II SA/Łd 1339/11

Dnia 12 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego oraz jego zwrotu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej J. P. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zwraca z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz skarżącej J. P. kwotę 148 (sto czterdzieści osiem) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego, zaksięgowaną w dniu [...] pod pozycją [...]; 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania J. P. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...] orzekającej o uznaniu za nienależnie pobrany zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153,00 zł miesięcznie za okres od 1 lipca 2009 r. do 31 marca 2011 r. (pkt 1) oraz o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2009 r. do 31 marca 2011 r. w wysokości 3.213,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia 13 lipca 2011 r. w wysokości 466,46 zł, co łącznie stanowi kwotę 3.679,46 zł (pkt 2) – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosku J. P. przyznał zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2005 r. na stałe. Następnie decyzją z dnia [...] organ I instancji podwyższył kwotę zasiłku pielęgnacyjnego do wysokości 153 zł miesięcznie. W dniu 23 marca 2011 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych II Oddział w Ł., z którego wynika, że strona od dnia 30 lipca 2009 r. pobiera rentę rodzinną wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym. Decyzją z dnia [...] Prezydent w związku przyznaniem J. P. dodatku pielęgnacyjnego przy rencie rodzinnej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych w związku ze śmiercią męża P. P., uchylił własną ostateczną decyzję z dnia [...] zmienioną decyzją z dnia [...] w części dotyczącej okresu przyznania zasiłku pielęgnacyjnego i przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2005 r. do 30 czerwca 2009 r. Powyższe rozstrzygnięcie nie zostało zaskarżone przez stronę, wobec czego uzyskało przymiot ostateczności. W rezultacie decyzją z dnia [...] organ I instancji orzekł o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2009 r. do 31 marca 2011 r. w wysokości 3.213,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia 20 kwietnia 2011 r. w wysokości 370,34 zł, co łącznie stanowiło kwotę 3.583,34 zł. Wskazana decyzja na skutek uwzględnienia odwołania J. P. została następnie uchylona, a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia na mocy decyzji Kolegium z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] organ I instancji po ponownym rozpatrzeniu sprawy uznał za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153,00 zł miesięcznie za okres od 1 lipca 2009 r. do 31 marca 2011 r. (pkt 1) oraz orzekł o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za wskazany wyżej okres w wysokości 3.213,00 zł. wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia 13 lipca 2011 r. w wysokości 466,46 zł, w łącznej wysokości 3.679,46 zł. W odwołaniu od tej decyzji J. P. wniosła o jej uchylenie w całości oraz umorzenie postępowania w pierwszej instancji. Odwołująca zarzuciła naruszenie art. 104, art. 7-10, art. 77 § 1 k.p.a., art. 30 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 pkt 1, art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy SKO w Ł. wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] działając między innymi w oparciu o regulację art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 16 ust. 1 i ust. 6 oraz art. 30 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...]. Organ II instancji przytoczywszy w pierwszej kolejności treść norm stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia wywiódł, że obowiązek zwrotu przez odwołującą nienależnie pobranych świadczeń jest konsekwencją decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], zmienionej decyzją z dnia [...] i wynika wprost z regulacji art. 16 ust. 6 ustawy, który stanowi, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Zdaniem organu J. P. nie była uprawniona do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego od 1 lipca 2009 r. do 31 marca 2011 r., bowiem w tym okresie pobierała dodatek pielęgnacyjny. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające, wydana zaś w sprawie decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. W decyzji organu I instancji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne zawarte było pouczenie, iż w przypadku jakichkolwiek zmian mających wpływ na prawo do świadczeń należy niezwłocznie powiadomić organ wydający decyzję. Pouczenie takie znajduje się także w części II wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zapoznanie się z treścią pouczenia strona potwierdziła własnoręcznym podpisem. Dodatkowo Kolegium pouczyło wnioskodawczynię o treści art. 30 ust. 9 ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Łodzi J. P. reprezentowana przez adwokata T. B. wniosła o uchylenie decyzji Kolegium w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a nadto o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Strona podniosła zarzut naruszenia: 1) przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. a) art. 7-9 oraz art. 77 § 1 i art. 136 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca jest osobą schorowaną, w podeszłym wieku, która przed otrzymaniem zaskarżonej decyzji obiektywnie nie znała przesłanek powodujących utratę prawa do świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego; b) naruszenie art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., polegające na nierozważeniu przez SKO wszystkich podniesionych przez skarżącą zarzutów, w szczególności, że zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego dotyczącego przypisania skarżącej winy lub złej wiary w chwili pobierania świadczenia bazując jedynie na zawartym w pierwotnej decyzji pouczeniu, a ponadto nie zawiera uzasadnienia realizacji przez organ I instancji obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz wszechstronnego rozpatrzenia sprawy; 2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: a) art. 30 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż osoba która pobrała nienależne świadczenie rodzinne, jest bezwzględnie i w oderwaniu od okoliczności sprawy, obowiązana do jego zwrotu, nawet w razie braku możliwości przypisania tej osobie winy lub złej wiary w chwili jego pobierania, w sytuacji gdy zgodnie z poprawną interpretacją art. 30 ust. 1 i 2 przesłanki wskazane w wymienionym przepisie odwołują się do świadomości świadczeniobiorcy oraz jego winy w ujęciu subiektywnym, a świadczenie nienależnie pobrane to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać, określone cechy wolicjonalne dotyczące stanu świadomości lub określonego zachowania, b) art. 25 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez organ, że skarżąca nie zawiadomiła niezwłocznie organu o śmierci męża, w sytuacji gdy, pomimo braku wiedzy o ciążącym obowiązku dochowała go poprzez zgłoszenie zdarzenia do Urzędu Stanu Cywilnego w Ł. będącego jednostką podległą Prezydentowi Miasta Ł., z którą Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. powinno współdziałać w wydawaniu decyzji w sprawach indywidualnych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. W dniu 24 stycznia 2012 r. Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. stawił się pełnomocnik skarżącej, który poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o uznaniu za nienależnie pobrany zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 lipca 2009 r. do 31 marca 2011 r. oraz o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za wskazany wyżej okres w wysokości 3.213,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami w wysokości 466,46 zł, co łącznie stanowi kwotę 3.679,46 zł. Zdaniem organów obu instancji strona została należycie pouczona o okolicznościach skutkujących utratą prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, co zresztą potwierdziła własnoręcznym podpisem i pomimo takiego pouczenia nie powiadomiła organu o zmianie sytuacji mającej wpływ na prawo do rzeczonych świadczeń. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez organy stanowisko jest błędne i co trzeba podkreślić, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa"). Stosownie do treści art. 16 ust. 6 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1). Zatem niespornym jest, że warunkiem stwierdzenia przez organ, iż dana osoba pobrała nienależnie świadczenia rodzinne i w konsekwencji powinna dokonać ich zwrotu jest ustalenie, że świadczeniobiorca został pouczony o braku prawa do ich pobierania. W przekonaniu Sądu warunek ten będzie można uznać za spełniony tylko wówczas, gdy owo pouczenie będzie sformułowane w sposób jasny i zrozumiały dla strony, a skoro ma ono wywoływać w przyszłości skutki prawne wobec strony winno być zindywidualizowane i skonkretyzowane. Pamiętać bowiem trzeba, że świadczenie rodzinne, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny, przyznawane jest osobom niepełnosprawnym oraz będącym w podeszłym wieku, niejednokrotnie bardzo schorowanym, o znacznym stopniu niepełnosprawności fizycznej i psychicznej, mającym często ograniczone możliwości percepcji. Kierowane pouczenie, powinno być ponadto dostępne dla strony w każdym czasie, tak ażeby miała ona możliwość skonfrontowania sytuacji, w jakiej się znajduje z okolicznościami podniesionymi w pouczeniu. Z tego też powodu winno być ono zamieszczone oprócz wniosku, również w decyzji ustalającej uprawnienie do świadczenia rodzinnego bądź też w odrębnym dokumencie, który strona otrzyma za potwierdzeniem odbioru. Warunku tego nie będzie natomiast spełniało pouczenie zamieszczone wyłącznie w formularzu wniosku o przyznanie świadczenia, chociażby nawet zostało ono opatrzone podpisem strony, który to formularz stanowi element akt administracyjnych sprawy, a strona nie ma do niego dostępu na co dzień. Wspomniany warunek pouczenia J. P. o braku uprawnienia do pobierania świadczenia rodzinnego nie został - w opinii Składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie - spełniony, a to z tego powodu, że znajdujące się w aktach sprawy pouczenie zamieszczone zostało na formularzu wniosku, w jego dolnej części już po podpisie strony i bardzo drobnym drukiem, a przy tym skonstruowane dość enigmatycznie poprzez wskazanie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, w zakresie którego następuje odesłanie do przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.). Nie odnosi się ono wobec tego indywidualnie do osoby skarżącej, a nadto jego brzmienie jest nieczytelne dla przeciętnego świadczeniobiorcy. Podobnie rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o pouczenia zawarte w decyzjach Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] oraz z dnia [...], które posługują się lakoniczną i ogólnikową formułką "w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego strona obowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia o tym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia ds. Obsługi Świadczeń Rodzinnych ul. A., [...] Ł.." Przy czym organ nie wyjaśnia jakie to zmiany, w odniesieniu do sytuacji prawnej skarżącej, mogłyby mieć wpływ na otrzymywane świadczenie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza również otrzymania przez stronę jakiekolwiek innego pouczenia, chociażby w formie odrębnego pisma. Wskazać trzeba, że skarżąca w momencie składania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego miała 84 lata, nadto w okresie od 1 lipca 2009 r. do 31 marca 2011 r., w trakcie którego - według oceny organów obu instancji - pobierała nienależnie zasiłek pielęgnacyjny, w dniu 30 lipca 2009 r. straciła męża, w wyniku wypadku, którego też była ofiarą i doznała poważnych urazów wielonarządowych, w tym urazu głowy z następstwem zespołu otępiennego. Wszystkie te fakty wynikają z załączonego do akt materiału dowodowego i winny być uwzględnione i ocenione przez organ w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. W przekonaniu Sądu, nie można w tej sytuacji zgodzić się z organami administracji publicznej, że strona pomimo pouczenia o sytuacjach powodujących utratę prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w tym samym okresie pobierała konkurencyjne świadczenie z ZUS w postaci dodatku pielęgnacyjnego, wobec czego obecnie winna zwrócić nienależnie pobrane świadczenie. Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sądu Administracyjny wielokrotnie wypowiadały się w tej kwestii prezentując stanowisko, że pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Pouczenie winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotecznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Celem pouczenia nie jest tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy. Warunkiem uznania wypłaconego świadczenia za świadczenie nienależne jest istnienie po stronie świadczeniobiorcy świadomości, iż uprawnienie do jego otrzymywania ustało. Ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie pouczony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie posiadanego uprawnienia. Skutecznie, czyli w formie pisemnej poprzez wyraźne opisanie językiem dostosowanym do poziomu wiedzy prawniczej przeciętnego obywatela wszystkich zdarzeń, jakie mogą mieć wpływ na ustanie prawa lub wstrzymanie wypłaty świadczenia, ze wskazaniem sankcji grożących w przypadku niedopełnienia obowiązku udzielenia informacji (vide: wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2078/10, Lex nr 957287, z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I OSK 762/11, Lex nr 1069676 oraz wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 marca 2011 r., II SA/Łd 220/11, LEX nr 957344). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowaną linię orzeczniczą. Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. usunął z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącej od organu oraz o zwrocie nienależnie uiszczonego wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł, zgodnie z art. 205 § 2 oraz art. 225 p.p.s.a. Rozpatrując sprawę ponownie organ zgodnie z przedstawioną powyżej oceną prawną ponownie przeanalizuje zaistnienie w rozpoznawanej w sprawie przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, a w szczególności wystąpienie przesłanki prawidłowego pouczenia skarżącej o braku prawa do pobieranego świadczenia, a następnie wyda orzeczenie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa, które umotywuje w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. j.m.