II SA/Łd 1308/13

Dnia 5 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 roku sprawy ze skargi K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz K. J. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. o odmowie przyznania K. J. prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta P., na podstawie art. 16a ust. 1, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz.U. nr 139 z 2006 r., poz. 992 ze zm.), § 1 Rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 3 stycznia 2013 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2013 r., poz. 3) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 267), powoływanej dalej jako k.p.a., odmówił przyznania K. J. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad żoną E. J. w okresie zasiłkowym 2012/2013. W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stwierdził, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż od dnia 4 kwietnia 2010 r. K. J. był zarejestrowany jako osoba bezrobotna, a zatem w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w przepisie art. 16 a ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji złożył K. J., zarzucając błędną interpretację art. 16a ust. 1 i 8 poprzez przyjęcie, iż posiadanie przez wnioskodawcę statusu osoby bezrobotnej w okresie poprzedzającym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wyklucza możliwość przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Podkreślił, że, z uwagi na konieczność opieki nad żoną, musiał zrezygnować z zatrudnienia, zaś jego rejestracja jako osoby bezrobotnej wynikała wyłącznie z potrzeby uzyskania ubezpieczenia zdrowotnego. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że akta sprawy wskazują, iż K. J. w dniu 4 czerwca 2013 r. złożył w organie l instancji wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad swoją żoną, przy czym bezspornym zarazem pozostaje, iż E. J. jest osobą niepełnosprawną, całkowicie i trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji, wymagającą stałej pomocy i opieki, nadto opiekę nad nią sprawuje jej mąż K. J. Organ ustalił, że K. J. od dnia 1 kwietnia 2010 r. do dnia 1 sierpnia 2012 r., tj. w okresie poprzedzającym przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zarejestrowany był w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, poszukująca pracy. W ocenie Kolegium, okoliczność ta wyklucza możliwość przyjęcia, iż wnioskodawca zrezygnował z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad żoną. Podkreślił, że przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, regulujący instytucję specjalnego zasiłku opiekuńczego posługuje się węższym pojęciem niż ma to miejsce na gruncie art. 17 ustawy, która reguluje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. O ile w tym drugim wypadku, świadczenie przysługuje w przypadku rezygnacji bądź niepodejmowania zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki, o tyle w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego, ustawodawca uzależnia możliwość przyznania świadczenia od rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zdaniem organu, osobę zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osobę bezrobotną uznać należy za osobę nie podejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie jest jednak osobą rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, bowiem zgodnie z art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie mowa jest o zatrudnieniu lub innej pracy zarobkowej - oznacza to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o prace nakładcza oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Zarejestrowanie jako osoba bezrobotna nie mieści się w powołanej definicji ustawowej. Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, warunkiem koniecznym uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (a nie jej niepodejmowanie) w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W stanie faktycznym sprawy, nie sposób zgodzić się zatem z tezą o rezygnacji K. J. z zatrudnienia w związku z opieką nad jego żoną. Podkreślono, że obowiązujące przepisy nie przewidują nabycia statusu osoby bezrobotnej w celu uzyskania prawa do świadczeń ubezpieczenia zdrowotnego. Rejestracja osoby bezrobotnej w urzędzie pracy jest - w świetle obowiązujących przepisów - równoznaczna z wyrażeniem woli i gotowości podjęcia zatrudnia, a co za tym idzie, gotowość zatrudnienia jest warunkiem uzyskania prawa do świadczeń przysługujących osobom bezrobotnym. Organ uznał tym samym, że nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. złożył K. J., powielając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego, specjalny zasiłek opiekuńczy jest kontynuacją świadczenia pielęgnacyjnego, które otrzymywał w związku z opieką nad żoną do dnia 30 czerwca 2013 r. Tym samym, aktualne są wszelkie rozważania sądów administracyjnych odnośnie przesłanek przyznania tego świadczenia, w szczególności w zakresie rozumienia pojęć "rezygnacji z zatrudnienia", które zostało jednoznacznie wyjaśnione na korzyść osób, pobierających świadczenia tzn., że w pojęciu tym mieści się także pozostawanie w statusie osoby bezrobotnej. Zarzucił także naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego niezastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania poprzez brak wszechstronnego rozpoznania sprawy i naruszenie zasad logicznego rozumowania, co doprowadziło do wydania wadliwego orzeczenia. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że w aktualnym stanie prawnym osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, przez rezygnację z zatrudniania nie można natomiast rozumieć niepodejmowania zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie rozpoznaje zatem spraw merytorycznie, a bada jedynie legalność zaskarżonej decyzji, tzn. ocenia, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku wykazania istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. W rozpoznawanej sprawie skarżący ubiegał się o przyznanie świadczenia w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego, uregulowanego w art. 16 a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Cytowany przepis wprowadzony został ustawą z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 1548), która znowelizowała ustawę z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992, ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach rodzinnych albo u.ś.r.) z dniem 1 stycznia 2013r. Świadczenie wspomniane przysługuje osobom, na których – zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego – ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.ś.r. (623 zł). Kolejne przepisy art. 16a u.ś.r. precyzują, m.in. jak należy rozumieć pojęcie "dochód rodziny". W kontrolowanej sprawie istota sporu sprowadzała się zasadniczo do oceny spełnienia przez skarżącego przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wynikającej z ust. 1 art. 16a) ustawy. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącym - mężu osoby, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ciąży zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny. Jako przyczynę odmowy przyznania dochodzonego świadczenia organy orzekające w sprawie zgodnie uznały fakt posiadania przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej w okresie od dnia 1 kwietnia 2010r. do dnia 1 sierpnia 2012r. tj. w okresie bezpośredni poprzedzającym przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Tymczasem zaakcentować należy, iż istotą specjalnego zasiłku opiekuńczego, tak zresztą jak i świadczenia pielęgnacyjnego, jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki powinno być zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia, rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2007 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1411/06). Przywołać w tym miejscu należy definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r. poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Zatem osoba taka, w sytuacji powstania konieczności sprawowania opieki na niepełnosprawnym członkiem rodziny, rezygnuje z gotowości do pracy, a zatem również z potencjalnej pracy, którą mogłaby wykonywać w sytuacji zaproponowania jej zatrudnienia przez organ zatrudnienia, jeżeli dysponuje on ofertami pracy. Ta potencjalna możliwość zatrudnienia nie jest tożsama z trwającym zatrudnieniem, z którego, w myśl art. 16a) ustawy o świadczeniach rodzinnych osoba ubiegająca się o specjalny zasiłek opiekuńczy musiałaby zrezygnować. Niemniej nie można jednak uznać a priori, iż w przypadku osoby bezrobotnej nie jest spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia o jakiej mowa w powołanym przepisie. Dodać należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczącym świadczenia pielęgnacyjnego utrwalił się pogląd, iż nie każda rezygnacja i niepodejmowanie zatrudnienia jest podstawą do przyznania świadczenia, ale tylko takie, której celem jest sprawowanie opieki. Zarówno rezygnacja jak i niepodejmowanie zatrudnienia musi być zatem wyłącznie spowodowane koniecznością sprawowania opieki, nie zaś przyczynami leżącymi po stronie osoby, która tę opiekę ma sprawować. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym ugruntowane było stanowisko, dopuszczające możliwość przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osobie bezrobotnej, jeśli oczywiście zachodził wyraźny i bezpośredni związek czasowy między rezygnacją z podjęcia zatrudnienia a sprawowaniem opieki nad osobą najbliższą (zob. wyroki NSA z dnia 24 października 2008 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 1758/07 i z dnia 7 lipca 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 437/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. W okolicznościach niniejszej sprawy skarżący pozostawał w zdolności i gotowości do podjęcia pracy od momentu rejestracji w charakterze osoby bezrobotnej. W jego subiektywnym odczuciu - czemu dawał wyraz w odwołaniu i skardze - stan zdrowia żony wymagał opieki już wcześniej, dlatego, poczynając od kwietnia 2010r., ubiegał się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia. Świadczenie to, co należy podkreślić, zostało mu przyznane dopiero decyzją z dnia [...] (wskazując wszakże jako datę początkową jego przyznania dzień 8 listopada 2011r.), przy czym sentencja decyzji wskazuje, iż otrzymał je w związku z rezygnacją z zatrudnienia. Dla oceny, kiedy rzeczywiście żona skarżącego stała się osobą wymagającą opieki, w rozumieniu ustawy oświadczeniach rodzinnych, decydujące pozostaje orzeczenie właściwego organu. Z orzeczenia Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Ł. z dnia 21 lipca 2010r., którym żona skarżącego została zaliczona na stałe do znacznego stopnia niepełnosprawności, wynika, iż pogorszenie stanu zdrowia E. J., skutkujące uznaniem jej za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym i wymagającą stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, nastąpiło od 7 lipca 2009 r. Od tego też momentu żona skarżącego stała się osobą wymagająca opieki, w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych, a skarżący zrezygnował z zatrudnienia (rozumianego jako istniejąca po jego stronie zdolność i gotowość do podjęcia pracy) w celu sprawowania opieki nad członkiem rodziny, w stosunku do którego ciąży na nim obowiązek alimentacyjny poprzez rezygnację z zatrudnienia zaproponowanego mu przez urząd pracy. Końcowo wskazać należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 ustawy szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie wskazał statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie to z pewnością by to uczynił w tym przepisie. Wyjaśnić także wypada, iż specjalny zasiłek opiekuńczy ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na niepełnosprawność. Przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku musiałoby ono wywiązać się z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Skarżący, będąc mężem osoby niepełnosprawnej, jest zobowiązany do alimentacji na rzecz swojej niepełnosprawnej żony, a w niespornym stanie faktycznym przedmiotowej sprawy sprawowania opieki nad żoną, nie da się pogodzić z pracą zawodową. W ocenie Sądu byłoby fikcją wymaganie odeń, aby po wygaszeniu ex lege decyzji przyznającej mu świadczenie pielęgnacyjne podjął pracę, a następnie z niej zrezygnował, by sprawować opiekę nad żoną i w ten to sposób skutecznie uzyskać prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku oraz zbadać czy strona skarżąca spełnia pozostałe przesłanki wynikające z art. 16a) ustawy do przyznania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję uznając, iż wydana została z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania rozstrzygnięto natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego ich zwrot w kwocie równej kosztom zastępstwa procesowego, ustalonym na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz.U. z 2013r., poz. 490). m.ch.