II SA/Łd 14/11

Dnia 21 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 roku sprawy ze skargi D. Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budowli oddala skargę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 z 2000r, poz. 1071 ze zm.), oraz art. 48 ust. 1, w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. nr 156 z 2006r., poz. 1118) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] nakazującą D. Z. rozbiórkę budynku letniskowego (wagonu kolejowego) o wymiarach zewnętrznych 2,94m x 9,50m oraz zadaszonego tarasu o wymiarach zewnętrznych 3, 05m x 3, 70m, wybudowanego w miejscowości Z., na działkach nr 76/1 i 76/4, położonych w gminie M.. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż decyzją wydaną na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nakazał D. Z. rozbiórkę w/w budynku letniskowego (wagonu kolejowego). Od decyzji wspomnianej odwołanie wniosła inwestorka, wskazując, iż nieprawidłowa jest kwalifikacja wagonu kolejowego, zaadaptowanego przezeń na potrzeby obiektu letniskowego jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 ustawy Prawo budowlane, ponieważ, jej zdaniem, wagonu kolejowego nie można zaliczyć do żadnej z kategorii obiektów budowlanych, objętych tym przepisem. Odwołująca podniosła także, że grunt, na którym posadowiony został obiekt nie stanowi jej własności, lecz Gminy M. z którą w chwili obecnej prowadzone są negocjacje, dotyczące zawarcia kolejnej umowy dzierżawy. Zdaniem strony, niezawarcie umowy dzierżawy spowoduje, że postępowanie w niniejszej sprawie stanie się bezprzedmiotowe, co uzasadnia zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31 powołanej ustawy. W trakcie oględzin, przeprowadzonych w dniu 3.sierpnia 2010r. ustalono, iż sporny obiekt to wagon kolejowy o wymiarach zewnętrznych 2,94 x 9,50 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach zewnętrznych 3,05 x 3,70 m. Roboty budowlane związane z realizacją tegoż obiektu zostały wykonane przez D. Z. w 2000r., zaś zadaszony taras, w sposób trwały połączony ze spornym obiektem budowlanym, został wykonany w 2001r. Ustalono również, że obiekt został zaadaptowany przez D. Z. na potrzeby budynku letniskowego poprzez: obłożenie ścian zewnętrznych panelami PCV w kolorze jasnym, - wstawienie skrzydeł okiennych uchylnych w 3 ścianach zewnętrznych w ilości 4 szt. o wym. 56 x 50 cm, 85 x 45cm, 85 x 45cm i 113 x 45 cm, - zamontowanie skrzydła drzwiowego, płytowego wraz z ościeżnicą o wym. 80 x 200 cm. Obiekt wyposażony został również w wewnętrzną instalację elektryczną, wewnątrz obiektu wstawiono dwie ścianki działowe z otworami drzwiowymi w wyniku czego powstały trzy pomieszczenia tj. dwa pokoje sypialne i pomieszczenie kuchenne, ściany wewnętrzne wyłożone płytami pilśniowymi lakierowanymi na stelażu drewnianym, podłogi wyłożono natomiast wykładziną PCV. Taras stanowi konstrukcja drewniana, która jest połączona w sposób trwały z budynkiem letniskowym i stanowi konstrukcyjną całość użytkową (integralną część tego obiektu). Taras posiada dach jednospadowy pokryty blachą trapezową. Obiekt został usytuowany w odległości 2,0 m od granicy południowej, a od strony wschodniej 0,90 m od istniejącego ogrodzenia sąsiada. D. Z. oświadczyła, że nie posiada pozwolenia na budowę w/w obiektu budowlanego oraz tarasu. Powołując się na treść art. 3 pkt 5 ustawy Prawo budowlane, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wskazał, iż wagon kolejowy zaadaptowany na budynek letniskowy może być zaliczony do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych (wymagających jedynie zgłoszenia), tylko gdy zostały spełnione przesłanki określone w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu wszakże, okoliczności takie, jak realizacja spornego obiektu bez dokonania zgłoszenia we właściwym organie jak również fakt, iż na spornej posesji obiekt istnieje od 2000r., w sposób jednoznaczny wykazują, że przepis art. 29 ust. 1 pkt 12 cyt. ustawy w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania. Powyższe ustalenia wykazują, że sporny obiekt budowlany nie został uwzględniony w przepisach art. 29 - 31 ustawy Prawo budowlane, a zatem dla legalnej jego realizacji prawo wymaga uprzedniego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie zastosowano prawidłowy tryb postępowania, wskazując, iż uzasadnione było wydanie postanowienia z dnia [...], nr [...], którym wstrzymane zostały roboty budowlane przy spornym obiekcie oraz wskazany został katalog dokumentów, których przedłożenie jest niezbędne dla przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Wprawdzie nieuprawnione było orzeczenie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy przedmiotowym obiekcie budowlanym, skoro z akt sprawy wynika, że wszelkie prace budowlane związane z realizacją obiektu zostały już zakończone, jednakże uprawnione było przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Wskazane postanowienie określało termin realizacji nałożonego na D. Z. obowiązku na trzy miesiące od dnia jego doręczenia. W dniu 7.października 2009r. inwestorka złożyła wniosek o przedłużenie terminu realizacji obowiązku do końca lutego 2010r. Prośba ta została uwzględniona postanowieniem z dnia [...], nr [...], jednakże tak przedłużony termin upłynął bezskutecznie. Organ podniósł także, iż Gmina M. pismem z dnia 10.marca 2010r. powiadomiła że nie wydawała decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania spornego terenu, bowiem nikt w tej sprawie nie złożył stosownego wniosku. Z kolei Starostwo Powiatowe pismem z dnia 7.lipca 2010r. powiadomiło, że dla przedmiotowego terenu w latach 1999 do 2001 nie było wydane pozwolenie na budowę, jak również nie dokonano zgłoszenia zamiaru budowy obiektu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła D. Z., zarzucając naruszenie art.7, art. 9 i art. 10 k.p.a. oraz art. 3 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W treści skargi przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania, podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu, podkreślając, że sporny wagon nie jest trwale związany z gruntem, a tymczasowy taras nie jest trwale połączony z tymże wagonem. W ocenie skarżącej, wagon kolejowy nie może być zaliczany do kategorii obiektów budowlanych, a na jego usytuowanie nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Strona zarzuciła również, iż organy nadzoru budowlanego nienależycie z nią współdziałały, nie informując o wszystkich okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na wynik postępowania. Skutkiem tego nie wzięto pod uwagę słusznego interesu strony, tak by nie poniosła szkody na skutek nieznajomości prawa. Dodatkowo podniosła, iż w toku postępowania nie zapewniono czynnego w nim udziału właścicielom działek sąsiednich, czym naruszono przepis art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ wskazał, że w dniu 13 listopada 2010r. D. Z. wystąpiła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Ostateczną decyzją z dnia [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności wskazanej na wstępie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa, w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach. W rozpoznawanej sprawie przedmiot sporu stanowiła kwalifikacja obiektu – wagonu kolejowego, zaadoptowanego na potrzeby letniskowe wraz z dobudowanym tarasem do kategorii obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podzielić należy pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji, iż obiekt ten nie będąc budynkiem ani obiektem małej architektury stanowi budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 powołanej ustawy. Cytowany przepis określa bowiem, iż przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Przepis wspomniany, zawiera jedynie przykładowe wyliczenie obiektów budowlanych stanowiących budowle. Zakresem tego pojęcia objęte są zatem również inne, niewymienione przez ustawodawcę obiekty budowlane, nie będące budynkiem lub obiektem małej architektury. Co do zasady, kategoria ta grupuje obiekty, które są wynikiem procesu budowlanego, gdyż to właśnie taki sposób ich powstania jest tym wspólnym mianownikiem, który łączy wszystkie obiekty w przepisie tym wskazane. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7.października 2010r., sygn.akt II FSK 635/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 532352 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27.października 2009r., sygn.akt II SA/Op 250/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 573811 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24.czerwca 2009r., sygn.akt I SA/Sz 159/09, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 510649) W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania jest wagon kolejowy, ustawiony na betonowych bloczkach, o wymiarach zewnętrznych 2,94 x 9,50 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach zewnętrznych 3,05 x 3,70 m. Obiekt został w 2000r. zaadaptowany przez D. Z. na potrzeby letniskowe poprzez: obłożenie ścian zewnętrznych panelami PCV, wstawienie 4 okien uchylnych w ścianach zewnętrznych o wymiarach 56 x 50 cm, 85 x 45cm, 85 x 45cm i 113 x 45 cm, zamontowanie drzwi wraz z ościeżnicą o wymiarach 80 x 200 cm. Wyposażony został również w wewnętrzną instalację elektryczną. Wewnątrz obiektu wstawiono dwie ścianki działowe z otworami drzwiowymi w wyniku czego wydzielono trzy pomieszczenia tj. dwa pokoje sypialne i pomieszczenie kuchenne, ściany wewnętrzne wyłożono płytami pilśniowymi lakierowanymi na stelażu drewnianym, podłogi natomiast - wykładziną PCV. Taras stanowi zaś konstrukcja drewniana, która wbrew zarzutom skarżącej, jest połączona z obiektem letniskowym, stanowiąc konstrukcyjną całość użytkową (vide: protokół z oględzin wraz z dokumentacją fotograficzną). Taras posiada dach jednospadowy pokryty blachą trapezową. Nie budzi zatem wątpliwości, że tak przystosowany i zaadoptowany w wyniku wykonanych robót budowlanych (do których ex definitione należą m.in. montaż i przebudowa), wagon kolejowy, podobnie jak obiekt kontenerowy, służący rekreacji jest obiektem budowlanym (budowlą) w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.października 2008r., sygn.akt II OSK 1291/07 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Częściowo wadliwe określenie obiektu w decyzji organu I instancji (mianem "budynku letniskowego") nie stanowi przy tym tego rodzaju uchybienia, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika bowiem w sposób niebudzący wątpliwości, iż uchybienie to zostało skorygowane poprzez prawidłową kwalifikację obiektu, którego rozbiórkę nakazano. Stosownie natomiast do treści art. 28 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż sporny obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej tj. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Inwestorka nie dysponuje bowiem ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i wedle jej oświadczenia o decyzję taką nie występowała. Wykonanego obiektu nie można zakwalifikować do żadnej z grupy, określonej w art. 29 lub 30 ustawy, zwalniającej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wobec dokonania powyższych ustaleń organ I instancji zasadnie zastosował procedurę legalizacyjną. Nieprzedstawienie zaś przez inwestorkę wymaganych dokumentów, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, zobowiązywało organy nadzoru budowlanego do zastosowania przepisu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu. Nakaz ten w istocie stanowi bowiem konsekwencję niewykonania nałożonych obowiązków, których celem było doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisami prawa. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi podnieść należy, iż kwestia naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. nie może mieć charakteru ewentualnego i dotyczyć nieustalonych bliżej osób "właścicieli sąsiednich działek". Zaskarżona decyzji nakłada bowiem jedynie na skarżącą obowiązek rozbiórki wzniesionego przeze nią obiektu. Trudno zatem wyobrazić sobie by w jakikolwiek sposób mogła naruszać interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich. Niezależnie od tego, zarzut związany z pominięciem określonych stron postępowania, stanowiąc podstawę do żądania wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), nie może być skutecznie podnoszony przez osobę inną niż w tymże postępowaniu pominięta (art. 147 k.p.a.). Co się zaś tyczy zarzutu naruszenia art. 7 i 9 k.p.a. wskazać wypada, iż użyty w art. 9 k.p.a. zwrot "należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych" nie przedstawia wątpliwości, co do tego, iż nie może on być utożsamiony z udzielaniem stronom pomocy prawnej, czy zastępowaniem ich aktywności poprzez instruowanie o wyborze optymalnego sposobu postępowania. Ponadto przewidziane w art. 7, 8 i 9 k.p.a. obowiązki organu informowania, wyjaśniania i czuwania w interesie strony, jak również skutki naruszenia tych obowiązków są związane bezpośrednio z toczącym się postępowaniem administracyjnym. Informacje udzielane przez organy architektoniczno – budowlane inwestorom planującym określone zamierzenie budowlane poza ramami postępowania administracyjnego nie podlegają bezpośrednio tym regułom i nie mają znaczenia o takim wymiarze, by odnosić skutek w późniejszym postępowaniu administracyjnym. Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. a.tp.