II SA/Łd 1404/10

Dnia 18 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2011 roku sprawy ze skargi P. R. i A. K.-R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz skarżących P. R. i A. K.-R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]. znak: [...] Wójt Gminy Z. po rozpatrzeniu wniosku P. R. i A. K. - R. orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nieruchomości położonej w miejscowości w S. przy ulicy P. 4 oznaczonej ewidencyjnie jak działka nr 245/48 obręb M., stanowiącej własność Gminy Z., posiadającej urządzoną księgę wieczystą KW 62487. Jako podstawę prawną organ przywołał przepisy art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) Organ l instancji stwierdził, że wnioskodawcy są użytkownikami wieczystymi wyżej opisanej nieruchomości, zabudowanej budynkiem pawilonu handlowego, obecnie przystosowanym dla potrzeb apteki. Organ ocenił, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły niezbędne warunki przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, gdyż zgodnie z aktem notarialnym [..] z dnia 17 grudnia 2004r. małżonkowie A. K. - R. i P. R. nabyli od Rolniczej Spółdzielni Produkcyjno - Handlowo- Usługowej w Z. prawo użytkowania wieczystego gruntu i własność znajdującego się na niej stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności pawilonu handlowego zaadoptowanego na aptekę. Zgodnie z aktem notarialnym [...] z dnia 17 stycznia 2003 roku Gmina Z. oddała w użytkowanie wieczyste działkę gruntu numer 245/48 o pow. 0,2148 w obrębie M. oraz przeniosła własność budynku pawilonu handlowego z przeznaczeniem pod usługi dla ludności - sklep spożywczy. W odwołaniu od powyższej decyzji P. R. i A. K.-R. podnieśli, że ostateczną decyzją Wójta Gminy Z. z dnia [...]. nr [...] uzyskali warunki zabudowy dla działki numer 245/48 pod zabudowę usługową i mieszkaniowo gospodarczą. Natomiast na podstawie decyzji Starosty [..] nr [...] z dnia [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, na przedmiotowej działce po rozbudowie z nadbudową budynku apteki o część mieszkalno -gospodarczo – garażową może powstać budynek mieszkalny zaliczany przez Prawo budowlane do l kategorii obiektów o powierzchni mieszkalnej 263 m² powierzchni garażu 51 m² i powierzchni apteki 87 m². Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że w dacie zakupu nieruchomości na gruncie był wybudowany pawilon handlowy, istotny był natomiast zamiar wybudowania w przyszłości domu mieszkalnego. Ponadto skarżący zauważyli, iż z Urzędu Gminy otrzymali informację, iż dla tego terenu nie ma miejscowego planu zagospodarowania terenu i że działka znajduje się na obszarze zabudowy jednorodzinnej i w przyszłości warunki wybudowania domu zostaną określone w decyzji przez starostę. Skarżący wyrazili opinię, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i dlatego w tej sprawie organ nie powinien pomijać powyższych okoliczności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania, postanowiło utrzymać zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy, o czym orzekło decyzją z dnia [...] roku, nr [...]. Jako podstawę prawną organ podał art. 138 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1, ust. 2 ust. 3, ust.4 i ust.5 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego bezsporne jest, że w dniu wejścia w życie powołanej ustawy (w dniu 13 października 2005 r.) skarżący byli użytkownikami wieczystymi spornej nieruchomości oraz, że objęta wnioskiem nieruchomość w dacie jej nabycia przez skarżących była zabudowana pawilonem handlowym oraz nie była ona nieruchomością rolną w świetle przepisu art.1 ust.1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Ponadto Kolegium na podstawie informacji wydanej przez UG w Z. Referat Geodezji , Gospodarki Przestrzennej i Gruntami z dnia [..] r. nr [...] ustaliło, że Gmina Z. nie posiadła nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki o nr 245/48 w miejscowości S., obręb M.. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta Gminy Z., że zgodnie z ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przekształceniu podlegają nieruchomości zabudowane na cele mieszkalne albo przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę, przy czym stan ten powinien istnieć w dniu wejścia w życie ustawy, czyli w dniu 13 października 2005r. Zdaniem organu nie została spełniona przesłanka przekształcenia, skoro działka nr 245/48 położona w S. w obrębie M. o powierzchni 0,2147ha w tej dacie nie była zabudowana na cele mieszkaniowe, lecz jak już wcześniej wskazano była zabudowana pawilonem handlowym. Dodatkowo organ zaznaczył, że dla spornej działki w dacie jej nabycia przez skarżących nie było miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaś z wypisu z ewidencji gruntów wynikało, iż położona jest w obrębie M. i stanowi nr jednostki rejestrowej [...] i że jest oznaczona w tejże ewidencji symbolem użytku " B" tereny budowlane wyłączone spod produkcji rolnej. Kolegium uznało nadto, że z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wynika, iż w przypadku zakwalifikowania nieruchomości na cele mieszkaniowe przesądzający jest sposób użytkowania istniejącej zabudowy w dniu 13 października 2005r. W tej konkretnej sprawie była zabudowana budynkiem pawilonem handlowym a zatem – w ocenie organu -nieruchomość zabudowana budynkiem przeznaczonym na cel inny niż mieszkaniowy wykluczała możliwość przekształcenia. Organ II instancji powołał się na orzecznictwo sądu administracyjnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 25 czerwca 2009r,.sygn. akt l OSK 929/08) w tej materii i uznał, że przekształceniu podlegają nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, ale tylko wówczas, gdy nie są dotychczas zabudowane (na inny cel niż mieszkaniowy). Nieruchomość zabudowana budynkiem przeznaczonym na ten cel inny niż mieszkaniowy nie będzie podlegała przekształceniu, nawet jeżeli obecnie jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że podnoszone argumenty nie mogą stanowić podstawy do uznania, iż możliwe jest przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości na podstawie aktualnie obowiązującej ustawy. Wskazana przez skarżących decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [..]. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę, na spornej działce po rozbudowie z nadbudową budynku apteki o część mieszkalno-gospodarczo-garażową, zdaniem Kolegium, nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji Wójta gminy Z. i orzeczenia o przekształceniu. P. R. i A. K.-R. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., ponawiając argumentację zawartą w odwołaniu, w szczególności wskazując na wydaną przez Wójta Gminy Z. ostateczną decyzję z dnia [...]. nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla działki numer 245/48 pod zabudowę usługową i mieszkaniowo gospodarczą, co wskazuje na to, iż w dniu wejścia w życie ustawy działka była przeznaczona na cele mieszkaniowe. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentacje zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą skarżącym przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, a zwłaszcza art. 1 ust. 1 powołanego aktu, który stanowi w szczególności, że osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Podkreślenia wymaga, iż niesporną w tej sprawie jest pierwsza przesłanka przywołanej normy prawnej dotycząca posiadania przez skarżących statusu użytkowników wieczystych nieruchomości będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Jednakże pomiędzy stronami powstał spór co do spełniania kolejnych przesłanek wynikających z art. 1 ust.1 ustawy o przekształceniu. Z analizy cytowanego przepisu wynika, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia jednej z wymienionych przesłanek. Hipoteza tej normy obejmuje następujące nieruchomości: 1. nieruchomości zabudowane na cele mieszkaniowe lub zabudowane garażami; 2. nieruchomości przeznaczone pod tego rodzaju zabudowę; 3. nieruchomości rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Zaakcentowania wymaga, iż kolejne przesłanki wymienione w przepisie art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu są oddzielone spójnikami "albo", "oraz". Taka konstrukcja gramatyczna wskazuje na zastosowanie alternatywy rozłącznej. Stąd uprawniony jest wniosek, iż spełnienie jednej z wymienionych przesłanek jest wystarczające do żądania przez stronę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W tym miejscu warto wyjaśnić, że nie zasługuje na akceptację stanowisko organów, iż art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu obejmuje niezabudowane nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, bowiem ustawodawca w tym przepisie nie uczynił takiego zastrzeżenia. Otóż w tym momencie ustawodawca wyznaczył zbiór desygnatów poprzez określenie li tylko przeznaczenia nieruchomości, nie zaś poprzez określenie ich obecnego stanu zabudowania bądź niezabudowania. W niniejszej sprawie obowiązkiem organów było zbadanie czy nieruchomość objęta wnioskiem P. R. i A. K. - R. wypełnia hipotezę normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Sąd przychyla się do poglądu organu, iż sporna nieruchomość nie jest zabudowana na cele mieszkaniowe lub zabudowana garażami. Dokumenty, na które powołują się organy administracji, a więc akt notarialny [..] z dnia 17 stycznia 2003 roku, którym Gmina Z. oddała w użytkowanie wieczyste działkę gruntu numer 245/48 o pow. 0,2148 w obrębie M. oraz przeniosła własność budynku pawilonu handlowego z przeznaczeniem pod usługi dla ludności - sklep spożywczy, a następnie sprzedaż nieruchomości skarżącym aktem notarialnym z dnia 17 grudnia 2004r. oraz powołany wypis z rejestru budynków jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowa nieruchomość w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku ( 13 października 2005r.) nie była zabudowana na cele mieszkaniowe lub garażami. Analizowany przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 roku – o czym była już mowa powyżej – wśród przesłanek przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wymienia nie tylko aktualne przeznaczenie nieruchomości, ale również ich przyszłe przeznaczenie. O ile aktualny sposób wykorzystywania nieruchomości odnosi się wyłącznie do nieruchomości zabudowanych, o tyle nieruchomości, które są przeznaczone pod zabudowę tego rodzaju ( a więc mieszkaniową lub garażami) nie muszą być nieruchomościami już zabudowanymi. Przepis ustawy, posługując się w powyższym zakresie pojęciem "nieruchomości" bez bliższego doprecyzowania, nie pozostawia pola do spekulowania na temat tego o jakie nieruchomości chodzi w owym zapisie. Skoro tak, to należy jednoznacznie powiedzieć, iż chodzi o wszelkie nieruchomości, które są przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową lub garażami. W tym miejscu należy wskazać, że sporna nieruchomość oznaczona jako działka 245/48 obręb M. o powierzchni 0,2148 ha zlokalizowana w S. przy ulicy P. 4 uzyskała nowe warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na skutek wniosku skrzących, decyzją ostateczną Wójta Gminy Z. z dnia [...]. nr [..], skarźący uzyskali warunki zabudowy pod zabudowę usługową i mieszkaniowo gospodarczą. Natomiast na podstawie decyzji Starosty [...]nr [...] z dnia [...]. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, na przedmiotowej działce po rozbudowie z nadbudową budynku apteki o część mieszkalno -gospodarczo – garażową moźe powstać budynek mieszkalny zaliczany przez Prawo budowlane do l kategorii obiektów o powierzchni mieszkalnej 263 m² powierzchni garażu 51 m² i powierzchni apteki 87. Nie ulega więc wątpliwości, źe w dacie wejścia w źycie ustawy sporna nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową i zabudowę usługową użyteczności publicznej. Powyższa konstatacja jest kluczowa w sprawie: skoro bowiem skarżący legitymowali się w dacie wejścia w źycie ustawy ostateczną decyzją o warunkach zabudowy dla nieruchomość objętą wnioskiem określającą ją między innymi pod zabudową mieszkalną, tak jak wymaga tego hipoteza normy zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, to żądanie skarżących przekształcenia użytkowania wieczystego owej nieruchomości w prawo własności nie może być uznawane za bezpodstawne. Przy ustalaniu, czy grunt oddany w użytkowanie wieczyste jest przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową bądź pod zabudowę garażami, należy w pierwszej kolejności kierować się treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili wejścia w życie ustawy, a więc w dniu 13 października 2005 r. Takie też stanowisko znajduje poparcie w dotychczasowym orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 roku, sygn. akt I OSK 1676/07, wyrok NSA z dnia 27 listopada 2008 roku, sygn. akt I OSK 1814/07, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 lipca 2008 roku, sygn. alt II SA/Gl 134/08). Co prawda organy administracji dostrzegły w toku niniejszej sprawy związek pomiędzy treścią analizowanego przepisu a uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, bądź decyzją o ustaleniu warunków zabudowy ale z niezrozumiałych względów pierwszeństwo w przeznaczeniu spornej nieruchomości przypisały zabudowie usługowej użyteczności publicznej istniejącej na tej nieruchomości. Takie stanowisko jest niemożliwe do zaakceptowania. Skoro bowiem treść decyzji ustalającej warunki zabudowy dla spornej nieruchomości w sposób równoznaczny traktuje przeznaczenie tegoż terenu tak pod zabudowę mieszkaniową, jak i pod zabudowę użyteczności publicznej, to niepodobna jednemu z tych przeznaczeń nadawać priorytetowego znaczenia. Zważywszy na to co zostało powiedziane powyżej, uznać należy, że organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy, czego konsekwencją jest uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej inastancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracyjny winny uwzględnić poczynione przez sąd uwagi, w szczególności zaś wziąć pod uwagę przeznaczenie spornej nieruchomości wynikające z posiadanej przez skarżących ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy z daty [...] O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. m.ch.