II SA/Łd 1392/10

Dnia 5 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A Spółki z o.o. z siedzibą w Ł. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], Nr [...] zwróciło jako niedopuszczalny wniosek A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej prawomocnym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], Nr [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Spółka A, jako użytkownik wieczysty nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A Nr 92 złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], zwracającym wniosek o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...], ustalającego wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...], po rozpatrzeniu powyższego wniosku, zwróciło go. Spółka wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło przepis art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 124, art. 66 § 3, art. 6 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na tej podstawie strona wniosła o uchylenie postanowienia z dnia [...] w całości i wydanie decyzji w sprawie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności prawomocnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] ustalającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego. Nadto strona domagała się stwierdzenia nieważności prawomocnego orzeczenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] ustalającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego, obowiązującą do dnia 1 stycznia 2005 roku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] zwróciło, jako niedopuszczalny, wniosek Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jak wskazał organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, poza sporem pozostaje okoliczność, iż postanowienie z dnia [...] nie zawiera pouczenia o prawie do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Nie zawiera także pouczenia o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Rozstrzygnięcie to jest zatem prawomocne i nie podlega zaskarżeniu, ani w drodze zażalenia, ani też w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku Nr 102, poz. 651 ze zm.) w artykułach od 78 do 81, jak również w art. 73 i art. 221, analogicznie do uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 roku Nr 30, poz. 127 ze zm.) w artykule 43a i dalszych, reguluje szczególne postępowanie, gdzie zachodzi właściwość Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Normy te regulują dwa spory, które mogą mieć miejsce między właścicielem (Skarbem Państwa, jednostką samorządu terytorialnego), a użytkownikiem wieczystym. Pierwszy z tych sporów dotyczy wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, a drugi odnosi się wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Spory te nie mają charakteru sprawy administracyjnej, lecz sprawy cywilnej, bowiem wynikają one z prawa użytkowania wieczystego. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrwalone orzecznictwo sądu administracyjnego wskazuje, iż spór co do podwyższenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest sprawą o charakterze cywiInoprawnym, a zatem wszelkie akty właściwych organów administracji publicznej w tego rodzaju sprawach nie podlegają kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. W postępowaniu o ustalenie wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jak też w sprawach o ustalenie wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, samorządowe kolegium odwoławcze nie wydaje decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wówczas wyłącznie rozstrzyga spór cywilnoprawny i wydaje orzeczenie rozstrzygające o meritum, bądź postanowienie odnoszące się do kwestii proceduralnych. Z takim stanowiskiem przemawia przepis art. 79 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że samorządowe kolegium odwoławcze powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od takiego orzeczenia odwołanie nie przysługuje. Orzeczenie lub ugoda, którym samorządowe kolegium odwoławcze nadało klauzule wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sadowej (art. 79 ust. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Do postępowania przed samorządowe kolegium odwoławcze stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wyłącznie pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeń i wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń (art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Jak następnie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Spółka wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tymczasem, od postanowienia o zwrocie wniosku w postępowaniu dotyczącym opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie przysługuje zażalenie, jak i nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ustawodawca wyraźnie i jednoznacznie w art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, które fragmenty przepisów procedury administracyjnej znajdują odpowiednie zastosowanie w sprawie opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego. Na tej podstawie organ uznał, że jeżeli nie ma możliwości zastosowania przepisów o zażaleniach, to nie ma możliwości zastosowania przepisów o wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W konsekwencji wniosek Spółki o ponowne rozpatrzenie jest niedopuszczalny i tym samym podlega on zwrotowi. Ustosunkowując się do zarzutów Spółki organ wyjaśnił, że w sprawie nie mogło dojść do naruszenia art. 6 bądź art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż te przepisy nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, co wprost wynika z art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W skardze na powyższe postanowienie A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. wniosła o jego uchylenie i uchylenie postanowienia z dnia [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem strony skarżącej, w sprawie doszło do naruszenia art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż brak jest podstaw do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem od postanowienia o zwrocie wniosku w postępowaniu dotyczącym opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie przysługuje środek odwoławczy. Nadto organ uchybił treści art. 124 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż nie pouczył strony o możliwości, terminie i sposobie wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Poprzez zwrot wniosku organ naruszył przepis art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie znajduje podstawy prawnej, zatem uchybia art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie prowadzone przez organ nie było prowadzone w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa, czym organ naruszył przepis art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi strona powołała się na treść postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lutego 2010 roku, I OSK 188/10 wskazując, że w tym rozstrzygnięciu Sąd wyraźnie napisał, iż odesłanie zawarte w art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie w postępowaniu głównym, którego celem jest wydanie orzeczenia o aktualizacji opłaty rocznej. Postępowanie w przedmiocie zwrotu wniosku, zdaniem strony, zachowuje swoją odrębność wobec postępowania głównego, zatem toczy się ono na zasadach i w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, bez konieczności sięgania do odesłania zawartego w przepisie art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W obliczu treści zacytowanego postanowienia, kwestionowane w skardze rozstrzygnięcie prowadzi do naruszenia zasady dwuinstancyjnego postępowania. Reasumując strona skarżąca podniosła, iż powyższe postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2010 roku w niniejszej sprawie ma zastosowanie na mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie powtarzając argumentację zaprezentowaną w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie rozważań wskazać należy na unormowanie przepisu art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną, o której mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpatrywanej sprawie. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz, Zakamycze 2009). Ustanie mocy wiążącej oceny prawnej może spowodować zmiana, po wydaniu orzeczenia, istotnych okoliczności faktycznych oraz wzruszenie orzeczenia (zawierającego ocenę prawną) w przewidzianym trybie. Naczelny Sąd Administracyjny, wypowiadając się w powyższej kwestii wskazał m.in., że związanie organu oceną prawną sądu wyrażoną w orzeczeniu w rozumieniu art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm., a obecnie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 roku, I SA 2019/98, ONSA 2000/3/129). Zacytowana wykładnia zawarta w przytoczonym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowana na podstawie art. 30 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jest aktualna również na gruncie obecnego stanu prawnego. Tytułem wstępu podkreślić także należy, iż komentowany przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy "oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania" formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego. Jednakże przepis ten może stanowić podstawę do wyrażania takiej oceny w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2004 roku, FSK 207/04 (OSP 2005/2/18 z glosą Z. Kmieciaka, tamże, str. 76-77) uznał bowiem, iż sformułowanie takiej oceny, odmiennej od oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego, możliwe jest w wypadku oddalenia skargi kasacyjnej, jeżeli orzeczenie to mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia [...], II SA/Łd 853/09 odrzucił skargę A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia określającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. Jak wynika z treści tego uzasadnienia Sąd uznał, że kwestie dotyczące zmian opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego regulują przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, a spór o aktualizację opłaty rocznej ma charakter cywilnoprawny. W tej sytuacji, jak wynika z treści uzasadnienia postanowienia Sądu, żadne czynności podejmowane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w takim postępowaniu nie podlegają kognicji sądowoadministarcyjnej. W tej sytuacji zwrócenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia tegoż organu, nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 lutego 2010 roku oddalił skargę kasacyjną. W motywach rozstrzygnięcia Sąd II instancji napisał jednak, że przedmiotem zaskarżonego w sprawie postanowienia nie jest kwestia zasadności aktualizacji opłaty rocznej, lecz zwrot pisma w trybie art. 66 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tymczasem z treści wniosku strony skierowanego do organu i inicjującego postępowanie w sprawie nie wynika by sprawa należała do właściwości sądu powszechnego, lecz, że wniosek obliguje organ do rozstrzygnięcia kwestii procesowej związanej z ewentualną możliwością wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w odniesieniu do orzeczenia o aktualizacji opłaty rocznej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, postępowanie to niejako odrywa się od postępowania głównego, zakończonego orzeczeniem objętym wnioskiem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego przewidują formę załatwienia sprawy, w sytuacji, gdy organ stwierdzi brak możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, a mianowicie decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego). Nie może ulegać wątpliwości, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że odesłanie zawarte w treści art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie w postępowaniu głównym, którego celem jest wydanie orzeczenia o aktualizacji opłaty rocznej. Jednakże, postępowanie w przedmiocie zwrotu wniosku zachowuje swoją odrębność względem postępowania głównego, a zatem toczy się ono na zasadach i w trybie przepisów kodeksu, bez konieczności sięgania do odesłania zawartego we wskazanym przepisie. Powyższa konstatacja doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do wniosków dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, w przypadku podjęcia przez organ administracji postanowienia o zwrocie wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia o aktualizacji opłaty rocznej, kognicja sądu administracyjnego nie podlega wyłączeniu, bowiem postanowienie to jest niewątpliwie formą działalności administracji publicznej podlegającą kontroli sądów administracyjnych stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie zaś, owa odrębność podjętego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia o charakterze procesowym i brak konieczności sięgania do regulacji art. 79 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że dla skuteczności skargi do sądu administracyjnego konieczne jest spełnienie przesłanek warunkujących jej dopuszczalność, a zatem również wyczerpanie toku instancji. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W postępowaniu organem wydającym postanowienie o zwrocie było samorządowe kolegium odwoławcze, a zatem stronie przysługiwała możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie zażalenia (art. 127 § 3 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego). Dopiero po rozpatrzeniu takiego wniosku, strona była uprawniona do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Brak spełnienia warunku wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi, który to warunek został określony w treści art. 52 § 1 i § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skutkować musiało odrzuceniem skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 tejże ustawy. Działania podjęte przez stronę skarżącą polegające na złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia powyższego wniosku były wynikiem lektury powyższego postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanego w tej sprawie. Na mocy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrok ten jest wiążący zarówno dla organu, jak i Sądu I instancji. Tak więc wbrew poglądowi Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako niedopuszczalnego nie można ocenić wniosku strony skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tegoż organu o zwrocie wniosku o stwierdzenie nieważności prawomocnego orzeczenia ustalającego opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu. Wprost wynika z zacytowanego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż postępowanie w sprawie wniosku jest odrębnym postępowaniem wobec ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Tylko sprawy odnoszące się do ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego to sprawy o charakterze cywilno – prawnym. Postępowanie w sprawie zwrotu wniosku regulowane jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zatem rozstrzygnięcia wydane w jego toku na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego podlegają najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministarcyjnej. Konkludując, Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i tego powodu uchylił zaskarżone postanowienie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w punkcie drugim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzoną kwotę złożył się uiszczony przez stronę skarżącą wpis od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika będącego radcą prawnym. A.D.