II OSK 1935/07

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko ( spr.) sędzia NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1247/05 w sprawie ze skargi L. S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji i pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 13 lipca 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. i częściowo utrzymaną w mocy tą decyzją decyzję Starosty Nowotarskiego z dnia [...] marca 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na dokończenie rozpoczętej budowy jednorodzinnego domu mieszkalnego na nieruchomości położonej w R. Z. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...] i [...]. Do wydania tych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym: Decyzją Burmistrza Rabki z dnia [...] grudnia 1999 r. częściowo zmienioną przez decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2000 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J. P. pozwolenia na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego w R. przy ulicy [...]. Na podstawie tych ostatecznych decyzji inwestor zrealizował część budynku w postaci jego przyziemia w stanie surowym. Następnie budowa została wstrzymana, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2003 r. sygn. akt II SA/Kr 2773/00, stwierdził nieważność obu wymienionych wyżej decyzji. Kolejną decyzją wydaną przez starostę Nowotarskiego z dnia [...] marca 2005 r. organ zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. P. pozwolenia na dokończenie rozpoczętej budowy domu jednorodzinnego. Decyzja ta została częściowo zmieniona w zakresie określającym miejsce lokalizacji inwestycji decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2005 r. W pozostałej części Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. S., zarzucając, ze inwestycja prowadzona jest nieprawidłowo, stanowi zagrożenie dla posesji skarżącej i utrudnia dojazd do szpitala oraz do szkoły. Skarżąca podniosła, że na skutek niewłaściwie prowadzonych robót budowlanych doznała szeregu szkód we własnym budynku a dalsze prowadzenie tej inwestycji zagraża życiu i mieniu jej i rodziny. Wymienionym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną a także poprzedzającą ją decyzję stwierdzając, że naruszają one prawo w sposób powodujący konieczność ich uchylenia, lecz z innych powodów, niż podano w skardze. Sąd stwierdził, iż w sytuacji gdy doszło do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji zawierającej pozwolenie na budowę, gdy na jej podstawie inwestor rozpoczął już wykonywanie robót budowlanych, właściwe do doprowadzenia rozpoczętej inwestycji do stanu zgodnego z prawem stają się organy nadzoru budowlanego. Uzasadniając ten pogląd Sąd powołał się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w sprawie II SA/Kr 153/05. W wyroku tym wyrażony został pogląd, że "po uchyleniu przez NSA decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, w sytuacji kiedy budowa była już zaawansowana, postępowanie administracyjne w tej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie pozostawało nic innego, jak tylko umorzenie postępowania. (...) Na tym rola organu administracji architektoniczno-budowlanej winna była się skończyć. Bezprzedmiotowość wszak dotyczyła postępowania o zatwierdzenie projektu i udzielenie pozwolenia na budowę budynku, a nie na wykonanie tylko tych robót, które faktycznie już wykonane zostały. Uchylenie przez Sąd decyzji o pozwoleniu na budowę ulokowało rozstrzygnięcie co do dalszych losów całej inwestycji w organach nadzoru budowlanego. To już do nich, a nie do organu administracji architektoniczno-budowlanej należała, dokonana w trybie art. 51 w związku z art. 50 Prawa budowlanego, ocena zgodności wykonanych robót z prawem i konieczności nałożenia na inwestora stosownych nakazów, mogących przecież powodować ingerencję w istniejącą substancję (łącznie z nakazem rozbiórki). To te organy również mogły decydować o pozwoleniu na kontynuowanie robót. Nie było żadnych podstaw ku temu, aby roboty związane z dokończeniem budowy stały się przedmiotem odrębnego od poprzednio toczącego się i umorzonego postępowania w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Wszczęcie i prowadzenie takiego postępowania samo w sobie stanowiło obejście prawa. Kończącą to postępowanie decyzją organ zezwolił na wykonanie określonych robót «dokończeniowych» w obiekcie, który jako jedna kompletna inwestycja objęty był uchyloną decyzją o pozwoleniu na budowę. (...) Tak wszczętego i zakończonego postępowania nie można traktować jako pozostającego w oderwaniu od całego procesu inwestycyjnego i podejmowanych w jego ramach aktów. Przedmiotem tego postępowania były roboty stanowiące naturalny ciąg jednej budowy, mieszczące się w jednym procesie inwestycyjnym. Wszystkie akty administracyjne podejmowane w tym procesie, a także wyrok Sądu dotyczyły całej inwestycji, a więc i robót «dokończeniowych». Żadna część tego procesu nie została zamknięta odpowiednim aktem administracyjnym, legalizującym stan inwestycji istniejący po uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W istocie więc przedmiotem postępowania, o którym mowa była budowa obiektu, a nie tylko «zawieszone w powietrzu» roboty wymienione w decyzji." Powołując się na wyrażone wyżej stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że organy zastosowały w postępowaniu niewłaściwy tryb oraz niewłaściwe przepisy prawa materialnego, co uzasadnia uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji. Wymieniony wyrok zaskarżył skargą kasacyjną J. P. reprezentowany przez adw. K. S.. Zarzucił mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i nienależyte zastosowanie art. 37 ust. 2 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 51 w związku z art. 50 tej ustawy. Uzasadniając te zarzuty skarżący stwierdził, iż w rozpoznawanej sprawie zaistniał zasadniczo różny stan faktyczny od stanu w sprawie opisanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, gdyż skarżący rozpoczął zaledwie budowę domu i zrealizował tylko przyziemie w stanie surowym. Stwierdził następnie, że skoro organ nadzoru budowlanego nie wydał w sprawie orzeczenia mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem prowadzonej przez skarżącego inwestycji, to zgodnie z art. 37 ust. 2 prawa budowlanego zaistniała przesłanka do wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę albo pozwoleniu na wznowienie prac budowlanych. Mając to na względzie skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną L. S. wniosła o jej oddalenie i przyznanie jej pełnomocnikowi wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane stanowi, że rozpoczęcie albo wznowienie budowy w przypadkach określonych w ust. 1, art. 36a ust. 2 albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, o której mowa w art. 51 ust. 4. Należy jednak zauważyć, że aktualne brzmienie przepis ten uzyskał na skutek jego znowelizowania ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. obowiązującą od dnia 26 września 2005 r. (Dz.U. z 2005 r. Nr 163, poz. 1364). Nowela ta uzupełniła ten przepis o wyrazy: "albo w razie stwierdzenia nieważności bądź uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę". Rozpoznając sprawę w postępowaniu administracyjnym w dniu 24 sierpnia 2005 r. organ odwoławczy nie mógł więc zastosować tego przepisu w brzmieniu obecnie obowiązującym, skoro wszedł on w życie dopiero od dnia 26 września 2005 r. Nadto art. 7 ustawy nowelizującej z dnia 28 lipca 2005 r. przewidział, że do spraw wszczętych i niezakończonych w dniu wejścia w życie tej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec odmiennej treści art. 37 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, jaką ten przepis posiadał w dniu rozpoznawania sprawy przez organy administracyjne, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia tego przepisu w obecnie obowiązującym brzmieniu. Trafne jest więc też stanowisko Sądu I instancji, że wobec stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, na podstawie którego strona zrealizowała część robót budowlanych, kontynuacja tych robót może nastąpić na podstawie decyzji wydanych w trybie przepisu art. 51 w zw. z art. 50 prawa budowlanego przez organ nadzoru budowlanego. Wybudowanie części budynku mieszkalnego skarżącego na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie straciło swoją ważność, stanowi "inny przypadek" w rozumieniu przepisu art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, różny od budowy bez koniecznego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia (art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 prawa budowlanego). W tych "innych przypadkach" legalizacja wykonanych już robót budowlanych oraz kontynuacja tych robót następuje – jak to trafnie stwierdził Sąd I instancji – w trybie art. 51 prawa budowlanego w drodze odpowiedniej decyzji wydanej przez organ nadzoru budowlanego. Skarga kasacyjna nie wykazała żadnego naruszenia prawa i dlatego podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O wynagrodzeniu należnym pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy orzeknie na wniosek Sąd I instancji.