II SA/Łd 136/17

Dnia 7 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi T. R. i M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. LS T.R. i M.R. w dniu 4 października 2016 roku wnieśli o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...]., znak: [...], którą organ ustalił opłatę adiacencką w wysokości 766,80 zł. z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości R., w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 228/8 powierzchni 913 m2, w wyniku stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej oraz zobowiązał T. i M.R. jako właścicieli nieruchomości do jej solidarnego uiszczenia. Wnioskodawcy powołali się na fakt, że wydana w identycznym stanie faktycznym decyzja Wójta Gminy Z. , dotycząca działki nr 228/9 został uchylona w toku kontroli instancyjnej z uwagi na niewyczerpujące ustalenia co do daty stworzenia możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci. Z tych przyczyn również zaskarżona w trybie nadzwyczajnym decyzja powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wyjaśnili, że od decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie odwołali się, gdyż postępowanie początkowo toczyło się w stosunku do całej nieruchomości Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...]. znak: [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...]. Kolegium uznało, że wskazane przez skarżących okoliczności nie stanowią przesłanek stwierdzenia nieważności. Pismem z dnia 23 grudnia 2016r. T.R. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. żądanie ponownego rozpatrzenia sprawy. W treści wniosku podniosła, iż SKO nie odniosło się do zarzutów ujętych we wniosku oraz do realiów sprawy. T.R. wskazała również, iż miało miejsce naruszenie art. 10 k.p.a. albowiem nie zapewniono stronom możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując powyższy wniosek uznało, iż nie zasługuje on na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] znak [...]utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]. znak: [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wyjaśniło zasady orzekania organu w postepowaniu nieważnościowym odwołując się do regulacji art. 15 k.p.a., 127 §3 k.p.a., art. 156 – 158 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych. Organ podkreślił, iż nie jest sporne, że T. i M.R. składając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...], znak: [...]wskazali, że w ich ocenie decyzja ta została wydana z rażącym naruszenie prawa, tj. wadą opisaną w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, iż wszczynając postępowanie w sprawie nieważności decyzji, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której jednak nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w decyzji będącej przedmiotem tego postępowania, Kolegium rozstrzyga wyłącznie co do nieważności albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władne rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących tej sprawy. Powyższe pozostaje w zgodzie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 sierpnia 1987r., sygn. akt: IV S.A. 393/87; ONSA 1990 r., Nr 1, poz. 1. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji badane jest wyłącznie, czy zachodzą przesłanki uzasadniające stwierdzenie nieważności, czy też nie. Przy czym, zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa "stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1k.p.a." (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r., II S.A. 581/83, "Problemy praworządności 1984, Nr 10, s. 26). SKO potwierdziło wniosek zawarty we własnej decyzji wydanej w I instancji, że decyzja Wójta Gminy Z. z dnia [...]., znak: [...]- nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub części. (B. Adamiak, J. Borkowski, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996r. str. 720-721). "Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Jako rażące naruszenie prawa nie należy traktować błędów w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w których przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej interpretacji. Wybór jednej z możliwych interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa, nawet wtedy, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową. Rażące naruszenie prawa będzie miało miejsce w sytuacji, gdy w stanie prawnym niebudzącym wątpliwości co do jego zrozumienia zostaje wydana decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. (wyrok NSA z dnia 13 maja 2003r. sygn. akt. III SA 2395/01 (LEX nr 146076) " Organ podkreślił, że decyzja stwierdzająca nieważność jest decyzją deklaratoryjną, działającą ex tunc. Oznacza to, iż nawiązuje ona do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji Oceny legalności decyzji administracyjnej można dokonywać tylko na gruncie przepisów prawa obowiązujących w dniu jej wydania, zarówno procesowych, jak i materialnych". W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji tut. Kolegium nawiązuje do stanu prawnego i faktycznego z dnia wydania decyzji, której to postępowanie dotyczy a zatem - jak to ma miejsce w rozpoznawanej sprawie - do dnia 4 lipca 2016r., kiedy to obowiązywała ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015r., poz. 1774 z późniejszymi zmianami), która w art. 144 ust. 1 stanowiła, iż cyt.: "Właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.". Kolegium przytoczyło treść art. 145 i 146 u.g.n. oraz uchwały Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związanej z budową urządzeń infrastruktury technicznej (Dz. Urz. woj. [...]Nr [...], poz. [...]), która w §1 określa, iż w wyniku wybudowania urządzeń wodociągowych – stawka opłaty adiacenckiej wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń i wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Na tle powyższych norm, Wójt Gminy Z. , mając na uwadze sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, z treści którego wynika, iż nastąpił wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości na poziomie 2 556 zł. (46 609 zł wartość nieruchomości przed wybudowaniem wodociągu, a 49 165 zł - wartość nieruchomości po wybudowaniu wodociągu); mając na uwadze 30% stawkę opłaty adiacenckiej - z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w następstwie wybudowania urządzeń wodociągowych - wynikającą z wyżej przywołanej uchwały Nr [...] Rady Gminy Z. , ustalił opłatę adiacencką w wysokości 766,80 zł., do której uiszczenia zobowiązał właścicieli przedmiotowej nieruchomości tj. T. i M. R.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie tylko nie daje podstaw do stwierdzenia, iż kwestionowanej decyzji Wójta Gminy Z. nie można przypisać, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz w ogóle z jakimkolwiek naruszeniem prawa, czego konsekwencją jest stwierdzenie, iż w rozpoznawanej sprawie - nie może być mowy o stwierdzeniu nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...]., znak: [...], co czyni jak najbardziej zasadnym rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. orzekającego jako organ I instancji. Jednocześnie organ zaakcentował, iż celem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad oznaczonych w art. 156 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a więc organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ zasadniczo dokonuje więc oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie to, iż ewentualne wady, prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, muszą tkwić w samej decyzji (patrz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2014 r.; sygn. akt: II SA/Wa 1043/14; System Informacji Prawnej LEX Nr 1640695). Odnosząc się do sformułowanych przez Stronę zarzutów, organ stwierdził, że mając na uwadze specyfikę nadzwyczajnego postępowania w sprawie nieważności decyzji, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. opisało powyżej - zarzuty te są chybione i w konsekwencji pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W kontekście zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. organ wyjaśnił różnice między dwoma trybami nadzwyczajnymi - postępowaniem nieważnościowym i postępowaniem wznowieniowymi i następnie wywiódł, że zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. należy do kategorii zarzutów uzasadniających wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a.. Prowadzone postępowanie - stosownie do sformułowanego przez Stronę żądania - dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji a nie wznowienia, co stanowi o tym, iż powyższa norma pozostaje bez znaczenia dla przedmiotu prowadzonego postępowania. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli T. i M. R., wnosząc o jej uchylenie i zwrot kosztów postępowania. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz sprecyzowali że zarzut naruszenia art.. 10 k.p.a. dotyczy postępowania nieważnościowego. Wnieśli również zastrzeżenia co do operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb niniejszego postępowania. W ich ocenie Kolegium w ogóle nie ustosunkowało się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, czym naruszyło art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw. Kontroli sądu poddane zostały decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wydane w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Z. z dnia [...], ustalającej opłatę adiacencką. Skarżący zakwestionowali ustalenia faktyczne organu, dotyczące daty zaistnienia przesłanki wymierzenia opłaty adiacenckiej podnosząc, ze doszło do rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenia prawa jest przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO, że zarzut dotyczący oceny postępowania dowodowego, czy przebiegu postępowania wyjaśniającego, który ewentualnie mógłby odnieść skutek w toku postępowania odwoławczego, nie jest jednak zarzutem, który co do zasady może stanowić podstawę do wyeliminowania decyzji w trybie nadzwyczajnym, jakim jest tryb stwierdzenia nieważności postępowania. Takie stanowisko ugruntowane jest w orzecznictwie sądowoadministracyjnym - por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 13 lutego 2013 r., II SA/Gd 694/12, LEX nr 1285281, zgodnie z którym za rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności przepisów regulujących postępowanie dowodowe, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji, można uznać jedynie wydanie decyzji bez uprzedniego przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów, niezbędnych dla wyjaśnienia istoty sprawy, czy też wydanie decyzji bez przeprowadzenia dowodów obligatoryjnych w danej sprawie. W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z powyższą sytuacją, bezspornie bowiem Wójt Gminy Z. orzekał na podstawie wymaganej w sprawie opinii biegłego – operatu szacunkowego, określającego zmianę wartości nieruchomości. Ewentualne zarzuty co do operatu szacunkowego skarżący mogli podnosić w toku postepowania odwoławczego. Podkreślenia wymaga, że rolą organu prowadzącego postępowanie w trybie art. 156 § 1 k.p.a. jest ustalenie, czy kwestionowana decyzja obarczona jest jedną z ciężkich, kwalifikowanych wad, wymienionych w tym przepisie. Zgoła inne są obowiązki organu w tym postępowaniu, niż w zwykłym postępowaniu, jakie organ prowadzi w toku postępowania odwoławczego. Postępowanie nieważnościowe ograniczone jest do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a więc organ nie może dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważenie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Tymczasem zweryfikowanie zarzutu skarżących wymagałoby takiego właśnie postępowania, co w postepowaniu prowadzonym trybie art.. 156 § 1 k.p.a. nie jest możliwe. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie jest trybem postępowania, które strona może wykorzystać niejako "zastępczo", gdy z jakichkolwiek przyczyn nie skorzystała z możliwości wniesienia odwołania. Tymczasem do uzyskania takiego skutku w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zdają się dążyć skarżący. W ich ocenie wadliwe ustalenia faktyczne doprowadziły do wadliwego zastosowania normy art. 145 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący podkreślili, że identyczne ustalenia Wójta Gminy Z. w postępowaniu dotyczącym sąsiedniej działki zostały zakwestionowane w trybie kontroli instancyjnej w postępowaniu zwykłym, w konsekwencji wydana w identycznym stanie faktycznym decyzja dotycząca innej działki została uchylona przez SKO do ponownego rozpoznania właśnie z uwagi na fakt błędnych ustaleń co do daty stworzenia stronie możliwości przyłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej. Argument powyższy nie może odnieść skutku. Zważyć bowiem należy, że po pierwsze, podnoszona przez skarżących okoliczność nie przesądza wcale o definitywnym wyniku postępowania wyjaśniającego w przywoływanej innej sprawie. Po drugie i istotniejsze, nawet istnienie innej decyzji nie jest przesłanką do stwierdzenia nieważności. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 14 lutego 1990 r., IV SA 1057/89, nie można skutecznie powoływać się na nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 z tego powodu, że zawarte w niej rozstrzygnięcie sprzeczne jest z ustaleniami innej decyzji administracyjnej (opubl. ONSA 1990, nr 2-3, poz. 32). Tym bardziej zarzutu takiego nie można podnosić w sytuacji, gdy brak ostatecznej oceny materiału i decyzji w innej powoływanej sprawie. Co więcej, jak wynika z pisma Wójta Gminy Z. z dnia 2 listopada 2016 roku ( w aktach administracyjnych skoroszyt [...]), możliwość podłączenia nieruchomości do sieci w rozumieniu normy art.145 usy.1 i 2 u.g.n. powstała w dniu 6 marca 2014 roku. W kwestionowanej przez skarżących decyzji Wójta Gminy Z. datę określono na 3 grudnia 2013 roku. Ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło zatem w trzyletnim terminie ustawowym, o którym mowa w art. 145 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zatem nawet weryfikacja spornej daty nie pozbawia organu możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej. Podnieść należy, że z uwagi na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych z art. 16 § 1 k.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., I SA/Wa 1361/12, LEX nr 1314579, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2), a ustalenia te oparte są na zebranym materiale dowodowym, który to w sposób oczywisty potwierdza. Z tego też powodu wykładnia analizowanych przesłanek powinna mieć charakter ścieśniający. Odnosi się to również do innych przypadków istotnego naruszenia przepisów postępowania, w tym np. oczywiste niezastosowanie zasad ogólnych zawartych w art. 6-11 k.p.a., lub ich nieprawidłowe zastosowanie w stopniu, powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony (tak NSA w wyroku z dnia 22 września 2011 r., II OSK 1351/10, LEX nr 1069004). Przy czym, jak wywiedziono wcześniej, w kategorii tych naruszeń nie mieszczą się ewentualne uchybienia w zakresie oceny stanu faktycznego. Z powyższych rozważań wynika, że zaskarżone decyzje SKO nie naruszają prawa. Niezasadnie też skarżący zarzucają Kolegium naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo przytoczył stan faktyczny i z odwołaniem się do stanowiska doktryny oraz poglądów orzecznictwa umotywował przesłanki rozstrzygnięcia. SKO, wbrew zarzutom skargi dokonało oceny podniesionych w skardze zarzutów, omawiając kryteria oceny nieważności decyzji jak i wskazując, z jakich przyczyn zarzuty odnoszące się do postępowania dowodowego nie mogą odnieść skutku. W uzasadnieniu skargi T. i M.R. wyjaśnili, iż ich zarzut dotyczący naruszenia art. 10 k.p.a. dotyczył postępowania prowadzonego przez SKO jako organ I instancji, a nie postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy Z. . Z treści wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniosek taki jednak nie wynika w sposób oczywisty. Istotnie skarżący w toku postępowania prowadzonego przez SKO nie zostali powiadomieni w trybie art. 10 § 1 k.p.a. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Niemniej okoliczność ta nie ma wpływu na ocenę trafności rozstrzygnięcia SKO, organ bowiem nie operował materiałem dowodowym, który nie byłby skarżącym znany ze sprawy, zakończonej decyzją Wójta Gminy Z. . Ponadto precyzując taki zarzut strona winna wykazać wpływ powyższego uchybienia na wynik postępowania. Tego jednak skarżący nie uczynili, sąd rozpoznając skargę z urzędu ocenił zaś, że uchybienie powyższe nie rzutowało na wynik postępowania. Tym samym zarzut ten nie może odnieść skutku. Reasumując, skarżący w toku postępowania wszczętego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. powołali się na zarzuty dotyczące postępowania wyjaśniającego, które ewentualnie mogłyby odnieść skutek w postępowaniu zwykłym. Jak jednak wskazano wyżej, postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji oparte jest na innych przesłankach. Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę, jako pozbawioną uzasadnionych zarzutów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. z 2016r., poz. 718). IB