II SA/Łd 137/11

Dnia 3 sierpnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2011 roku sprawy ze skargi B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] (znak: [...]) Prezydent Miasta Ł., na wniosek S. M., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ulicy A, działka nr ewid. 232/1, obręb [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji B. D., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania. Strona wskazała, że decyzja I instancji narusza jej prawo własności, bowiem organ nie uwzględnił, że dojazd do projektowanego obiektu wiązać się będzie z koniecznością wykonywania manewrów samochodem po terenie jej działki. W ocenie skarżącej w sprawie doszło do naruszenia § 104 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez ustanowienie nieprzepisowej szerokości dojazdu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z regulacją art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., w skrócie u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe przy jednoczesnym łącznym spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy. Przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza urbanistyczno –architektoniczna, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego wykazała, iż działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, budynkami gospodarczymi oraz garażowymi, o zbliżonych parametrach pozwalających na ustalenie wymagań dla planowanej zabudowy. Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego, a teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Inwestor złożył postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] ustanawiające służebność drogi koniecznej dla nieruchomości położonej w Ł. przy ul. B, w ten sposób, że obciąża się nieruchomość położoną w Ł. przy ul. A służebnością drogi koniecznej wzdłuż granic nieruchomości, o szerokości 3m i długości 18m. Mając na uwadze wyniki przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, iż kwestie naruszenia prawa własności regulowane są przepisami Kodeksu cywilnego i ewentualne roszczenia stron z tego tytułu mogą być dochodzone w postępowaniu sądowym. W skardze na powyższą decyzję B. D. wniosła o uchylenie ostatecznej decyzji organu odwoławczego w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wskazała, że decyzja organu odwoławczego narusza przepisy prawa materialnego, gdyż nie uwzględnia przepisu § 104 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 5 Kodeksu cywilnego, bowiem inwestycja stwarza realne zagrożenie zwiększenia obciążeń nieruchomości prowadzące do naruszenia prawa własności. Skarżąca podniosła, że realizacja inwestycji ograniczy korzystanie z nieruchomości skarżącej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za uzasadnioną wskazał, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 zdanie 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 ww. rozporządzenia). Ponadto Sąd wskazał, iż skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną część tej decyzji, to stosownie do art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) załączniki te, obok dokładnego oznaczenia decyzji, której dotyczą, muszą być opatrzone podpisem osoby uprawnionej do wydania tej decyzji. Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci mapy i wyników analizy. Na wynik analizy składa się część tekstowa i graficzną. W przypadku wadliwego sporządzenia tych załączników, decyzja o warunkach zabudowy jest niekompletna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem w ocenie Sądu I instancji, decyzja organu I instancji załączona do akt administracyjnych nie zawiera wszystkich niezbędnych załączników. Z treści decyzji wynika, że załącznik do niej stanowi mapa w skali 1:500 oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd I instancji wskazał, że mapa i analiza zawierają oznaczenie, iż stanowią załącznik do decyzji, tym niemniej nie są podpisane przez osobę, która wydała decyzję. Ponadto, na kopii mapy nie określono obszaru analizowanego. Wskazuje ona jedynie na teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym, jak i sposób dotychczasowej zabudowy działki. Tym samym zdaniem Sądu I instancji, decyzja w tym zakresie narusza przepis § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Sąd I instancji uznał więc, że decyzja organu I instancji, nie zawierała prawidłowo sporządzonych, a wymaganych przez prawo, załączników do decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji decyzja organu I instancji pozbawiona jest w ocenie Sądu I instancji powołanych elementów, które są niezbędne dla poczynienia ustaleń w sprawie, co stanowi naruszenie przez organy obu instancji art. 107 § 1 K.p.a. w związku z przepisem § 9 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz określonej w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., zasady wszechstronnego wyjaśnienia sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wobec powyższego w ocenie Sądu I instancji, przedwczesne było ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w skardze. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze i zaskarżając wyrok w całości zarzuciło mu: 1) naruszenie prawa materialnego, tj: – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, a nadto dokonano oceny niepełnej; – art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. przez błędną wykładnię, bowiem żadna norma prawa nie nakłada obowiązku podpisania załącznika do decyzji przez osobę, która ją sporządziła; – art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem mapy złożone do akt spełniają wymogi określone prawem; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.), w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej; – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca ani naruszenie norm prawa materialnego, ani norm postępowania i brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik sprawy; – art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej, która to nie przystaje do znanego orzecznictwa i poglądów doktryny, brak oceny zebranego materiału dowodowego, brak jasnych wskazań, co do dalszego postępowania i uniknięcie odniesienia się do zarzutów zawartych w skardze; – art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w niniejszej sprawie norma ta nie mogła i nie może mieć zastosowania; – art. 134 w związku z art. 135 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem brak związania zarzutami skargi nie oznacza, że sąd administracyjny może uniknąć odniesienia się do podniesionych zarzutów przez stronę skarżącą i dokonania pełnej oceny stanu sprawy; – art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niezastosowanie, bowiem gdyby akta sprawy nie zawierały mapy, na której to wykreślone były granice obszaru analizowanego, to mapa taka mogła zostać złożona do akt sprawy. Powołując się na powyższe zarzuty Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia. Wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010r. sygn. akt II OSK 1951/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. W uzasadnieniu wyroku Sąd ten stwierdził, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji nie dokonał oceny zaskarżonej decyzji w aspekcie zgłoszonych zarzutów i zgromadzonego materiału dowodowego (art. 133 p.p.s.a.). Przede wszystkim Sąd II instancji podzieli słuszność zarzutu skargi kasacyjnej, iż żaden ze wskazanych przez Sąd I instancji przepisów prawych nie zawiera wymogu, by załączniki do decyzji były podpisywane przez osobę sporządzającą decyzję o warunkach zabudowy. Istotne jest tylko stwierdzenie, nie budzące wątpliwości, że dany załącznik jest związany z decyzją i stanowi jej integralną część. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak podpisu na załączniku nie stanowi naruszenia art. 107 § 1 K.p.a., mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zatem brak podpisu Prezydenta m. Ł. na wskazanych i omówionych załącznikach nie stanowi sam w sobie naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny uznał więc stanowisko Sądu I instancji za niepełne i nie odnoszące się do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Podzielił tym samym zarzuty skargi kasacyjnej, co do wadliwej oceny zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji i braku podstaw do uchylenia decyzji obu instancji w oparciu o tę ocenę. Ponadto Sąd II instancji zauważył, że mimo przytoczenia treści przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd nie uzasadnił na czym polega w jego ocenie, przy naruszeniu przepisów wskazanych, wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zarzutów skargi kasacyjnej o naruszeniu przepisów postępowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, iż przepisy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji obu instancji z pominięciem ich oceny merytorycznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011r. B. D. oświadczyła, że z końcem 2010 roku przestała być właścicielką nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. B, a obecnym właścicielem tej nieruchomości jest jej syn K. D. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Jednakże Sąd, aby móc dokonać kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego w sposób, o którym wyżej mowa, powinien w pierwszej kolejności zbadać, czy podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego posiada interes prawny w zaskarżeniu tego aktu. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., w skrócie p.p.s.a.) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich a także organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa podmiotu wnoszącego skargę ma charakter materialny (za wyjątkiem prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich i organizacji społecznych, których interes ma charakter formalny) i opiera się ona na kryterium interesu prawnego, co oznacza konieczność ustalenia związku o charakterze materialno prawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa. Wspomniany związek polega na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) ma wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes prawny powinien być zatem rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Z powyższego wynika, iż stroną skarżącą w postępowaniu sądowoadministracyjnym w przedmiocie ustalenia warunków może być nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, ale także właściciel i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile wykażą interes prawny. Wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego do wniesienia skargi polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość ograniczenia wykonywania prawa własności oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z prawem własności nieruchomości. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż postępowanie sądowoadministracyjne zainicjowane zostało skargą B. D. – właścicielki sąsiedniej nieruchomości położonej w Ł. przy ulicy B – na decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu na terenie nieruchomości zlokalizowanej w Ł. przy ulicy A. Tym samym należy niewątpliwie stwierdzić, że w chwili wniesienia skargi B. D. legitymowała się interesem prawnym wywodzącym się z prawa własności, zatem postępowanie sądowoadministracyjne zostało prawidłowo wszczęte przez uprawniony podmiot. W tym miejscu należy powołać się na pogląd prezentowany zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, zgodnie z którym istnienie interesu prawnego, rozumianego jako związek między chronionym przez przepisy materialne interesem prawnym podmiotu, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej jest warunkiem nie tylko wszczęcia postępowania, lecz również materialną przesłanką uwzględnienia skargi, a zatem interes prawny podmiotu, który wszczął postępowanie sądowoadministracyjne, musi istnieć również w dacie rozpoznania skargi. Natomiast stwierdzenie, że wnoszący skargę utracił interes prawny w toku postępowania sądowoadministracyjnego skutkuje oddaleniem skargi. (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2007r., sygn. akt II OSK 461/06, LEX nr 339469; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2006r.; sygn. akt II OSK 1285/05, LEX nr 318335; postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 825/05, LEX nr 194006). Jak wynika ze złożonego do akt sądowych aktu notarialnego, B. D. w dniu 29 grudnia 2010r. (a więc w toku postępowania sądowoadministracyjnego) darowała nieruchomość położoną w Ł. przy ulicy B swojemu synowi K. D. tracąc tym samym tytuł prawny do tejże nieruchomości, a co za tym idzie również własny, indywidualny interes prawny wywodzący się z prawa własności. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, nie można mówić o zmianie podmiotowej po stronie skarżącej, bowiem żaden przepis ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do przekształcenia podmiotowego po stronie skarżącej, tak jak przewidują to chociażby przepisy art. 194 – 196 ustawy z dnia 17 listopada 1964r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), bądź też następstwa procesowego, analogicznie do uregulowania art. 30 § 4 K.p.a. Zważywszy, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę winien istnieć w toku całego postępowania sądowego, również w momencie rozpoznawania skargi, a nie tylko w chwili inicjowania postępowania wniesieniem skargi, to utrata tegoż interesu prawnego w toku postępowania sądowoadministracyjnego powoduje utratę legitymacji procesowej, a to z kolei, z uwagi na charakter materialny tej legitymacji powoduje oddalenie skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Na jeszcze jedną kwestię należy zwrócić uwagę. Otóż stosownie do treści art. 32 p.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Przez pojęcie "skarżący" użyte w art. 32 p.p.s.a. należy rozumieć podmiot uprawniony do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 50 § 1 p.p.s.a.), który z tego uprawnienia skorzystał, tzn. wniósł skargę po sądu. Natomiast zgodnie z art. 33 § 1 p.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania. Z kolei w myśl § 2 powołanego przepisu udział w charakterze uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że K. D., jako aktualny właściciel nieruchomości położonej Ł. przy ulicy B, nie może być uznany nie tylko za skarżącego, ale również za uczestnika postępowania, bowiem nie brał on udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy, a nadto nie złożył wniosku o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym w charakterze uczestnika postępowania w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. Zatem pełnomocnictwo udzielone skarżącej przez K. D. do reprezentowania go w niniejszej sprawie jest bezskuteczne. Mając na względzie przedstawione powyżej rozważania Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. j.m.