II SA/Łd 1329/12

Dnia 19 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant specjalista Dominika Janicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Łęczycy na uchwałę Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 8 października 2002 r. nr 297/XLIII/02 w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Krośniewice stwierdza nieważność § 38 i § 41 załącznika do zaskarżonej uchwały. LS Prokurator Rejonowy w Łęczycy wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na uchwałę Nr 297/XLIII/02 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 8 października 2002 roku regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Krośniewice. Skarżonej uchwale prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 123 z 2006r, poz.858 ze zm.) oraz art. 40 ust.3 Ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001r, poz. 1591 ze zm.) poprzez uznanie, iż art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stanowi podstawę do stanowienia przez radę gminy przepisów porządkowych, podczas gdy podstawę prawną dla ustanowienia takich przepisów przez radę gminy stanowi art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym przy spełnianiu łącznym następujących przesłanek, tj. - braku uregulowania w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących oraz - niezbędności dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia spokoju i bezpieczeństwa publicznego i przy jednoczesnym braku spełnienia którejkolwiek z tych przesłanek. Na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2013 roku Prokurator sprecyzował skargę w ten sposób, iż wniósł o stwierdzenie nieważności § 41 załącznika do uchwały, zgodnie z uzasadnieniem skargi. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Rada Miejska w Krośniewicach z w dniu 8 października 2002 roku podjęła uchwałę w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy Krośniewice. Przedmiotowa uchwała w całości podjęta została na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 123 z 2006r. poz. 858 ze zm.). W rozdziale VIII wskazanej uchwały o treści "Przepisy karne i kary pieniężne", którego rozwiniecie stanowi § 41 wprowadzono przepisy o charakterze porządkowym. W § 41 ust. 1, 2, 3 uchwały wprowadził karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach (§ 41 ust. 6 uchwały) W ocenie organu wnoszącego skargę Uchwała nr 297/XLIII/02 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 8 października 2002r. naruszała nie tylko art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001r o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ale również art. 40 ust. 3 Ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi wskazano, że art.19 ust. 1 wskazanej wyżej Ustawy dawał Radzie Miejskiej w Krośniewicach uprawnienie jedynie do utworzenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, a ust.2 wskazanego wyżej artykułu wskazywał na katalog kwestii, które w regulaminie winny się znaleźć. Najistotniejsza jest jednakże okoliczność, iż art. 19 przedmiotowej ustawy nie dawał Radzie Miejskiej w Krośniewicach uprawnienia ustawowego dla stanowienia przepisów porządkowych. W ocenie składającego skargę przepisy porządkowe mogły być wydawane na podstawie ogólnych uprawnień ustawowych zawartych w ustawach ustrojowych - art. 40 ust. 3 Ustawy o samorządzie gminnym, co w konsekwencji musiałoby spowodować, że spełnione powinny zostać przesłanki w tym przepisie wymienione. W ocenie organu skarżącego w powyższej sprawie obie przesłanki z powyższego artykułu wynikające nie zostały spełnione. W przedmiotowej sprawie - zdaniem skarżącego - nie mamy do czynienia ani z zakresem nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących, ponieważ regulacja zawarta w § 41 skarżonej uchwały stanowi powtórzenie regulacji zawartej w art. 28 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków, ani też nie zachodzi "niezbędność" ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz zapewnienia spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Krośniewicach wniosła o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. W uzasadnieniu podniosła, iż skarga prokuratora nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na fakt, iż zaskarżona uchwała już nie obowiązuje. Została uchylona na podstawie § 55 uchwały Nr 247/XLIV/06 Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 31 marca 2006 r. w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy Krośniewice, zgodnie z którym z dniem zatwierdzenia tego regulaminu przestają obowiązywać przepisy i postanowienia zaskarżonej uchwały. Wskazano również, że wyeliminowana z obrotu prawnego uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 26 listopada 2002 roku nr 287, poz. 3770. Burmistrz Krośniewic poinformował Prokuraturę Rejonową w Łęczycy, że żaden podmiot nie został ukarany karą grzywny na podstawie zapisów uchwały. Uchwała została przedstawiona Wojewodzie Łódzkiemu w trybie przewidzianym przez art. 90 ust.1 ustawy z dnia 10 października 1990 roku o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej w skrócie "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001r,poz. 1591 ze zmianami, dalej powoływanej jako u.s.g..). Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust.1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego uchwały jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa, stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zauważyć ponadto należy, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego związany jest zasadami techniki prawodawczej. Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), a do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Podstawę materialnoprawną uchwały Rady Miejskiej w Krośniewicach stanowi art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. Nr 123 z 2006r, poz.858 ze zm.). Przepis ten w ust. 1 nakłada na radę obowiązek uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków gminy. Zakres regulaminu określony został w ustępie 2. tego przepisu., zgodnie z którym "regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków." Przytoczona regulacja stanowi równocześnie o dopuszczalnym zakresie delegacji ustawowej. Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 maja 2011 r., II SA/Gd 244/11, LEX nr 795646, teza 2 zdanie pierwsze i drugie). Jak trafnie zauważa Prokurator, w przepisie art. 19 ust.2 cytowanej ustawy brak upoważnienia do stanowienia przez radę gminy przepisów karnych. Nie sposób znaleźć takiego upoważnienia w innych przepisach cytowanej ustawy. Tymczasem w rozdziale VIII załącznika do uchwały – regulaminu, w § 41 przewidziano sankcje karne – karę grzywny i karę ograniczenia wolności za określone w nim zachowania. Trafnie Prokurator zarzucił organowi brak podstaw do wprowadzenia w regulaminie własnych przepisów ustalających odpowiedzialność karną. Rada gminy nie jest upoważniona do wprowadzenia tego rodzaju przepisów w regulaminie zaopatrzenia w wodę. Dodatkowo wskazać należy, że samo powtórzenie zapisu ustawy w regulaminie stanowi naruszenie zasad techniki legislacyjnej, określonych w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U Nr 100, poz. 908). Zgodnie z przepisem § 137 załącznika ww. rozporządzenia, a którego to postanowienia zgodnie z przepisami § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych może powodować nieważność tych zapisów. Nie stanowi też uprawnienia do uchwalenia kwestionowanego przepisu § 41 regulaminu regulacja zawarta w art. 40 ust.3 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 z 2001r,poz. 1591 ze zmianami, dalej powoływanej jako u.s.g..). Przepis ust.3 stanowi, że w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. W ust.4 ustawodawca daje prawo do uchwalenia w przepisach porządkowych, o których mowa w ust. 3 kary grzywny za ich naruszanie, wymierzanej w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Objęta kwestionowaną uchwałą regulacja nie należy do tej kategorii przepisów, nie jest aktem prawa miejscowego zawierającym przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 u.s.g., co w szczególności oznacza, że sam regulamin nie może zawierać własnych przepisów karnych. Podobne zastrzeżenia i zarzuty należy postawić zapisowi § 38 załącznika spornej uchwały. Przewiduje on, że za skutki obniżenia poziomu jakości usług przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne nie ponosi odpowiedzialności odszkodowawczej. Jest to unormowanie nie znajdujące upoważnienia w podstawie materialno-prawnej regulaminu, czyli w art. 19 ustawy o zaopatrzeniu zbiorowym w wodę.(...) ani też w przepisie kompetencyjnym – art. 40 u.s.g. Jak z powyższego wynika, zarówno zapis § 38 jak i regulacja § 41 załącznika do uchwały nr 297/XLIII/02 Rady Miejskiej w Krośniewicach w sposób oczywisty wykracza poza upoważnienie ustawowe, wydana została zatem bez podstawy prawnej. Stanowi to tak istotne naruszenie prawa, że wymaga stwierdzenia nieważności niezależnie od faktu, że kwestionowana uchwała została uchylona przez Radę Miejską w Krośniewicach w 2006 roku. Nie sposób nie zauważyć, że również inne zapisy regulaminu naruszają przepisy rozporządzenia w sprawie techniki wykonawczej, będąc powtórzeniem zapisu ustawy. Tak jest chociażby w przypadku § 5,6, 7, 8,9,10, które są powtórzeniem treści odpowiednio art. 6 ust.1, 2, 3, 4, 5, 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, § 16, który stanowi powtórzeniem zapisu art. 26 i 27 ustawy. Z kolei § 20 regulaminu powtarza zapisy art. 15 ust.2 i 3 ustawy, § 31 to odpowiednik art. 8 ust. 1-3 ustawy. Ciężar tego naruszenia prawa jest jednak inny. Te przepisy nie rodziły bowiem potencjalnie ujemnych skutków dla adresatów regulaminu, nie zawierały norm o charakterze sankcji, nie kreowały zasad odpowiedzialności. Wobec powyższego w ocenie sądu, skoro te regulacje nie zostały objęte skargą, nie jest konieczne zastosowanie normy art. 134 p.p.s.a. w stosunku do tych zapisów, akceptowalne jest poprzestanie na ich wyeliminowaniu z obrotu uchwałą Rady Miejskiej w Krośniewicach z dnia 31 marca 2006 roku. Nie zasługuje jednak na uwzględnienie wniosek organu administracji o umorzenie postępowania w całości z uwagi na uchylenie zaskarżonej uchwały w 2006 roku. Uchylenie uchwały przez organ stanowiący gminy, nie czyni bowiem bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne, powstałe wcześniej, a istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących tj. do dnia podjęcia aktu uchylającego przedmiotową uchwałę. Wobec powyższego w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. Reasumując Rada Miejska w Krośniewicach nie była uprawniona w trybie ustawy o zaopatrzeniu zbiorowym w wodę (...) do nałożenia sankcji karnych czy też zwolnienia z odpowiedzialności cywilnej. Należało więc ją w tym zakresie ocenić jako pozbawioną podstawy prawnej i naruszającą art. 94 Konstytucji. Stwierdzenie nieważności działa ex tunc, czyli z mocą wsteczną od daty wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego sprzecznego z prawem. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. a.tp.