II SA/Łd 188/12

Dnia 24 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 roku sprawy ze skargi R. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego R. B. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu R. B., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą A w Ł., pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i rozbudowę budynku istniejącego (zabudowa frontowej części działki) na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B [...], działka nr 275/19 w obrębie [...], zgodnie z wnioskiem z dnia 12 stycznia 2011r. W toku postępowania ustalono, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] Prezydent Miasta Ł., po ponownym rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 29 września 2006 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę firmie A, polegającą na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku, a także zjazdu publicznego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B [...], na działkach nr 275/19, 275/20, 190/14. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projekt budowlany wraz z opiniami i uzgodnieniami wymaganymi przepisami szczególnymi, a nadto ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nakazującą R. K., K. S., D. K., A. S. i A. S.–K. zamurowanie otworów okiennych, drzwiowych i wentylacyjnego w ścianie granicznej posesji sąsiedniej przy ul. B [...] w terminie do 30 lipca 2007r.. Od powyższej decyzji odwołały się K. S. i R. K., współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości (działka nr 278/1). W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda [...] decyzją Nr [...], z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak ekspertyzy technicznej dotyczącej prowadzenia prac budowlanych w granicy z działką nr 278/1, brak projektu zjazdu z ul. B, brak dokumentu wykazujące umocowanie R. B. do reprezentowania firmy A. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta Ł. ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, polegającą na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku, a także zjazdu publicznego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B [...], na działkach nr 275/19, 275/20, 190/14. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła K. S. zarzucając, iż decyzja z dnia [...] wydana została z naruszeniem prawa i zasługuje na uchylenie. Podniosła, iż doszło do wielu istotnych naruszeń; postępowanie było nierzetelne, stronnicze; organy manipulowały faktami i informacjami. Nie zostały usunięte uchybienia prawne i techniczne, jakie zostały wskazane w wcześniej wydawanej decyzji Wojewody [...] z dnia [...]. Skarżąca podniosła, że nie jest jej znane żadne orzeczenie techniczne dotyczące wpływu prowadzenia budowy na jej budynek. Jednocześnie wskazała, iż obie ostateczne decyzje przedłożone przez inwestora (decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] zostały zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż inwestor złożył wymagane orzeczenie techniczne wykonane przez uprawnionego projektanta, z którego wynika, iż roboty budowlane przewidziane do wykonania pozwolą uniknąć naruszenia struktury jakiegokolwiek elementu budynku sąsiedniego, a ponadto przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Zdaniem organu projekt jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Wojewoda stwierdził, iż w jego ocenie spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, zatem stosownie do art. 35 ust. 4 tejże ustawy organy administracji architektoniczno – budowlanej nie mogły odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Na ostateczną decyzję organu odwoławczego instancji skargę do sądu administracyjnego złożyli K. S. i P. W., zarzucając naruszenie prawa i konieczność ochrony ważnego interesu społecznego i słusznego interesu strony skarżącej; wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości. Skarżący podnieśli, iż w toku postępowania administracyjnego wskazywali, że realizacja hotelu spowoduje zamurowanie okien w mieszkaniach znajdujących się w budynku na działce nr 278/1, czyli pozbawi je całkowicie dopływu światła słonecznego. Argumentowali, iż Wojewoda [...] oraz Prezydent Miasta Ł. wydając skarżone decyzje w oparciu o decyzję nakazującą zamurowanie otworów w ścianie granicznej przesądzili o niezgodności z prawem tych otworów, czym naruszyli przepisy o właściwości. Ponadto zarzucili organowi, iż wydane rozstrzygnięcie uzależnił od treści decyzji nakazującej zamurowanie otworów oraz od treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, w sytuacji, gdy było mu wiadome, że skarżąca kwestionuje powyższe decyzje na drodze sądowej. Skarżący kwestionowali również rzetelność wykonanej ekspertyzy dotyczącej wpływu budowy hotelu na stan ich budynku. Wskazywali też na ryzyko wystąpienia katastrofy budowlanej z uwagi na to, że ich budynek nie posiada fundamentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 22 października 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 117/08 oddalił skargę podając, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 257/09 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie został rozstrzygnięty prawomocnie spór o zgodność z prawem decyzji nakazującej zamurowanie otworów w ścianie budynku przy ul B [...], co rzutuje na okoliczność niewyjaśnienia przez organ podnoszonej w toku postępowania przez skarżącą kwestii pozbawienia lokali w tymże budynku dostępu do światła słonecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że z przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia na budowę należało wyprowadzić wniosek, że wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji (tym bardziej nieprawomocnej decyzji), nakazującej zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych w budynku sąsiadującym z zamierzoną inwestycją, nie było wystarczające do wydania pozwolenia na budowę budynku w granicy z działką sąsiednią, gdyż przepis ten uzależniał możliwość takiej budowy od istnienia na działce sąsiedniej budynku ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Warunek ten będzie spełniony tylko wówczas, kiedy na działce sąsiedniej istnieje faktycznie (a nie prawnie) budynek ze ścianą pozbawioną takich otworów. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 260/10 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...], Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. W uzasadnieniu sąd wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia zgodności zamierzeń inwestora przedstawionych w projekcie m.in. z przepisami techniczno – budowlanymi w myśl wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl § 12 ust. 4 pkt 2 powołanego rozporządzenia – usytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy działki, przylegającej do istniejącej ściany, tak jak domaga się tego inwestor jest możliwe wyłącznie, gdy w tej istniejącej ścianie nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Zatem wymóg ten będzie spełniony tylko wtedy, gdy stan taki zaistnieje w rzeczywistości, co organ powinien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości. W tej sytuacji główną przyczyną wadliwości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej okazało się przyjęcie przez organy, że sam nakaz zamurowania okien (obowiązek nałożony przez organ nadzoru budowlanego, który miał być wykonany do dnia 30 lipca 2007r.) jest już podstawą do uznania, iż ściana graniczna w budynku na dz. 278/1 jest w rzeczywistości ścianą bez otworów. Organy, zamiast zakładać, iż nakaz wykonano, powinny były zbadać istniejący stan faktyczny. Skoro jednak, będąc świadomym sporu w kwestii zamurowania okien, organy tego nie uczyniły, to naraziły się na zarzut nie przeprowadzenia wnikliwego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie sąd podkreślił, iż organy obu instancji nie musiały i nie mogły badać legalności wykonania otworów w ścianie granicznej, lecz ich obowiązkiem było ustalenie stanu istniejącego. Ponadto sąd dostrzegł naruszenie art. 10 K.p.a., bowiem przed wydaniem decyzji organu I instancji z dnia [...] nie zawiadomiono wszystkich stron postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ocenie sądu, złożone na wezwanie organu I instancji orzeczenie o stanie technicznym nie pozwalało na identyfikację sąsiedniego budynku, o którym traktuje, brak bowiem było danych identyfikujących działki i budynki, a dodatkowo sporządzone ono zostało we wrześniu 2006r,.co może budzić wątpliwości, czy w październiku 2007r. nadal było aktualne. Wobec powyższego, zdaniem sądu, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy powinny w szczególności wziąć pod uwagę wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 257/09 oraz rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 maja 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 260/10. Ponownie rozpoznając wniosek inwestora z dnia 29 września 2006r. Prezydent Miasta Ł. stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w znacznym zakresie w oparciu o decyzje Prezydenta Miasta Ł. Nr [...] z dnia [...] utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...]. Następnie powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ I instancji uznał, że wniosek o pozwolenie na budowę może dotyczyć wyłącznie nowych, a więc nie rozpoczętych, przyszłych inwestycji. Skoro zatem inwestor rozpoczął roboty budowlane, to wydanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest możliwe, nie można bowiem zdaniem organu wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. W związku z tym organ stwierdził, że po przystąpieniu do budowy postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego pozwolenia na budowę staje się bezprzedmiotowe, w związku z czym, decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta Ł. umorzył postępowanie w sprawie wniosku inwestora z dnia [...]. Wnioskiem z dnia 12 stycznia 2011r. inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. z nowym wnioskiem o pozwolenie na budowę obejmującą przebudowę i rozbudowę budynku istniejącego (zabudowa frontowej części działki) na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B [...], działka nr 275/19. Organ pierwszej instancji ustalił, iż inwestycja ta została w znacznej części zrealizowana na podstawie wcześniej wydanych decyzji. Inwestor wykonał cztery kondygnacje frontowej zabudowy części działki w stanie surowym otwartym, jedną kondygnację w stanie surowym otwartym w części zachodniej działki oraz przebudował istniejący budynek we wschodniej części działki. Biorąc pod uwagę wniosek inwestora z dnia 12 stycznia 2011r., obejmujący nowe pozwolenie na budowę umożliwiające dokończenie procesu realizacji inwestycji oraz fakt zrealizowania części robót budowlanych, organ I instancji uznał, iż w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust.2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Organ wskazał, iż w związku z powyższym przepisem powstała wątpliwość, czy wniosek inwestora podlega rozpatrzeniu w trybie art. 28 Prawa budowlanego, wskazanym w art. 37 ust. 2. Odnośnie tej kwestii organ podzielił pogląd reprezentowany w wyroku WSA w Lublinie z dnia 9 czerwca 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 27/10 oraz wyroku z dnia 20 grudnia 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Lu 526/10, w którym stwierdzono, iż dodanie do art. 37 przepisu ust. 2 Prawa budowlanego, w wyniku nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2005r. oznacza, że wolą ustawodawcy jest, aby mimo rozpoczęcia robót budowlanych możliwe było wydane nowego pozwolenia na budowę w razie stwierdzenia nieważności lub uchylenia dotychczasowego. Dotyczyć to winno wszystkich przypadków stwierdzenia nieważności lub uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w trakcie budowy. W ocenie organu I instancji zasadnicze znaczenie miało dokonanie oceny co do prawidłowości dotychczas wykonanych robót budowlanych, a w szczególności ustalenie czy niezbędne jest działanie naprawcze w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z przepisami. Ponieważ wyjaśnienie tej kwestii i podjęcie niezbędnego rozstrzygnięcia należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, pismem z dnia 1 lutego 2011r. wystąpiono do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o przeprowadzenie stosownego postępowania administracyjnego. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych w budynku hotelowym powstałym w wyniku przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku na terenie nieruchomości w Ł. przy ul. B [...]. Na skutek wniesienia odwołania od tej decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wydał w dniu [...] decyzję nakazującą inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z treści tej decyzji wynikało, że organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do ingerencji np. nakazania rozbiórki części obiektu bądź wykonania innych robót, o jakich mowa w przepisie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. strony postępowania nie wniosły odwołania. Rozpatrując wniosek inwestora z dnia 12 stycznia 2011r. organ I instancji uwzględnił zakres dotychczas wykonanych robót budowlanych, które zostały sprawdzone i ocenione przez organ nadzoru budowlanego i w związku z tym nie podlegających ocenie organu administracji architektoniczno – budowlanej. Po sprawdzeniu projektu stwierdzono, że spełnia on wymagania określone przepisami art. 32 ust.4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. W związku z tym na podstawie art. 37, art. 28, art. 33 ust. 1 art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. -Prawo budowlane (Dz.U. z 2010r., Nr 243, poz.1623 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 K.p.a. organ I instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i rozbudowę budynku istniejącego (zabudowa frontowej części działki) na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B [...], działka nr 275/19, w obrębie [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła K. S., która na podstawie art. 128 K.p.a. zaskarżonej decyzji zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia polegający na przyjęciu, że istnieją przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę, a także obrazę prawa materialnego, a mianowicie: -. art. 28, 33 ust. 1, 34 ust. 4, 36 i 37 ustawy – Prawo budowlane poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na przyjęciu, że w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy mają one zastosowanie; -. § 12, § 204 ust. 5 i § 206 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez niepoprzedzenie wzniesienia budynku w bezpośrednim sąsiedztwie ekspertyzą techniczną budynku przy ul. A. B [...] w zakresie możliwości spowodowania zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku; -. § 57 ust. 1 i § 58 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia stanowiące, iż pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi powinny mieć zapewnione oświetlenie dzienne; -. art. 5 ust. 1 pkt 8 ustawy – Prawo budowlane oraz § 12 tegoż rozporządzenia poprzez naruszenie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez budowę budynku w granicy nieruchomości położonej przy ulicy B [...] w Ł. oraz wbrew pozwoleniu na budowę – do wysokości budynku przy ulicy B [...] w Ł., co przesądza o braku oświetlenia dziennego lokali w budynku przy ulicy B [...]; -. art. 144 Kodeksu cywilnego przez dopuszczenie do sytuacji, w której właściciel nieruchomości przy ul. B [...] zakłócił korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno – gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych podwyższając budynek ponad niezbędną wysokość i posadawiając go w granicy nieruchomości. Ponadto K. S. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 155 K.p.a., w związku z art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 37 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 86, oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Na tej podstawie odwołująca się wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda [...] wymienioną na wstępie decyzją uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i rozbudowę budynku istniejącego (zabudowa frontowej części działki) na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B [...], działka nr 275/19 w obrębie [...], zgodnie z wnioskiem z dnia 12 stycznia 2011r.. W uzasadnieniu tejże decyzji – odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 260/10 – wskazał, iż w aktualnym stanie faktycznym przedmiotowe otwory okienne i drzwiowe nie zostały zamurowane, a w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Ł. toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji nakazującej ich zamurowanie. Zdaniem organu odwoławczego w zaistniałej sytuacji wydanie przez Prezydenta Miasta Ł. zaskarżonej decyzji z dnia [...], Nr [...] było przedwczesne. Dopiero po zakończeniu postępowania w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, jeżeli wydana będzie decyzja nakazująca zamurowanie przedmiotowych otworów w ścianie i nakaz ten będzie wykonany, możliwe będzie wydanie decyzji przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] skargę do sądu administracyjnego wniósł R. B. W uzasadnieniu uzupełnienia skargi zarzucono naruszenie art. 28 ust. 2, w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż współwłaściciele nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą własność inwestora są stroną postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzieleniu R. B. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i rozbudowę budynku istniejącego na terenie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B [...], w sytuacji, gdy zakres prac objętych owym pozwoleniem w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią, współwłaściciele nie byli więc stroną postępowania w myśl wyżej wymienionych przepisów. Ponadto zarzucono zaskarżonej decyzji naruszenie art. 134 K.p.a. poprzez niezastosowanie oraz art. 138 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, prowadzące do rozpoznania odwołania i uchylenia decyzji organu l instancji w sytuacji gdy Wojewoda Łódzki winien wydać postanowienie o niedopuszczalności odwołania. W przypadku niepodzielenia powyższych zarzutów skarżący zarzucił również naruszenie art. 61 § 1 K.p.a. i art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Wojewodę [...], iż Prezydent Miasta Ł. jest związany treścią wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 260/10, w sytuacji, gdy postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] dotyczyło całkowicie nowej sprawy, wszczętej na podstawie wniosku inwestora z dnia 12 stycznia 2011r., której zakres przedmiotowy był całkowicie odmienny od sprawy, w której zapadł wskazany wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w sprawie sygn. akt II SA/Łd 260/10, a która to sprawa została prawomocnie umorzona jako bezprzedmiotowa decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a., w związku z art. 140 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy, brak oceny prawidłowości postępowania dowodowego prowadzonego przez organ l instancji, brak oceny, w jaki sposób decyzja Prezydenta Miasta Ł. narusza prawo i z jakich względów konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji, brak oceny, czy wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w sprawie sygn. akt II SA/Łd 260/10 znajdują zastosowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę obiektu, brak oceny, jak na wskazania zawarte w powyższym wyroku wpływa zmiana stanu faktycznego oraz zakresu przedmiotowego i podmiotowego decyzji, w szczególności w postaci faktycznego zamurowania (zasłonięcia ścianą) otworów okiennych i tym samym ich faktycznej likwidacji, stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego braku podstaw do uznania budynku za wzniesiony w sposób niezgodny z prawem, ograniczenia rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji jedynie do określonych prac wykończeniowych, a nie wznoszenia nowego budynku, co doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu l instancji w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja odpowiadała prawu i jako taka winna być utrzymana w mocy. Poza tym zarzucono organowi naruszenie art. 5, art. 28 ust. 1, art. 32, art. 33, art. 34, art. 35 Prawa budowlanego, w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, iż wydanie pozwolenia na budowę w zakresie prac objętych wnioskiem inwestora przez organ l instancji było niedopuszczalne lub przedwczesne w sytuacji, gdy inwestor spełnił wszystkie wymogi prawne konieczne do uzyskania pozwolenia na budowę w zakresie prac wskazanych we wniosku z dnia 18 stycznia 2011r., co prawidłowo ocenił organ l instancji i prawidłowo wydał pozwolenie na budowę. Organ ten w szczególności prawidłowo ocenił, iż żadnego znaczenia dla pozwolenia na dokonanie rozbudowy i przebudowy nie ma kwestia istnienia lub nie istnienia otworów okiennych i drzwiowego w budynku znajdującym się na nieruchomości sąsiedniej. Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, po myśli § 2 tegoż artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz normami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W toku kontroli sądowoadministracyjnej sąd, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270; dalej jako p.p.s.a.), rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto, mając na względzie regulację art. 135, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego w pierwszej kolejności należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji oraz treść powołanego przepisu, którego aktualne brzmienie zostało nadane ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011r., Nr 6, poz. 18). Celem nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. było zwiększenie prymatu zasady merytorycznego załatwienia sprawy przez organ odwoławczy nad wyjątkowym charakterem decyzji kasacyjnych. Administracyjne postępowanie odwoławcze powinno bowiem co do zasady zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej oraz rozstrzygnięcia sprawy co do istoty przez organ odwoławczy. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest zatem w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania. Po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych oraz w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519). Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna. Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ odwoławczy zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. Skoro zatem wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. nie jest dopuszczalna, to organ odwoławczy może powołać się na ten przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011r., sygn. akt II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011r., sygn. akt. II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Kr 534/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Go 823/10; WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r., sygn. akt II GSK 1065/09). Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie. Należy jednak pamiętać, że kontrola prowadzona w aspekcie dopuszczalności uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia winna uwzględniać także treść art. 15 K.p.a., statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta; po raz pierwszy przez organ I instancji, a następnie w drugiej instancji. Oznacza to obowiązek dwukrotnego prowadzenia postępowania wyjaśniającego i dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy, z uwzględnieniem przez organy obydwu instancji zasad wynikających z przepisów art. 7 i 8 K.p.a., przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej załatwienia zgodnie z art. 104 K.p.a.. W związku z powyższym skoro treść art. 138 § 2 K.p.a. musi być odczytywana i interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, to przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego z przekroczeniem granic wynikających z art. 136 k.p.a. powodowałoby naruszenie opisanej wyżej zasady dwuinstancyjności (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 20 września 2010r., sygn. akt III SA/Łd 655/11). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, iż Wojewoda [...] uchylając decyzję organu I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2, w związku z art. 136 K.p.a.., bowiem w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 K.p.a.. Organ odwoławczy nie wykazał w szczególności, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia jego ustalenie poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 K.p.a.. Co więcej organ odwoławczy nie przywołał jakichkolwiek okoliczności, których skomplikowany charakter uniemożliwiałby ich wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego, bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania. Już tylko powyższe okoliczności nakazują uznać, iż zaskarżona decyzją dotknięta jest tego rodzaju wadami prawnymi, które nie pozwalają na jej pozostawienie w obrocie prawnym. Mając na uwadze z jednej strony charakter wniosku inwestora inicjującego kontrolowane postępowania, z drugiej zaś zakres przeprowadzonego dotychczas postępowania wyjaśniającego należy jednoznacznie wskazać, iż brak jest przesłanek do tego aby organ odwoławczy mógł zasadnie uchylić się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Analizując niniejsze postępowanie należy także wskazać, iż organ I instancji zasadnie uznał, iż podstawą załatwienia wniosku inwestora w niniejszej sprawie jest przepis art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust.2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Analiza treści owej regulacji nie pozostawia wątpliwości, iż w takiej sytuacji faktycznej jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, a więc gdy w trakcie realizacji inwestycji nastąpiło uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, dalsze prowadzenie robót budowlanych możliwe jest, bądź to po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, bądź decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Nie może również ulegać wątpliwości, iż uprawnienie do tego aby dokonać wyboru konkretnej drogi dokończenia rozpoczętej inwestycji należy do inwestora, który może ubiegać się o nową decyzję pozwalającą na budowę, albo też o decyzję pozwalającą na wznowienie robót budowlanych. Przy czym jest to wybór dyskrecjonalny, bowiem uregulowanie art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie stawia inwestorowi jakichkolwiek ograniczeń w sposobie wyboru jednej z dwóch możliwych dróg dokończenia rozpiętej inwestycji. Jako prawidłowe należy także uznać zachowanie organu I instancji, domagające się – przed załatwieniem wniosku inwestora z dnia 12 stycznia 2011r. – dokonania oceny prawidłowości dotychczas wykonanych robót budowlanych. Postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się wydaniem przez organ nadzoru budowlanego w dniu [...] decyzji nakazującej inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, z jednoczesnym wskazaniem, iż wykonane dotychczas prace budowlane pozostają w zgodzie z ostatecznym pozwoleniem udzielonym na ich wykonanie, które następnie zostało uchylone i tym samym brak jest m.in. podstaw do nakazania inwestorowi rozbiórki części obiektu bądź wykonania innych robót, o jakich mowa w przepisie art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Skoro powyższa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. stała się ostateczna, to zasadnie organ I instancji uznał, iż powstała w niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja faktyczna i prawna, która umożliwia rozpoznanie wniosku inwestora z dnia 12 stycznia 2011r.. Na marginesie jedynie wypada zaznaczyć, iż wskazana powyżej decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], pomimo tego, iż ma istotny wpływ na niniejsze postępowanie, nie zapadła w ramach niniejszej sprawy – w rozumieniu art. 135 p.p.s.a., a tym samym Sąd nie jest uprawniony w niniejszym postępowaniu do kontroli tegoż rozstrzygnięcia. Na jeszcze jedną rzecz należy zwrócić uwagę. Otóż nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.. Oznacza to obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący zarówno na organie, jak i sądzie. Obowiązek ten może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu – w przewidzianym do tego trybie –wyroku zawierającego ocenę prawną. Wobec powyższego przypomnieć należy, iż organy obu instancji prowadząc postępowanie w przedmiocie wniosku z dnia 12 stycznia 2011r. zobligowane są uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2010r., w sprawie sygn. akt II OSK 257/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2010r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 260/10. Wskazania te zapadły bowiem w ramach niniejszej sprawy, w ramach której znajduje się także postępowanie wywołane wnioskiem inwestora z dnia 12 stycznia 2011r.. Powyższe wskazania organy administracji winny jednak uwzględniać mając na uwadze charakter i zakres prac budowlanych objętych wskazanym powyżej wnioskiem inwestora, w szczególności winny wskazać funkcjonalny związek pomiędzy nowym zamierzeniem inwestycyjnym objętym wnioskiem inicjującym niniejsze postępowanie, a oceną prawną i wskazaniami zawartymi w przywołanych powyżej wyrokach. Organ I instancji związku takiego nie doszukał się, uwzględniając z jednej strony fakt zrealizowania już inwestycji od strony granicy z nieruchomością sąsiednią i zamurowania wzniesioną ścianą okien w sąsiadującym budynku, oraz uwzględniając przy tym niemożność nakazania w postępowaniu administracyjnym rozbiórki wybudowanego już obiektu, z drugiej zaś mając na uwadze, że roboty budowlane objęte nowym wnioskiem o pozwolenie na budowę prowadzone mają być w oddaleniu od granicy z nieruchomością sąsiednią. Powyższego stanowiska organ odwoławczy w ogóle nie poddał analizie, a kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla możliwości wskazania czy prawidłowo zastosowany został w niniejszym postępowaniu przepis art. 153 p.p.s.a.. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a orzekł, jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 i 3 p.p.s.a., w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). j.m.