II SA/Łd 1371/11

Dnia 16 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi H. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy G. nr [...] z dnia [...]. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.), a także art. 3 ust. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 9, art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm., powoływana w tekście jako ustawa), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy przyznania H. W. zasiłku celowego w [...]. W toku postępowania organ I instancji ustalił, iż H. W. jest zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, jest w wieku poprodukcyjnym i utrzymuje się z otrzymywanej emerytury w wysokości 386,44 zł miesięcznie. Ponadto ustalono, iż H. W. jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 8,15 ha przeliczeniowych, którego część gruntów jest wydzierżawionych, a dzierżawca zobowiązał się obrabiać tę ziemię, opłacać podatki i inne zobowiązania. Następnie organ I instancji ustalił, iż skarżący jest właścicielem samochodu marki [...] (rok produkcji 2000). W związku z powyższym organ I instancji stwierdził, iż zaliczenie skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności nie jest jedynym warunkiem do przyznania pomocy finansowej. Prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje bowiem osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477,00 zł netto miesięcznie. Natomiast zdaniem organu I instancji w niniejszej sprawie rażące dysproporcje między wysokością dochodu udokumentowaną przez skarżącego, a rzeczywistą sytuacją majątkową i w konsekwencji tego na podstawie art. 12 ustawy o pomocy społecznej pomoc finansowa nie przysługuje. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożył H. W., który podniósł, iż jego pismo wszczynające postępowanie nie było wnioskiem o przyznanie zasiłku celowego lecz zapytaniem, gdzie się podziały środki, które były przeznaczone dla niego jako osoby niepełnosprawnej. Skarżący podkreślił, iż jest osobą samotnie gospodarującą, niepełnosprawną stopnia umiarkowanego wymagającą częściowej lub okresowej opieki, a od ponad 20 lat leczy się na te same choroby. Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło, iż z materiału zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że pan H. W. jest osobą samotnie gospodarującą. Od marca 2011 roku - w związku z ukończeniem 65 lat - Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Ł. Inspektorat w Z. przekazuje stronie emeryturę w wysokości 386,44 zł. Skarżący posiada orzeczenie wydane przez Wojewódzki Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Województwie [...] nr [...] z dnia [...] o przyznaniu na stałe umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Nadto ustalono, iż strona jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 9,7733 ha przeliczeniowych. Gospodarstwo to poza działką siedliskową zostało wydzierżawione na 10 lat na podstawie umowy z dnia 30 listopada 2004 roku. Dzierżawca zobowiązał się do płacenia podatku oraz innych zobowiązań. Poza tym strona posiada samochód osobowy marki [...], rok produkcji 2000. Z bliskich krewnych H. W. ma córkę, zamieszkującą we W., od której bezskutecznie domaga się alimentów. W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, iż skoro strona jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego to - zgodnie z art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej - należy określić tzw. ryczałtowy dochód osiągany z tego gospodarstwa. Dochód ten jest wyliczany jako wartość dochodu odpowiadającego powierzchni gospodarstwa z uwzględnieniem ha przeliczeniowych oraz kwoty dochodu ustalonej dla 1ha przeliczeniowego, która aktualnie wynosi 207 zł. Dochód powyższy jest ustalany niezależnie od faktycznej dochodowości gospodarstwa rolnego. Tym samym organ odwoławczy uznał, ż do dochodu strony należy doliczyć kwotę 1.685,89 zł, co razem z emeryturą stanowi dochód w wysokości 2.072,33 zł, a więc czterokrotnie przekracza kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej. Mając powyższe na uwadze Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Na ostateczne rozstrzygnięcie organu odwoławczego skargę do sądu administracyjnego wniósł H. W. W treści skargi skarżący zażądał wyjaśnienia, kto bierze od 2002r. za niego zasiłki okresowe, które są przekazywane z budżetu państwa na osoby niepełnosprawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 16 lutego 2012r. skarżący oświadczył, iż nigdy nie domagał się zasiłku celowego. Wskazał, że gdy napisał pismo inicjujące niniejsze postępowanie ubiegał się o przyznanie zasiłku okresowego, aktualnie powinien otrzymać zasiłek stały. Ponadto oświadczył, iż przez cały czas tłumaczył o jaki zasiłek się ubiegał, a organy konsekwentnie upierały się, że posiada on gospodarstwo rolne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazanych. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) Sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei przepis art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to konieczne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając zatem skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż organy obu instancji naruszyły przepisy postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem w razie wszczęcia postępowania na wniosek strony obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ jest bowiem związany tym żądaniem. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania administracyjnego. W przypadku pism wnoszonych przez strony nieważna jest ich nazwa, ale treść. Oznacza to, że na organie administracji spoczywa obowiązek obiektywnej weryfikacji podstaw i celu składanych przez stronę wniosków w toku postępowania. Przy ustaleniu charakteru pisma decydujące znaczenie ma więc ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Skoro charakter pisma wnoszonego przez stronę budzi wątpliwości to powinnością organu administracji, wynikającą z obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jest ustalenie przez ten organ treści rzeczywistego żądania strony. Nie można natomiast przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne, chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie (por. wyroki: WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2011r., sygn. akt II SA/Wa 1284/10; WSA w Gdańsku z dnia 14 stycznia 2009r., sygn. akt II SA/Gd 786/08; a także WSA w Olsztynie z dnia 27 marca 2008r., sygn. akt II SA/Ol 49/08 – dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, w skrócie CBOSA). Jeżeli jednak podanie (wniosek, pismo) inicjujące postępowanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, to zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Istnienie braków formalnych pisma w zakresie sformułowania żądania, uniemożliwiających prawidłową jego kwalifikację, a poprzez to nadanie pismu właściwego biegu i rozpoznanie go we właściwym trybie, czy też zaistnienie wątpliwości co do charakteru formalnoprawnego wniesionego podania, obligują organ administracji publicznej do podjęcia określonych czynności, które umożliwią osobie wnoszącej podanie ewentualne usunięcie braków, wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienie jej rzeczywistej woli poprzez sprecyzowanie żądania. Prawo do określania charakteru pisma i zinterpretowania jego treści, w przypadku wątpliwości, przyznane zostało wyłącznie podmiotowi wnoszącemu pismo, a nie organowi, natomiast odstąpienie od wszczęcia postępowania wyjaśniającego, mającego ustalić, czy domniemana treść podania jest zgodna z wolą wnoszących podanie, stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 K.p.a. (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z dnia 29 października 2008r., sygn. akt II SA/Wr 348/08; WSA w Olsztynie z dnia 18 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Ol 860/07 – dostępne w CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stanowczo stwierdzić, iż organy administracji nie dopełniły obowiązku wyjaśnienia, jakiego świadczenia z pomocy społecznej domaga się skarżący. Należy podkreślić, iż rodzaj poszczególnych świadczeń z pomocy społecznej został określony art. 36 ustawy o pomocy społecznej. Do świadczeń tych należą m.in. zasiłek stały, zasiłek okresowy i zasiłek celowy. Dla każdego z powyższych świadczeń przewidziano odrębny tryb przyznawania, o czym stanowi art. 37 i następne ustawy. Skoro zatem już z pierwszego pisma skarżącego inicjującego postępowanie administracyjne nie wynikało, przyznania jakiego świadczenia z pomocy społecznej domaga się skarżący, to obowiązkiem organu było podjęcie wysiłków w celu dokonania ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu powinno również towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Jak wynika z akt sprawy powyższego obowiązku nie tylko nie dopełnił organ I instancji, ale także organ odwoławczy, który zupełnie pominął treść odwołania skarżącego z dnia 8 września 2011r. Z pierwszego zdania ww. środka zaskarżenia, które notabene zostało przytoczone w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednoznacznie wynika, iż skarżący nie wnosił o przyznanie mu zasiłku celowego. Faktem jest, iż z pism skarżącego złożonych w toku postępowania administracyjnego trudno jest ustalić właściwą intencję strony, nie zmienia to jednak faktu, że organy administracji zaniechały należytego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazać należy, iż skarżący na pytanie Sądu zadane na rozprawie w dniu 16 lutego 2012r. jednoznacznie oświadczył, iż nigdy nie domagał się zasiłku celowego, natomiast gdy napisał pismo inicjujące niniejsze postępowanie ubiegał się o przyznanie zasiłku okresowego. Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji zwróci się do skarżącego o wyjaśnienie, przyznania jakiego świadczenia domaga się skarżący, informując jednocześnie skarżącego, w sposób należyty i wyczerpujący, o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. j.m.