II SA/Łd 1322/13

Dnia 25 lutego 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2014 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy w Dobroniu z dnia 30 kwietnia 2013 r. nr XXVIII/213/2013 w przedmiocie zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dobroń oddala skargę. a.bł. W dniu 30 kwietnia 2013 r. Rada Gminy w Dobroniu podjęła uchwałę nr XXVIII/213/2013 w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Dobroń. Powyższa uchwała, w dniu 10 maja 2013 r., została przedłożona Wojewodzie Łódzkiemu do oceny zgodności z prawem. Pismem z dnia 6 czerwca 2013 r. organ nadzoru powiadomił Radę Gminy w Dobroniu o wszczęciu postępowania, jednocześnie formułując zarzuty wobec powyższej uchwały. W odpowiedzi na zawiadomienie, pismem z dnia 10 czerwca 2013 r. Przewodniczący Rady Gminy w Dobroniu złożył wyjaśnienia. Wskazał, że przedłożone do uchwalenia Studium na rysunku "Kierunki polityki przestrzennej" zawierało rozmieszczenie terenów lokalizacji ogniw fotowoltaicznych "wraz ze strefami ochronnymi", nadto na sesji Rady Gminy w dniu 30 kwietnia 2013 r. przeprowadzono głosowanie nad rozstrzygnięciem wobec każdej zgłoszonej uwagi do projektu studium w trakcie jego wyłożenia do publicznego wglądu. Rada Gminy jednogłośnie i tylko w jednym przypadku zmieniła rozstrzygnięcie Wójta Gminy wobec uwagi P. S. i nie zgodziła się na przeznaczenie działek Nr 625/1, 625/4 i 628/2 w Dobroniu Poduchownym na całej ich powierzchni pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z uwagi na ich położenie na bardzo podmokłym terenie w dolinie rowu RP-4. W pozostałych przypadkach Rada Gminy poparła rozstrzygnięcia Wójta Gminy. Przewodniczący Rady Gminy wyjaśnił też, że prawnik Rady zaakceptował projekt uchwały zawierający wyrażenie, iż uchwała wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Uznał, że mimo, iż studium nie jest prawem miejscowym i nie podlega publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, to Rada ma prawo zadecydować o jego ogłoszeniu na stronie internetowej gminy i na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy. Nie jest to zatem błąd czy uchybienie, które może rzutować na nieważność uchwały. Powyższe wyjaśnienia częściowo zostały uwzględnione przez organ nadzoru, natomiast w części dotyczącej naruszenia trybu uchwalania przedmiotowego studium okazały się niewystarczające. Wobec powyższego Wojewoda Łódzki, na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.), powołaną na wstępie uchwałę zaskarżył w całości do sądu administracyjnego, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 11 pkt 12, art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., powoływanej w dalszej części uzasadnienia także jako ustawa) oraz § 45 w zw. z § 141 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. nr 100, poz. 908), poprzez nieuwzględnienie trybu i zasad uchwalania aktu planistycznego. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie organu nadzoru, uchwała w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Dobroń nie spełnia wymogów określonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz powołanego Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej. Studium narusza bowiem w istotny sposób właściwość organów, biorących udział w procesie planistycznym uchwalenia studium. Jak wskazał, zgodnie z art. 11 pkt 12 oraz art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wójt przekazuje radzie gminy projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag, które zostały zgłoszone podczas wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu. Rada gminy uchwala studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, które nie były uwzględnione przez wójta. Tymczasem Rada Gminy w Dobroniu w przedmiotowej sprawie nie tylko rozpatrywała ponownie uwagi uwzględnione przez Wójta, ale także zmieniła rozstrzygnięcie Wójta Gminy w Dobroniu, uwzględniające uwagę nr 8, dotyczącą zmiany przeznaczenia terenu. Wojewoda wyjaśnił, że zmiana przeznaczenia spornego terenu jest o tyle istotna, że Wójt zgodził się na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, natomiast decyzja Rady Gminy wyklucza na tym terenie jakąkolwiek zabudowę mieszkaniową. Zdaniem organu nadzoru, podczas uchwalania aktu planistycznego doszło do naruszenia prawa, bowiem rada gminy w sposób nieuprawniony, zmieniła decyzję Wójta wchodząc w jego kompetencje wynikające z ustawy o planowaniu przestrzennym. Dodał, że uchwały rady gminy w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie są aktami prawa miejscowego i nie podlegają ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego. Jednakże uchwały te są aktami prawnymi o charakterze wewnętrznym i stosuje się do nich również Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", które określa zasady sporządzania aktów normatywnych. Zdaniem Wojewody uchwała narusza § 45 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, bowiem nie sprecyzuje gdzie uchwała ma być ogłoszona (BIP, tablica ogłoszeń), co skutkuje powstaniem wątpliwości, która data ogłoszenia jest datą wejścia w życie uchwały. Wojewoda podniósł, że jeśli ustawa wyłącza obowiązek ogłoszenia aktu normatywnego, to w takiej sytuacji nie można w danym akcie posłużyć się przepisem o wejściu w życie odwołującym się do dnia ogłoszenia. Najważniejszą zasadą redagowania przepisu dotyczącego wejścia w życie aktu prawnego jest bowiem, aby data wejścia w życie była tak sformułowana, żeby nie budziła żadnych wątpliwości. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Dobroniu uznała zarzuty podniesione w skardze za zasadne i zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały zostały naruszone przepisy art. 11 pkt 12 i art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Rady w szczególności została naruszona właściwość organów biorących udział w procesie planistycznym, bowiem Rada ponownie rozpatrzyła uwagi uwzględnione przez Wójta zmieniając przyjęte decyzje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30.lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Po myśli art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził w zaskarżonej uchwale tego rodzaju naruszenia prawa, które powodowałyby konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Rozważania w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od wskazania, iż przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, nie mająca charakteru aktu prawa miejscowego. Uchwała wspomniana zaskarżona została w całości przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząc zaś w trybie art. 93 ust. 1 zdanie drugie ustawy z dnia 8.marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) skargę na uchwałę rady gminy do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest związany terminem zaskarżenia, przewidzianym w art. 53 §§ 1-3 p.p.s.a.; termin zaskarżenia nie wynika także z przepisów powołanej ustawy z dnia 8.marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Oznacza to, że zaskarżenie przez organ nadzoru uchwały organu gminy, może nastąpić w każdym czasie. (por.wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.lipca 2007r., sygn.akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006/1/7). Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Art. 91 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy wyróżnia dwie kategorie wad aktów prawnych wydawanych przez organy gminy, a to wady stanowiące istotne naruszenie prawa oraz wady stanowiące nieistotne naruszenie prawa. Ta kategoryzacja wad uchwał i zarządzeń organów gminy ma znaczenie prawne dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia stwierdzającego jego nieważność względnie niezgodność z prawem. Art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym precyzuje natomiast, iż naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W rozpoznawanej sprawie, zarzuty organu nadzoru sprowadzały się do istotnego naruszenia trybu uchwalania studium w następstwie naruszenia właściwości organów, biorących udział w procesie planistycznym oraz nieprawidłowego i niejednoznacznego określenie daty wejścia w życie uchwały. ` W ocenie Sądu, żaden ze wskazanych zarzutów nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które mogłoby skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 28 ust. 1 ustawy, jedynie istotne naruszenie trybu postępowania skutkuje nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części. Stanowisko doktryny i orzecznictwa prowadzi zaś do wniosku, że np. pominięcie niektórych czynności przewidzianych dla trybu sporządzania studium nie musi skutkować bezwzględnie nieważnością aktu planistycznego. (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Pod red. Z.Niewiadomskiego, Warszawa 2008, str. 250 i następne, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2012r., sygn.akt II OSK 379/12, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 1252045). W ocenie Sądu, dotyczy to również sytuacji, gdy organ stanowiący (rada gminy), odmiennie rozstrzygnie uwagę, uwzględnioną uprzednio przez organ, przygotowujący projekt aktu planistycznego. O istotności naruszenia trybu procedowania decyduje bowiem wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości), zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślenia wymaga, iż to rada gminy, podejmując uchwałę w sprawie studium rozstrzyga ostatecznie o kształcie tej uchwały. Przepisy obowiązującego prawa jednoznacznie wskazują zaś na konieczność rozstrzygania o zasadności każdej zgłoszonej uwagi oddzielnie przez wójta i oddzielnie przez radę gminy. Przy czym, po myśli art. 10 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązkiem rady expressis verbis wyrażonym w tym przepisie, jest odrębnie rozstrzygnięcie o zasadności tylko tych uwag, które nie zostały uwzględnione przez wójta. Uwagi uwzględnione przez wójta, także poddane są jednak ocenie rady, poprzez ocenę przygotowanego przez wójta projektu studium, zawierającego z natury rzeczy uwzględnione uwagi. Uwzględnienie uwagi przez wójta nie rodzi zatem po stronie osoby ją zgłaszającej jakiegokolwiek uprawnienia, ponieważ to organ stanowiący gminy, podejmując uchwałę, decyduje ostatecznie o jej kształcie. Trudno zatem o racjonalne uzasadnienie dla poglądu, iż wprawdzie rada mogłaby odmówić zatwierdzenia projektu w kształcie zaproponowanym przez wójta w następstwie uwzględnienia uwagi, ale nie mogłaby owej uwagi nie uwzględnić przed jego uchwalenia, narażając się tym samym na zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzania studium. Ze względu na wewnętrzny charakter studium, wystarczającą bowiem gwarancją zapewnienia w procedurze planistycznej udziału czynnika społecznego jest umożliwienie składania wniosków i uwag do projektu studium oraz udział w dyskusji publicznej bez konieczności ponawiania czynności planistycznych w następstwie uwzględniania bądź nie wniesionych uwag. Zmiana projektu studium przez radę gminy w wyniku uwzględnienia lub nie uwagi, dotyczącej tego projektu nie wywołuje potrzeby ponowienia czynności wymienionych w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 kwietnia 2012r., sygn.akt II SA/Ol 150/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) W tym kontekście, niezasadny jest również zarzut naruszenia właściwości organów w procesie planistycznym, bowiem, jak wyżej wspomniano, organem stanowiącym, rozstrzygającym o ostatecznym kształcie studium jest rada gminy, nie zaś wójt, będący jedynie organem sporządzającym projekt planu, w wykonaniu uchwały rady o przystąpieniu do jego sporządzenia. Nie można również za istotne naruszenie prawa, uznać umieszczenia w uchwale zapisu, wskazującego na datę wejścia w życie studium. Jest to co prawda zapis, mogący wprowadzać w błąd, jednakże uchwały w sprawie studium nie podlegają ogłoszeniu w dzienniku urzędowym województwa i obowiązują z chwilą podjęcia. Skoro zaś przedmiotowa uchwała nie wymagała dla swojej ważności ogłoszenia i weszła w życie z chwilą podjęcia, to zapisu tego nie można uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania studium. Osobą kwestią pozostają merytoryczne zapisy studium, związane z podnoszoną przez organ nadzoru kwestią ewentualnego naruszenia interesu prawnego podmiotu, którego uwagi nie uwzględniono. Ze względu na tryb zaskarżenia uchwały (zakwestionowanie jej przez organ nadzoru), ewentualne badanie uchwały w tym zakresie uznano wszakże za wykraczające poza kognicję sądu w rozpoznawanej sprawie. Z urzędu skontrolowano natomiast zawartość aktu planistycznego (część tekstową i graficzną wraz z pozostałymi załącznikami), jego ustalenia oraz standardy dokumentacji planistycznej, dla oceny czy w procesie jego uchwalania nie doszło do naruszenia zasad sporządzania studium. W przypadku studium jego zawartość (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 ustawy, przedmiot (a więc ustalenia) - art. 10 ust. 1 i 2 ustawy, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 118, poz. 1233). W nadesłanych do kontroli sądowej materiałach planistycznych nie dostrzeżono tego rodzaju naruszeń, które mogłyby być uznane za naruszenie zasad sporządzania studium. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona uchwała nie narusza w sposób istotny obowiązującego prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej. B.A.