzji nie jest koniczne doręczenie decyzji, ani też poznanie dokładnej treści rozstrzygnięcia. Wystarczy natomiast, że wnioskodawca posiada informację, czego konkretnie dotyczy decyzja. W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 547/07, Lex nr 489632). Tożsamy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował także w wyrokach z dnia 19 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1296/09 (Lex nr 746450), z dnia 6 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 714/08 (Lex nr 574438), z dnia 7 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 931/07 (Lex nr 516817). Zgromadzona w niniejszej sprawie dokumentacja dowodzi, że M.K., M.K., K.K. oraz A.S. co najmniej w dniu 21 października 2010 r. wiedzieli o decyzji Starosty R. z dnia 30 września 2010 r. o pozwoleniu na budowę. Tą bowiem datą opatrzone zostało odwołanie od decyzji, będącej obecnie przedmiotem postępowania wznowieniowego, a które M.K. wniosła w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik pozostałych wnioskodawców i okolicznych mieszkańców, którzy dzień wcześniej to jest w dniu 20 października 2010 r. złożyli podpisy pod odwołaniem i udzielili M.K. pełnomocnictwa do złożenia rzeczonego odwołania. W tej sytuacji nie sposób odmówić racji organom administracyjnym, że miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym stanowi przepis art. 148 § 2 k.p.a. z całą pewnością biegł od dnia 21 października 2011 r., bowiem w tym dniu wnioskodawcy posiadali wiedzę o decyzji i ekspirował w dniu 21 listopada 2011 r. Dla jego zachowania bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, że dopiero w decyzji z dnia [...] r. Wojewoda Ł. stwierdził, iż niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu może stanowić ewentualną podstawę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a M. K. po doręczeniu wspomnianego rozstrzygnięcia kierując się tą informacją w dniu 23 lutego 2011 r. złożyła stosowny wniosek o wznowienie postępowania. W tych okolicznościach Sąd podzielił stanowisko Starosty R., a następnie Wojewody Ł., że organ I instancji wobec nieprawidłowego wznowienia postępowania w dniu [...] r. winien umorzyć rzeczone postępowanie w trybie art. 105 § 1 k.p.a. z uwagi na jego bezprzedmiotowość, co też uczynił decyzją z [...] r. utrzymaną następnie w mocy przez organ odwoławczy zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Umorzenie postępowania zamyka więc drogę do konkretyzacji praw i obowiązków strony oraz kończy postępowanie w danej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 791/10-Lex nr 1079828). Reasumując Sąd uznał, że wydane w sprawie decyzje administracyjne odpowiadają przepisom obowiązującego prawa. Dodać w tym miejscu wypada, że na byt prawny wspomnianych rozstrzygnięć nie mogły rzutować zarzuty skargi, bowiem w przekonaniu składu orzekającego organy obu instancji nie naruszyły w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy przepisów art. 7 i 8 k.p.a. Z tych wszystkich powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. B.C.