II OSK 2308/12

Dnia 9 sierpnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędziowie: sędzia del. NSA Teresa Kobylecka sędzia NSA Jolanta Rudnicka Protokolant : starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2013 r. skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 188/12 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 188/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi R. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę w pkt I uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II zasądził od Wojewody Łódzkiego na rzecz skarżącego kwotę 757 tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...] września 2006 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę firmie [...], polegającą na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku, a także zjazdu publicznego na terenie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], na działkach nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor przedłożył wymagane dokumenty a nadto ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2007 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także ostateczną decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] lutego 2007 r., nakazującą R. K., K. S., D. K., A. S. i A. S. zamurowanie otworów okiennych, drzwiowych i wentylacyjnego w ścianie granicznej posesji sąsiedniej przy ul. [...] w terminie do 30 lipca 2007 r. Od powyższej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. odwołanie złożyły K. S. i R. K., współwłaścicielki sąsiedniej nieruchomości (działka nr [...]). W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda Łódzki decyzją Nr [...], z dnia [...] sierpnia 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak ekspertyzy technicznej dotyczącej prowadzenia prac budowlanych w granicy z działką nr [...], brak projektu zjazdu z ul. [...], brak dokumentu wykazujące umocowanie R. B. do reprezentowania firmy [...]. Decyzją z dnia [...] października 2007 r., Nr [...] Prezydent Miasta Łodzi ponownie zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, polegającą na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku, a także zjazdu publicznego na terenie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], na działkach nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniosła K. S. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż inwestor złożył wymagane orzeczenie techniczne wykonane przez uprawnionego projektanta, z którego wynika, iż roboty budowlane przewidziane do wykonania pozwolą uniknąć naruszenia struktury jakiegokolwiek elementu budynku sąsiedniego, a ponadto przedłożony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zdaniem organu projekt jest kompletny, posiada wymagane opinie, uzgodnienia, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego. Wojewoda stwierdził, iż w jego ocenie spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, zatem stosownie do art. 35 ust. 4 tejże ustawy organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogły odmówić udzielenia pozwolenia na budowę. Skargę do sądu administracyjnego na decyzje Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2007 r. złożyli K. S. i P. W.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 22 października 2008r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 117/08 oddalił skargę. W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 lutego 2010 r., w sprawie sygn. akt II OSK 257/09 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie został rozstrzygnięty prawomocnie spór o zgodność z prawem decyzji nakazującej zamurowanie otworów w ścianie budynku przy ul [...], co rzutuje na okoliczność niewyjaśnienia przez organ podnoszonej w toku postępowania przez skarżącą kwestii pozbawienia lokali w tymże budynku dostępu do światła słonecznego. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że z przepisu § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania pozwolenia na budowę należało wyprowadzić wniosek, że wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji (tym bardziej nieprawomocnej decyzji), nakazującej zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych w budynku sąsiadującym z zamierzoną inwestycją, nie było wystarczające do wydania pozwolenia na budowę budynku w granicy z działką sąsiednią, gdyż przepis ten uzależniał możliwość takiej budowy od istnienia na działce sąsiedniej budynku ze ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. Warunek ten będzie spełniony tylko wówczas, kiedy na działce sąsiedniej istnieje faktycznie (a nie prawnie) budynek ze ścianą pozbawioną takich otworów. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 maja 2010 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 260/10 uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2007 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ ma obowiązek sprawdzenia zgodności zamierzeń inwestora przedstawionych w projekcie m.in. z przepisami techniczno-budowlanymi w myśl wymogów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W myśl § 12 ust. 4 pkt 2 powołanego rozporządzenia – usytuowanie ściany budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy działki, przylegającej do istniejącej ściany, tak jak domaga się tego inwestor jest możliwe wyłącznie, gdy w tej istniejącej ścianie nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Zatem wymóg ten będzie spełniony tylko wtedy, gdy stan taki zaistnieje w rzeczywistości, co organ powinien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości. W tej sytuacji główną przyczyną wadliwości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej okazało się przyjęcie przez organy, że sam nakaz zamurowania okien (obowiązek nałożony przez organ nadzoru budowlanego, który miał być wykonany do dnia 30 lipca 2007 r.) jest już podstawą do uznania, iż ściana graniczna w budynku na dz. [...] jest w rzeczywistości ścianą bez otworów. Organy, zamiast zakładać, iż nakaz wykonano, powinny były zbadać istniejący stan faktyczny. Skoro jednak, będąc świadomym sporu w kwestii zamurowania okien, organy tego nie uczyniły, to naraziły się na zarzut nie przeprowadzenia wnikliwego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, co mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie sąd podkreślił, iż organy obu instancji nie musiały i nie mogły badać legalności wykonania otworów w ścianie granicznej, lecz ich obowiązkiem było ustalenie stanu istniejącego. Ponownie rozpoznając wniosek inwestora Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wniosku inwestora z dnia 29 września 2006 r. W uzasadnieniu decyzji Prezydent stwierdził, iż przedmiotowa inwestycja została zrealizowana w znacznym zakresie w oparciu o decyzje Prezydenta Miasta Łodzi Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. utrzymaną w mocy decyzją Wojewody Łódzkiego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. Następnie powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego organ I instancji uznał, że wniosek o pozwolenie na budowę może dotyczyć wyłącznie nowych, a więc nie rozpoczętych, przyszłych inwestycji. Skoro zatem inwestor rozpoczął roboty budowlane, to wydanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest możliwe, nie można bowiem zdaniem organu wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty. Pismem z dnia 12 stycznia 2011 r. inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta Łodzi z nowym wnioskiem o pozwolenie na budowę obejmującą przebudowę i rozbudowę budynku istniejącego (zabudowa frontowej części działki) na terenie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], działka nr [...]. Organ pierwszej instancji ustalił, iż inwestycja ta została w znacznej części zrealizowana na podstawie wcześniej wydanych decyzji. Inwestor wykonał cztery kondygnacje frontowej zabudowy części działki w stanie surowym otwartym, jedną kondygnację w stanie surowym otwartym w części zachodniej działki oraz przebudował istniejący budynek we wschodniej części działki. Pismem z dnia 1 lutego 2011 r. Prezydent M. Łodzi wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru budowlanego, w związku z kolejnym wnioskiem inwestora o wydanie pozwolenia na budowę, o przeprowadzenie postępowania administracyjnego mającego na celu wyjaśnienie prawidłowości wykonanych dotychczas robót budowlanych i podjęcie ewentualnych działań naprawczych zgodnie z właściwością. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Prezydent M. Łodzi z urzędu zawiesił postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę w związku z wystąpieniem do organów nadzoru budowlanego. Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] Powiatowe Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych w budynku hotelowym powstałym w wyniku przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku na terenie nieruchomości w L. przy ul. [...]. Na skutek wniesienia odwołania od tej decyzji Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z [...] maja 2011 r. uchylił decyzję organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji wydał w dniu [...] sierpnia 2011 r. decyzję nakazującą inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Z treści tej decyzji wynikało, że organ nadzoru budowlanego nie znalazł podstaw do ingerencji np. nakazania rozbiórki części obiektu bądź wykonania innych robót, o jakich mowa w przepisie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. podjęto z urzędu zawieszone postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] października 2011 r., Nr [...], na podstawie art. 37, art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił R. B., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...] w L., pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i rozbudowę budynku istniejącego (zabudowa frontowej części działki) na terenie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], działka nr [...] w obrębie [...], W uzasadnieniu decyzji Prezydent podniósł, iż uwzględnił zakres dotychczas wykonanych robót budowlanych, które zostały sprawdzone i ocenione przez organ nadzoru budowlanego i w związku z tym nie podlegają ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Po sprawdzeniu projektu budowlanego stwierdzono, że spełnia on wymagania określone przepisami art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Od powyższej decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2011 r. odwołanie złożyła K. S. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda, odwołując się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 260/10 – wskazał, iż w aktualnym stanie faktycznym przedmiotowe otwory okienne i drzwiowe nie zostały zamurowane, a w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Łodzi toczy się postępowanie odwoławcze od decyzji nakazującej ich zamurowanie. Zdaniem organu odwoławczego w zaistniałej sytuacji wydanie przez Prezydenta Miasta Łodzi zaskarżonej decyzji z dnia [...] października 2011 r., Nr [...] było przedwczesne. Dopiero po zakończeniu postępowania w Wojewódzkim Inspektoracie Nadzoru Budowlanego, jeżeli wydana będzie decyzja nakazująca zamurowanie przedmiotowych otworów w ścianie i nakaz ten będzie wykonany, możliwe będzie wydanie decyzji przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, na powyższą decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2012 r. złożył R. B. – inwestor. Wyrokiem z dnia 24 maja 2012 r. sygn. II SA/Łd 188/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Wojewoda Łódzki uchylając decyzję organu I instancji oraz przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., bowiem w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie wykazał w szczególności, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy uniemożliwia jego ustalenie poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. Co więcej organ odwoławczy nie przywołał jakichkolwiek okoliczności, których skomplikowany charakter uniemożliwiałby ich wyjaśnienie w ramach postępowania odwoławczego, bez szkody dla wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uprawnień procesowych stron postępowania. Już tylko wskazane okoliczności zdaniem Sądu nakazują uznać, iż zaskarżona decyzją dotknięta jest tego rodzaju wadami prawnymi, które nie pozwalają na jej pozostawienie w obrocie prawnym. W ocenie Sądu organ I instancji zasadnie uznał, iż podstawą załatwienia wniosku inwestora w niniejszej sprawie jest przepis art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem rozpoczęcie albo wznowienie budowy, w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Analiza wskazanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż w takiej sytuacji faktycznej jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, a więc gdy w trakcie realizacji inwestycji nastąpiło uchylenie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, dalsze prowadzenie robót budowlanych możliwe jest, bądź to po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, bądź decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane. Uprawnienie do tego aby dokonać wyboru konkretnej drogi dokończenia rozpoczętej inwestycji należy do inwestora, który może ubiegać się o nową decyzję pozwalającą na budowę, albo też o decyzję pozwalającą na wznowienie robót budowlanych. Przy czym jest to wybór dyskrecjonalny, bowiem uregulowanie art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie stawia inwestorowi jakichkolwiek ograniczeń w sposobie wyboru jednej z dwóch możliwych dróg dokończenia rozpoczętej inwestycji. Zdaniem Sądu jako prawidłowe należy także uznać zachowanie organu I instancji, domagające się – przed załatwieniem wniosku inwestora z dnia 12 stycznia 2011 r. – dokonania oceny prawidłowości dotychczas wykonanych robót budowlanych. Postępowanie w tym przedmiocie zakończyło się wydaniem przez organ nadzoru budowlanego w dniu [...] sierpnia 2011 r. decyzji nakazującej inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, z jednoczesnym wskazaniem, iż wykonane dotychczas prace budowlane pozostają w zgodzie z ostatecznym pozwoleniem udzielonym na ich wykonanie, które następnie zostało uchylone i tym samym brak jest m.in. podstaw do nakazania inwestorowi rozbiórki części obiektu bądź wykonania innych robót, o jakich mowa w przepisie art. 51 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Skoro powyższa decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi stała się ostateczna, to zasadnie organ I instancji uznał, iż powstała w niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja faktyczna i prawna, która umożliwia rozpoznanie wniosku inwestora z dnia 12 stycznia 2011 r. Dodatkowo Sąd podkreślił, iż organy obu instancji prowadząc postępowanie w przedmiocie wniosku z dnia 12 stycznia 2011r. zobligowane są uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniach wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 257/09 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r. w sprawie sygn. akt II SA/Łd 260/10. Wskazania te zapadły bowiem w ramach niniejszej sprawy, w ramach której znajduje się także postępowanie wywołane wnioskiem inwestora z dnia 12 stycznia 2011 r. Powyższe wskazania organy administracji winny jednak uwzględniać mając na uwadze charakter i zakres prac budowlanych objętych wskazanym powyżej wnioskiem inwestora, w szczególności winny wskazać funkcjonalny związek pomiędzy nowym zamierzeniem inwestycyjnym objętym wnioskiem inicjującym niniejsze postępowanie, a oceną prawną i wskazaniami zawartymi w przywołanych powyżej wyrokach. Organ I instancji związku takiego nie doszukał się, uwzględniając z jednej strony fakt zrealizowania już inwestycji od strony granicy z nieruchomością sąsiednią i zamurowania wzniesioną ścianą okien w sąsiadującym budynku, oraz uwzględniając przy tym niemożność nakazania w postępowaniu administracyjnym rozbiórki wybudowanego już obiektu, z drugiej zaś mając na uwadze, że roboty budowlane objęte nowym wnioskiem o pozwolenie na budowę prowadzone mają być w oddaleniu od granicy z nieruchomością sąsiednią. Powyższego stanowiska organ odwoławczy w ogóle nie poddał analizie, a kwestia ta ma kluczowe znaczenie dla możliwości wskazania czy prawidłowo zastosowany został w niniejszym postępowaniu przepis art. 153 p.p.s.a.. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Łodzi z dnia 24 maja 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła K. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie: 1. § 12, § 204 ust. 5 i § 206 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) przez niepoprzedzenie wzniesienia budynku przy ul. [...] w zakresie możliwości spowodowania zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania uwzględniającą oddziaływanie wywołane wzniesieniem nowego budynku; 2. art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez naruszenie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich przez przeprowadzenie przez władającego nieruchomością sąsiednią ([...]) poprzez budowę budynku w granicy nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. oraz wbrew pozwoleniu na budowę, do wysokości budynku przy ul. [...] w L., co przesądza o braku oświetlenia dziennego lokali w budynku przy ul. [...]. Skarżący kasacyjnie zarzucił również naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 7, 8, 11, 77 § 1 k.p.a. w szczególności przez zaniechanie w toku postępowania stosowania zasady pogłębiania zaufania do organów państwa, udzielania informacji faktycznej i prawnej i w konsekwencji wynikającą z tego wadliwość; 2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz niewskazanie związku między oceną stany faktycznego, a treścią rozstrzygnięcia; Skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną (pismo z dnia 20 sierpnia 2012 r.) R. B. wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z dnia 14 sierpnia 2012 r. A. S. opowiedziała się za uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2013 r. adw. J. C. składa pismo "Głos do protokołu" oraz decyzję Prezydenta M. Łodzi z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Adw. P. G. załącza do akt sprawy kserokopię decyzji nr [...] Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. w sprawie zamurowania trzech otworów okiennych i jednego otworu drzwiowego znajdujących się w ścianie zachodniej budynku położonego przy ul. [...] w L., w granicy z nieruchomością przy ul. [...]. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw w rozumieniu art. 184 w związku z art. 174 p.p.s.a. I. Na wstępie należy przypomnieć, że zaskarżonym wyrokiem uchylono zaskarżoną decyzję wyłącznie z tego powodu, że zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a., bowiem w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 k.p.a. W konsekwencji zaskarżony wyrok został wydany na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zapadło więc bez merytorycznego rozpoznania sprawy, gdyż w ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (k.p.a.), co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. Stanowisko Sądu w kwestii rozumienia art. 138 § 2 k.p.a. co do zasady jest całkowicie poprawne i zgodne z poglądami doktryny oraz orzecznictwa sądowego. Zgodnie z tymi poglądami organ odwoławczy o ile nie zgadza się z decyzją organu pierwszej instancji, powinien rozpatrzeć sprawę merytorycznie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) i to powinno być zasadą. Natomiast wyjątkiem powinny być rozstrzygnięcia wydane w oparciu o § 2 art. 138 k.p.a., co odpowiada zasadzie wyrażonej w art. 12 k.p.a. oraz interesowi społecznemu i słusznemu interesowi strony (art. 7 k.p.a.). Oczywiście w przypadku tego rozstrzygnięcia, jak i każdego innego, można mieć pewne wątpliwości w tej części, w której orzeczenie opiera się na swobodnym uznaniu lub ocenie materiału dowodowego. Zgodnie z brzmieniem § 2 art. 138 k.p.a., aby organ odwoławczy mógł uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, muszą być spełnione dwie przesłanki. Po pierwsze, decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Przy czym konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy musi być taki, że organ odwoławczy nie może sam tego wyjaśnić korzystając z możliwości jakie daje art. 136 k.p.a. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu pierwszej instancji, nie było podstaw do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. Skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych co wymaga spełnienia pewnych warunków formalnych i merytorycznych określonych w przepisach art. 174, 175, 176 i art. 177 p.p.s.a., aby skarga mogła być skuteczna. Zarzuty prawidłowo sporządzonej skargi kasacyjnej powinny odpowiadać regułom określonym w art. 174 p.p.s.a. oraz powinny być uzasadnione (art. 176 p.p.s.a.). Poza tym skarga kasacyjna jako środek odwoławczy od orzeczenia sądu powinna wskazywać, jakie naruszenia prawa popełnił sąd pierwszej instancji wydając zaskarżone orzeczenie, a nie wskazywać jakie naruszenia prawa popełnił organ wydając zaskarżoną decyzję, bowiem to jest materia, która powinna być zawarta w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jeżeli w skardze kasacyjnej zarzuca się naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania (k.p.a.) to zarzuty te powinny być powiązane z odpowiednimi przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ w oparciu o przepisy tej ustawy orzekają sądy administracyjne. Skarga kasacyjna wniesiona w tej sprawie w żadnej mierze nie spełnia powyższych wymogów, nawet jeżeli weźmie się pod uwagę zalecenia i wytyczne wynikające z uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełnym składzie z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, nr 1, poz. 1. W świetle zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu, biorąc pod uwagę zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania art. 7, 8, 11, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., nie da wyprowadzić się wniosku, że zaskarżona decyzja była zgodna z prawem i skarga powinna być oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a. Trudno jest nawet zidentyfikować czy zarzut naruszenia ww. przepisów k.p.a. zdaniem autora skargi kasacyjnej odnosi się do decyzji zaskarżonej, czy też do decyzji organu pierwszej instancji, którą uchylił organ odwoławczy. Sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania (przepisów k.p.a.), nie pozwala również na przyjęcie tezy, że zaskarżonym wyrokiem naruszono art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. z uwagi na to, iż Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 138 § 2 w związku z art. 136 k.p.a. Nieprawidłowo również zostały sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego zamieszczone w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej, bowiem nie wynika z nich jednoznacznie, który ze wskazanych tam przepisów został naruszony przez błędną wykładnię, a który przez niewłaściwe zastosowanie. Oddzielną kwestią jest ocena trafności tych zarzutów, czy przepisy prawa materialnego wskazane w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej, mogły być w ogóle naruszone zaskarżonym wyrokiem, skoro nie rozstrzyga on kwestii merytorycznych i sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ odwoławczy. Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu, mimo błędnego częściowo uzasadnienia (art. 184 p.p.s.a.). II. Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dokonał błędnej wykładni art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, dochodząc do nieprawidłowego wniosku, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, należy wydać pozwolenie na budowę, a nie decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych i że "jest to wybór dyskrecjonalny" inwestora, "bowiem uregulowanie art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane nie stawia inwestorowi jakichkolwiek ograniczeń w sposobie wyboru jednej z dwóch możliwych dróg dokończenia rozpoczętej inwestycji". Należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie od 2007 r. były już kilkakrotnie wydawane decyzje administracyjne o pozwoleniu na budowę następnie uchylone przez organ wyższego stopnia lub sąd administracyjny. Prezydent Miasta Łodzi decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. umorzył postępowanie z wniosku inwestora z dnia 29 września 2006 r. o wydanie pozwolenia na budowę, gdyż postępowanie w tej sprawie przed organem administracji architektoniczno-budowlanej stało się bezprzedmiotowe ponieważ budynek w znacznej części został już wybudowany. Po złożeniu kolejnego wniosku przez inwestora o wydanie pozwolenia na budowę ([...] stycznia 2011 r.), Prezydent M. Łodzi co prawda wszczął postępowanie administracyjne, jednak je zawiesił ponieważ wystąpił pismem z dnia 1 lutego 2011 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o wyjaśnienie prawidłowości wykonanych dotychczas robót budowlanych i podjęcie ewentualnych działań naprawczych zgodnie z właściwością. Efektem tego wystąpienia Prezydenta M. Łodzi było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r., którą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nakazano R. B. zaniechanie dalszych robót budowlanych w budynku hotelowym powstałym w wyniku przebudowy i rozbudowy istniejącego budynku na terenie nieruchomości w L. przy ul. [...]. Po wydaniu powyższej decyzji, Prezydent M. Łodzi postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. podejmuje z urzędu zawieszone postępowanie i wydaje decyzje nr [...] w dniu [...] października 2011 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udziela R. B. pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i rozbudowę budynku istniejącego (zabudowa frontowej części działki) na terenie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], działka nr [...] w obrębie [...]. Wszystkie te okoliczności powinien wziąć pod uwagę Wojewoda Łódzki rozpatrując ponownie odwołanie od ww. decyzji Prezydenta M. Łodzi z dnia [...] października 2011 r., zgodnie z rozstrzygnięciem Sądu pierwszej instancji nieskutecznie zaskarżonym skargą kasacyjną wniesioną przez K. S. W sprawie tej powinno zostać wyjaśnione, jak to się dzieje, że organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, a Prezydent Miasta Łodzi wydaje pozwolenie na budowę i to wielokrotnie, chociaż budowa przedmiotowego budynku została już w znacznej części wykonana. Co oznacza w tym przypadku całkowity brak reakcji organów nadzoru budowlanego, które powinny realizować konkretne zadania przewidziane w ustawie – Prawo budowlane (patrz: art. 84 ust. 1 pkt 1, 2, art. 84a ust. 2, art. 84b ust. 1 i 3) w tym również zadania polegające na kontroli działalności organów administracji architektoniczno-budowlanej. Tymczasem zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W tym przypadku, co prawda budowa nie została rozpoczęta przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, jednak pierwsza decyzja o pozwoleniu na budowę została właściwie oceniona w wyroku NSA z 1 lutego 2010 r., II OSK 257/09 i prawomocnie uchylona wyrokiem WSA w Łodzi z dnia 25 maja 2010 r., II SA/Łd 260/10, co wiąże organy w dalszym postępowaniu, wbrew twierdzeniom inwestora. Tymczasem sprawa zamurowania otworów okiennych i otworu drzwiowego w budynku przy ul. [...] w L., co było głównym powodem wydania ww. wyroków, została rozstrzygnięta dopiero ostateczną decyzją ŁWINB nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. Natomiast z akt sprawy i pism inwestora wynika, że faktycznie przedmiotowe otwory drzwiowy i okienne są "zamurowane" przez postawienie ściany budynku na działce przy ul. [...] już od 2008 r., o czym organy prowadzące postępowanie nie wiedzą albo nie chcą wiedzieć, skoro w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda Łódzki pisze, że "w aktualnym stanie faktycznym przedmiotowe otwory okienne i drzwiowe nie zostały zamurowane". Jak powiedziano wcześniej, pogląd Sądu wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na to kiedy powinno być wydane pozwolenie na budowę, a kiedy pozwolenie na wznowienie robót budowlanych i że to zależy od wyboru inwestora jest całkowicie błędny. Sąd nie wziął tu jednak pod uwagę utrwalonego już w tym zakresie orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny, gdzie podkreśla się, że wydanie nowej decyzji o pozwoleniu na budowę wiąże się z rozpoczęciem budowy, którą można przy danym obiekcie rozpoczynać tylko raz w znaczeniu prawnym, logicznym i gramatycznym. Natomiast w innych przypadkach, kiedy budowa została rozpoczęta na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wycofane z obrotu prawnego przez stwierdzenie jego nieważności bądź uchylenie decyzji, wydaje się zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego pozwolenie na wznowienie robót budowlanych (uchwała NSA z 26 listopada 2001 r., OPS 9/01, ONSA 2002, nr 2, poz. 59; wyrok WSA we Wrocławiu z 13 listopada 2008 r., II SA/Wr 189/08; wyrok NSA z 21 stycznia 2009 r., II OSK 1935/07; wyrok NSA z 16 marca 2011 r., II OSK 490/10, Lex nr 1080322; postanowienie NSA z 27 listopada 2012 r., II OW 133/12; postanowienie NSA z 8 lutego 2013 r., II OW 185/12; J. Goździewicz-Biechońska, Wadliwość decyzji administracyjnych w procesie inwestycyjno-budowlanym, komentarz do art. 37 ust. 2 pr.bud., Lex 2012; A. Ostroska, w: Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 375). Wojewoda Łódzki ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydenta M. Łodzi z dnia [...] października 2011 r. powinien wziąć pod uwagę powyższe rozważania, gdyż w tym przypadku, jeżeli będą do tego podstawy, powinna być wydana decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, a nie decyzja o pozwoleniu na budowę, co należy do kompetencji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.