II SA/Łd 1310/13

Dnia 28 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek Sędzia NSA Teresa Rutkowska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2014 roku sprawy ze skargi Ka. S. i P. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę. LS II SA/Łd 1310/13 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] 2007 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu firmie M. pozwolenia na roboty budowlane polegające na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku, a także zjazdu publicznego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. S. na działkach nr [...],[...] i [...]. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 1 lutego 2010 r., II OSK 257/09, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2008 r., II SA/Łd 117/08, oddalający skargę P.W. i K.S. na powyższą decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., II SA/Łd 260/10 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] 2007 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu firmie M. pozwolenia na budowę. Postępowanie po powyższym wyroku Prezydent Miasta Ł. zakończył decyzją z dnia [...] 2010 r. umarzającą postępowanie z wniosku z dnia 29 września 2006 r., wskazując, iż roboty budowlane zostały już rozpoczęte. W dniu 12 stycznia 2011 r. inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. z nowym wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i rozbudowę budynku istniejącego (zabudowa frontowej części działki). Organ I instancji, pismem z dnia 1 lutego 2011 r., wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wyjaśnienie prawidłowości wykonanych już robót budowlanych i zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Ostateczną decyzją z dnia [...] 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał inwestorowi zaniechanie prowadzenia dalszych robót budowlanych w budynku hotelowym. Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. Prezydent Miasta Ł. podjął zawieszone postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] 2011 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i rozbudowę budynku istniejącego (zabudowa frontowej części działki), na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. S. Po rozpatrzeniu odwołania K.S. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] 2012 r., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r., II SA/Łd 188/12, po rozpoznaniu skargi inwestora, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewody [...], uznając, że nie było uzasadnienia dla wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 2308/12, oddalił skargę kasacyjną K.S., uznając, iż nie ma ona podstaw, a zaskarżone orzeczenie mimo błędnego częściowo uzasadnienia odpowiada prawu. Decyzją z dnia [...] 2013 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa, uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] 2011 r. w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy, powołując się na treść art. 153 p.p.s.a., wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 2308/12 uznał za błędną wykładnię art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dokonaną przez Sąd I instancji, który uznał, iż w przedmiotowej sprawie winna zostać wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, a nie decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Jednocześnie Wojewoda [...] podał, że w przedmiotowej sprawie prowadzone było również postępowanie przez organy nadzoru budowlanego. Z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] 2011 r., nakazującej inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych wynika niezbicie, iż część prac budowlanych rozpoczętych na podstawie udzielonego decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] 2007 r. pozwolenia na budowę została wykonana. W konsekwencji, w świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie powinno być prowadzone postępowanie o wznowienie robót budowlanych, a organem właściwym do prowadzenia takiego postępowania na podstawie art. 83 ustawy Prawo budowlane są odpowiednio Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. i [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. Reasumując, organ odwoławczy uznał, że bezprzedmiotowe stało się postępowanie organu administracji architektoniczno-budowlanej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji, której budowa została rozpoczęta i podlegało ono umorzeniu. Powyższa decyzja Wojewody [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez K.S. i P.W. w części orzekającej o umorzeniu postępowania organu I instancji jako rażąco naruszającej prawo. Skarżący podali, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 sierpnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w trybie fakultatywnym, a nie obligatoryjnym o ewentualnym wydaniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. pozwolenia na dokończenie prac budowlanych przez firmę M., jeśli prace budowlane rozpoczęte były na podstawie prawomocnej decyzji administracyjnej, a następnie wstrzymanie. Zaskarżona decyzja jest bezprawną manipulacją, w sposób niedozwolony cedującą uprawnienia na PINB jako organu uprawnionego do wydania pozwolenia na budowę, bowiem nie występuje tu przypadek rozpoczęcia prac budowlanych na podstawie prawomocnej decyzji, następnie wycofanej z obrotu prawnego, lecz przypadek samowoli budowlanej, ściśle udokumentowanej. Wszystkie decyzje w przedmiocie pozwolenia na budowę były skutecznie zaskarżane w terminach i w sposób prawem przewidziany. Pomimo skutecznego zaskarżenia do WSA w Łodzi decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji inwestor rozpoczął roboty budowlane, które zostały wstrzymane postanowieniem WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2008 r., II SA/Łd 117/08. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli legalności w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] 2013 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa, uchylająca decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dotyczącego przebudowy i rozbudowy budynku na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. S. i umarzająca postępowanie pierwszej instancji. Punktem wyjścia do rozważań w niniejszej sprawie jest fakt, iż treść zaskarżonego rozstrzygnięcia organu odwoławczego została zdeterminowana wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 2308/12, którym oddalono skargę kasacyjną K.S. od wyroku tut. Sądu z dnia 24 maja 2012 r., II SA/Łd 188/12, uchylającego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną stwierdził, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia. Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej wykładni art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dochodząc do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym sprawy należy wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, nie zaś decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nakazał Wojewodzie [...] wzięcie pod uwagę utrwalonego w doktrynie i orzecznictwie sądowym poglądu, iż wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z rozpoczęciem budowy, którą można przy danym obiekcie rozpoczynać tylko raz w znaczeniu prawnym, logicznym i gramatycznym. Natomiast w innych przypadkach, kiedy budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wycofane z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie decyzji, wydaje się zgodnie z art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Wbrew twierdzeniom skarżących Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził o tym, że powinna zostać wydana pozytywna decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, ale jedynie wyraził pogląd, że w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte zastosowanie znajduje określony tryb postępowania. W konsekwencji sprawa powinna być prowadzona przez właściwy organ – Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skoro zatem Wojewoda [...] ani Prezydent Miasta Ł. nie są organami właściwymi do rozpatrzenia wniosku inwestora rozumianego jako wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, zasadnie – stosując się do oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Wojewoda [...] uchylił decyzję organu I instancji (jako niewłaściwego w sprawie) i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia nie mogą mieć przy tym wpływu twierdzenia skarżących, że w sprawie nie występują przesłanki do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji o pozwoleniu na "dokończenie prac budowlanych" ani wyrażony przez skarżącą na rozprawie w dniu 28 maja 2014 r. brak przekonania, co do tego, czy "w chwili obecnej przekazanie sprawy do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego spowoduje zgodne z prawem rozstrzygnięcie". Wyjaśnienia bowiem wymaga, iż w sytuacji, gdy Naczelny Sąd Administracyjny oddalając skargę kasacyjną, wyraża w uzasadnieniu wyroku inną ocenę prawną niż Sąd I instancji, ocena ta jest wiążąca dla organów administracyjnych oraz wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku oznacza zaś, że organ jest obowiązany rozpatrzyć sprawę, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na możliwość odmiennej interpretacji prawa, a odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego. Wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2012 r. skutkujące "przejęciem sprawy" przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego stanowią konsekwencje dokonanej przez ten Sąd wykładni art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. AG