II SA/Łd 1354/03

Dnia 23 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Stańczyk, po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi P. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [..] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz P. R. kwotę złotych 10 (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [..] Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji mocą decyzji z dnia [...] nakazał P. P. wykonanie w terminie jednego roku od daty uprawomocnienia się decyzji, robót budowlanych przy obiekcie gospodarczo – inwentarsko - garażowym zlokalizowanym na działce nr ew. [..] w miejscowości K. 26, gm. D., a zrealizowanego w sposób odbiegający od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę (Nr [...] z dnia[...] ) obory o powierzchni zabudowy - 145,80 m2, powierzchni całkowitej - 247,50 m2 kubaturze - 570,00 m3. Jak podano w uzasadnieniu decyzji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. przeprowadził wizję lokalną na nieruchomości P. P. w toku, której stwierdził, że na działce zlokalizowany jest budynek gospodarczo – inwentarsko - garażowy wykonany z pustaków żużlobetonowych, parterowy, z poddaszem użytkowym, kryty eternitem. Obiekt został zrealizowany w sposób odbiegający od decyzji o pozwoleniu na budowę obory wg projektu typowego Nr [...] z dnia [...] wydanej przez Urząd Gminy w D. dla J. P. - ojca P. P. W toku postępowania organ postanowieniem z dnia [...] Nr [...] nałożył na P. P. obowiązek przedłożenia oceny stanu technicznego budynku, wykonania dokumentacji powykonawczej oraz projektu budowlanego uwzględniającego zmiany i przeróbki mające na celu doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z prawem. W wykonaniu tego obowiązku P. P. przedłożył wymaganą dokumentację i następnie w dniach 31 października 2002 r. i 25 marca 2003 r. złożył dodatkową dokumentację. Z materiału dowodowego wynika, że pokrycie obiektu eternitem trwało w okresie od 1986 do 1996 roku. W odwołaniu od powyższej decyzji, P. R., właściciel sąsiedniej nieruchomości wniósł o uchylenie decyzji wskazując, iż data wybudowania obiektu nie została ustalona w sposób bezsporny, a obiekt pokryty jest eternitem azbestowym, który był w 1998 roku wycofany z użytku. W trakcie postępowania odwoławczego, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do uzupełnienia materiału dowodowego dotyczącego budynku w zakresie ustalenia faktycznej daty pokrycia obiektu eternitem poprzez przesłuchanie na tę okoliczność świadków przedstawionych przez strony, w terminie do dnia 30 czerwca 2003 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy kontestowane rozstrzygnięcie. Potwierdził się zarzut skarżącego o anonimowości świadków składających oświadczenia dotyczące daty zmiany eternitu na budynku gospodarczo – inwentarsko – garażowym, gdyż znajdujące się w aktach sprawy oświadczenia G. K. oraz W. W. z dnia [...] nie spełniają wymogów dowodu w sprawie. Stąd [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał, iż podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wymaga uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o dodatkowe ustalenia dotyczące daty pokrycia obiektu eternitem i postanowieniem z dnia [...] zobowiązał organ I instancji do uzupełnienia materiału dowodowego. Pismem z dnia 27 czerwca 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przesłał żądane oświadczenia, z których wynika, iż J. P. oraz P. P. zmieniali pokrycie dachowe z papy na eternit w latach 1986 - 1996, a po roku 1996 nie były prowadzone żadne prace remontowe przy dachu budynku. Jak podał organ, w aktach sprawy znajduje się również oświadczenie P. P. z dnia 25 września 2002 r., którym sprostował on oświadczenie złożone do protokołu z wizji lokalnej w dnia 4 grudnia 2001 r. Ze skorygowanego oświadczenia wynika, iż w P. P. w 2000 roku dokonał wymiany okien i drzwi, a zmiany krokwi i pokrycia dachowego z papy na eternit dokonał przed rokiem 1996. Po tym terminie nie prowadził już żadnych robót remontowych w obiekcie, za wyjątkiem wymiany okien i drzwi. Biorąc pod uwagę materiał dowodowy organ odwoławczy uznał za udowodnioną okoliczność, iż inwestor dokonał wymiany pokrycia z papy na eternit do roku 1996. Ponieważ w przedłożonym projekcie określającym zakres i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem znajduje się "Ocena stanu i możliwości bezpiecznego użytkowania wyrobów zawierających azbest z dnia 31 października 2002 r." opracowana zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 14 sierpnia 1998 r. w sprawie sposobów bezpiecznego użytkowania oraz warunków usuwania wyrobów zawierających azbest. Z opinii wynika, iż eternit może pozostać na obiekcie, a następną jego ocenę należy sporządzić w terminie do 5 lat. Organ odwoławczy uznał więc, że kwestia pozostawienia eternitu na obiekcie została rozwiązana prawidłowo. Dostarczona przez inwestora dokumentacja techniczna została także uzupełniona w pozostałych kwestiach, tj. dotyczących prawidłowego oparcia biegów projektowanej klatki schodowej oraz dopuszczalnego obciążenia stropu nad parterem, które to obciążenie projektant określił na 2,0 kN. P. P. przedłożył ocenę stanu technicznego obiektu, dokumentację powykonawczą oraz projekt budowlany określający zakres i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. W tej sytuacji organ nadzoru budowlanego nie mógł uchylić się od wydania decyzji na wznowienie robót (wykonanie robót określonych w projekcie), stosownie do art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), co też organ I instancji uczynił. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podkreślił, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana przez Urząd Gminy w D. o pozwoleniu na budowę Nr [...] z dnia [...] wygasła z mocy prawa, bowiem przerwa w robotach budowlanych, zgodnie ze złożonymi oświadczeniami świadków i inwestora, trwała więcej niż 2 lata. Tak więc i ta kwestia nie stanowiła, zdaniem organu, przeszkody w wydaniu pozwolenia na wykonanie zmian i przeróbek określonych w projekcie. W odniesieniu do zarzuty odwołującego się – P. R. organ wyjaśnił, iż przepis art. 90 Prawa budowlanego z 1994 r. statuuje samowolę budowlaną jako występek zagrożony karą grzywny, karą ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 2, jednakże przepis ten nie stanowi delegacji do obowiązkowego zawiadamiania organów ścigania o popełnieniu występku przez organy nadzoru budowlanego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego P. R. wniósł o uchylenie lub zmianę decyzji celem właściwej analizy materiału dowodowego stwierdzając, iż inwestor – P. P. wykonał obiekt w roku 2000, to jest pod rządami prawa budowlanego z 1994 r., co powinno skutkować nakazem rozbiórki wykonanych prac. W motywach skargi wywodził, iż z uzasadnienia decyzji wynika, iż roboty budowlane wykonano w latach 1986 – 1996, a późniejsze oświadczenia inwestora noszą znamiona matactwa. Z oświadczeń inwestora wynika, że na przestrzeni 10 lat budynek pozostawał bez dachu, a był zamieszkiwany. W konkluzji skargi P. R. wniósł o przeprowadzenie oględzin z udziałem biegłego i przesłuchanie wskazanych świadków. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie podać należy, iż zgodnie z regulacją art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów o kosztach sądowych. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na początku rozważań należy podać, iż skład orzekający w przedmiotowej sprawie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Jak podał organ materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.). Zgodnie z treścią przepisu art. 40 w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 (nakaz rozbiórki), właściwy terenowy organ administracji państwowej wydaje inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Regulacja powyższa zdaniem organu orzekającego znajduje swoje zastosowanie w stanie faktycznym sprawy na podstawie treści art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy (1 stycznia 1995 r.), a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z 1994 roku, z tym, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. A contrario, do obiektów budowlanych, których budowa nie została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 roku należy stosować regulację ustawy z 1994 roku (por. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2002 r., II SA/Kr 292/99, nie publ.; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2000 r., II SA/Ka 487/98, nie publ.; wyrok NSA z dnia 24 września 1998 r., II SA/Gd 974/98, nie publ.; Uchwała Siedmiu Sędziów NSA z dnia 10 czerwca 1996 r., OPS 3/96, ONSA 1997/1/2). W stanie faktycznym sprawy, organ przyjął, iż budowa obiektu została rozpoczęta w 1986 roku, a zakończona w roku 1996. Wynika z tego bezspornie, iż do stanu faktycznego sprawy, na mocy regulacji art. 103 ust. 2 powinny mieć zastosowanie przepisy ustawy z 1994 roku. Na podstawie ustawy z 1974 roku należy jedynie badać to, czy wzniesienie obiektu wymagało pozwolenia na budowę czy zgłoszenia. W oparciu o te przepisy również winna być oceniana ważność pozwolenia na budowę. W sprawie należy również wskazać na naruszenie przepisów proceduralnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z regulacją przepisu art. 107 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Znajdująca się w aktach II instancji decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nie zawiera podpisu. Nie da się więc ustalić przez kogo zostało wydane to rozstrzygnięcie, a tym bardziej stanowiska służbowego tej osoby oraz tego czy jest to osoba upoważniona do wydawania decyzji. Tym samym naruszone zostały wymogi określone w art. 107 § 1 kpa, czyli doszło do naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, iż Sąd nie przeprowadza postępowania dowodowego, a bada legalność zaskarżonych aktów na podstawie dokumentów zgromadzonego w aktach administracyjnych. Zgodnie z treścią przepisu art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tym samym wniosek o powołanie biegłego i przesłuchanie świadków nie mógł być uwzględniony. Konkludując skład orzekający spostrzegł w sprawie naruszenie prawa materialnego, jak również naruszenie przepisów proceduralnych w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w wyroku na podstawie przepisu art. 132, 135, 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z regulacją art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na mocy art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), przy zastosowaniu przepisu art. 97 § 2 w/w przepisów wprowadzających.