II SA/Łd 141/14

Dnia 9 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. LS II SA/Łd 141/14 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] Prezydenta Miasta Ł. o przyznaniu M.M. zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności od dnia 1 września 2013 r. do dnia 31 października 2013 r., w kwocie 60 zł miesięcznie, w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania". W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 5 ust.1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Program państwa w zakresie dożywiania" (Dz.U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.), pomoc w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności może być przyznana nieodpłatnie rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 182), jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 150 % kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy. Organ II instancji stwierdził, że świadczenia pieniężne z Programu należy traktować jak wszystkie świadczenia celowe z pomocy społecznej, które mogą być przyznane w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej (art. 39 ustawy o pomocy społecznej). Zwrot "może" użyty przez ustawodawcę wskazuje, że w tych sprawach organ administracji orzeka w ramach uznania administracyjnego. Organ podejmując rozstrzygnięcie w sprawie bierze pod uwagę sytuację indywidualną osoby zgłaszającej się o taką pomoc, mając na względzie potrzeby innych podopiecznych, jak również posiadane przez siebie środki finansowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało następnie, że M.M. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem oraz trzema synami. Wnioskodawczyni nie pracuje, jest całkowicie niezdolna do pracy na stałe. Posiada orzeczony stopień niepełnosprawności do 31 grudnia 2014 r. Strona choruje na krótkowzroczność, nadciśnienie, przepuklinę kręgosłupa. Jej mąż jest osobą bezrobotną zarejestrowaną w PUP bez prawa do zasiłku, bierze udział w pracach społecznie użytecznych. Choruje na nadciśnienie i dnę moczanową. Z uwagi na swoją chorobę ma trudności ze znalezieniem pracy. Jeden z synów ma schorzenie nerek. Na dochód rodziny składa się: renta inwalidzka wnioskodawczyni w wysokości 730,77 zł, zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł z tytułu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny na trójkę dzieci w wysokości 318 zł (106 zł x 3), dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej na jednego z synów w wysokości 160 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 516,71 zł. Organ odwoławczy przyjął, że rodzina wnioskodawczyni znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, życiowej i bytowej. Łączny dochód rodziny wynosi 1 878,48 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie stanowi kwotę 375,69 zł, a zatem nie przekracza 150 % ustawowego kryterium dochodowego (456,00 zł), o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Zatem rodzina spełnia kryteria warunkujące przyznanie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. Orzekając jednak o wysokości przyznanego zasiłku organ musi brać pod uwagę własną sytuację finansową, a nie tylko sytuację finansową osób uprawnionych do otrzymania pomocy. Ponadto organ musiał uwzględnić także interes społeczny w postaci celów i możliwości pomocy społecznej, której zadaniem jest pomoc wielu osobom i rodzinom, znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej i finansowej. Wobec powyższego organ odwoławczy za prawidłowe uznał przyznanie wnioskodawczyni zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności od 1 września 2013 r. do 31 października 2013 r. w wysokości 60 zł miesięcznie. Organ dodał przy tym, że z uwagi na trudną sytuację finansową i życiową w rodzinie wnioskodawczyni, została jej przyznana również pomoc w formie zasiłku okresowego w wysokości 200,76 zł miesięcznie w okresie od 1 września 2013 r. do 31 października 2013 r., jak również pomoc w formie posiłku w szkole dla dzieci w okresie od 2 września 2013 r. do 31 grudnia 2013 r. Także wcześniej rodzina wnioskodawczyni objęta była pomocą finansową i pomoc ta trwa nadal. Kolegium podkreśliło, że wydanie decyzji zostało poprzedzone wywiadem środowiskowym pozwalającym na obiektywną ocenę sytuacji życiowej i materialnej rodziny wnioskodawczyni. Wydając decyzję organ kierował się przede wszystkim interesem strony, ale wziął również pod uwagę własne możliwości finansowe i rozmiar potrzeb innych osób, które musi choć częściowo zaspokoić. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła M.M., zarzucając naruszenie art. 3 ust. 4 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej, art. 5 ust. 1 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a także art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Skarżąca podniosła, że organ dopuścił się w niniejszej sprawie przekroczenia granic uznania administracyjnego, przyznając pomoc na tak niskim poziomie. Powołując się na ograniczone możliwości finansowe pomocy społecznej, organy jednocześnie nie zawarły w uzasadnieniach decyzji wyjaśnień, na podstawie jakich danych okoliczność tę ustalono. Również z akt sprawy nie wynika, w oparciu o jakie dowody organ przyjął, że możliwości te są ograniczone i przyznanie pomocy w wysokości 60 zł miesięcznie przez okres 2 miesięcy je wyczerpuje. Takie działanie organów, w ocenie skarżącej, stanowi przejaw przekroczenia granic uznania administracyjnego. Wysokość przyznanej pomocy, biorąc chociażby pod uwagę ceny podstawowych artykułów żywnościowych, skarżąca uznała za niewystarczającą, zwłaszcza przy uwzględnieniu okoliczności, że ma ona wystarczyć na zapewnienie wyżywienia trzem dorastającym chłopcom i dwóm osobom dorosłym. Okoliczność powyższa w ogóle nie została uwzględniona przez organy obu instancji. Zatem organy orzekające nie zebrały i nie rozpatrzyły wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, do czego zobowiązywały je art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Skarżąca wskazała, że jest poważnie chora, ma orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, w związku z czym nie może podjąć pracy zarobkowej. Wymaga także stałej, długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku z ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Mąż skarżącej jest bezrobotny, bez prawa do zasiłku. Ponadto od 2 lat leczony jest na dnę moczanową, która wymaga szczególnej diety i stałych leków. Z uwagi na tę chorobę nie jest w stanie podjąć zatrudnienia w branży, w której dotychczas pracował - budownictwie, zaś pracy w innej branży nie może znaleźć. Także jeden z synów skarżącej cierpi na poważną chorobę nerek - dysplazję wielotorbielowatą. Skarżąca wskazała również na koszty utrzymania: czynsz wynosi 830 zł (ma przyznany dodatek mieszkaniowy w kwocie 516,71 zł.), prąd - 106 zł, gaz - 100,98 zł. Koszt leków dla całej rodziny to ponad 200 zł miesięcznie. Koszty utrzymania trojga dzieci, w tym w szczególności koszty związane z nauką w szkole, także przewyższają możliwości rodziny. Wydatki te największe są właśnie we wrześniu, czyli w okresie objętym zaskarżoną decyzją. Opłaty za książki we wrześniu 2013 r. wyniosły około 1200 zł, ubezpieczenie - 60 zł na rok, rada rodziców – 150 zł rocznie. Rodzina ponosi również wydatki na internet w kwocie 65 zł miesięcznie, za którego pośrednictwem dzieci odrabiają prace domowe. Powyższe koszty nie uwzględniają przy tym wydatków na ogrzewanie mieszkania - 1200 zł na sezon grzewczy, wydatków na ubranie, środki czystości, ubezpieczenia, telefon itp. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu jest legalność decyzji o przyznaniu skarżącej zasiłku celowego na zakup posiłku lub żywności we wrześniu i październiku 2013 r. w wysokości po 60 zł miesięcznie. Istotą sporu w przedmiotowej sprawie nie jest więc rozstrzygniecie o przyznaniu świadczenia co do zasady, ale o jego wysokości. Materialnoprawną podstawę kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.). Zgodnie z art. 3 i art. 5 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie osobom i rodzinom, jeżeli dochód nie przekracza 150% kryterium dochodu określonego w ustawie o pomocy społecznej. Nie ulega wątpliwości, że świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przyznawane w oparciu o ww. ustawę ma charakter uznaniowy. W takim przypadku organ ma zatem obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, tak aby rozstrzygnięciu nie można było zarzucić dowolności. Organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Zatem kontrola sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy wszystkie te wymogi zostały zachowane. W świetle art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Program państwa w zakresie dożywiania", do udzielania pomocy w zakresie dożywiania, z wyłączeniem pomocy określonej w art. 6a, mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej dotyczące udzielania świadczeń z pomocy społecznej. Zatem wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2013 r. poz. 182), stanowiącymi, że rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec bowiem ograniczonych środków finansowych organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych (por. wyrok NSA z 2 sierpnia 2012 r., II OSK 407/12). Jeszcze raz podkreślić należy, że rozstrzygnięcie podejmowane w ramach uznania administracyjnego obejmuje m.in. prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia ustawowych kryteriów nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego i to w wysokości zgodnej z jej oczekiwaniami. Z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2007 r., I OSK 1464/06). W motywach wyroku z dnia 20 listopada 2001 r., sygn. akt SK 15/01 (OTK 8/01, poz. 252) Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że cechą wyróżniającą pomoc społeczną, w porównaniu do innych systemów świadczeniowych, jest brak po stronie obywateli roszczenia prawnego do świadczenia pomocy. Celem pomocy społecznej nie jest stałe dostarczanie środków utrzymania i zastępowanie osobistej aktywności osób w tym zakresie. Pomoc nie może polegać na stałym zapewnieniu środków utrzymania i ma jedynie subsydiarny charakter w stosunku do aktywności samego zainteresowanego. A zatem rozpatrując wniosek o przyznanie pomocy społecznej organ winien brać pod uwagę zarówno cele pomocy społecznej określone w ustawie, jak i możliwości finansowe w zakresie udzielania pomocy. Winien on uwzględniać sytuację ubiegającego się o przyznanie świadczenia, jego zaangażowanie w zakresie współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, jak i zakres udzielonej mu ze środków publicznych pomocy. Stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest bowiem zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i od stanu finansów publicznych. W niniejszej sprawie organy, działając w granicach uznania administracyjnego, czyli granicach pozwalających dokonać im wyboru co do rozstrzygnięcia, wyboru tego nie dokonały w sposób dowolny. Przejawiało się to m.in. w ustaleniach organów, że skarżąca intensywnie korzysta ze wsparcia z pomocy społecznej, m.in. w postaci zasiłku okresowego, czy też pomocy w formie posiłku w szkole dla trójki dzieci. Jej sytuacja materialna i życiowa jest doskonale znana pracownikom opieki społecznej. Wprawdzie rzeczywiście organy w uzasadnieniach podjętych decyzji nie wyartykułowały wprost okoliczności dotyczących możliwości i sytuacji finansowej organu, co niewątpliwie uznać należy za wadę uzasadnienia, jednakże nie jest to wada mająca wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy znajduje się bowiem informacja z dnia 28 października 2013 r. o planach i wykorzystaniu środków przeznaczonych przez państwo na pomoc w zakresie dożywiania, przekazana organowi odwoławczemu przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł.. Wynika z niej, że z zaplanowanej na 2013 r. kwoty 3 456 830 zł na zasiłki celowe na zakup posiłku lub żywności ośrodek pomocowy może wydatkować ok. 2 950 000 zł, co daje ok. 250 000 zł miesięcznie (pozostałą kwotę ośrodek wykorzystuje na pokrycie kosztów obiadów dla dzieci – z której to formy pomocy dzieci skarżącej także korzystają). Dodatkowo organ wskazał, że z kwoty 250 000 zł miesięcznie korzysta 3700 osób, co daje uśrednioną kwotę ok. 67 zł miesięcznie na osobę. Przyznana skarżącej kwota 60 zł z nie odbiega zatem znacząco od średniej kwoty zasiłków udzielanych innym potrzebującym. Skoro zatem zasiłek celowy należy do fakultatywnych form pomocy społecznej i w odróżnieniu od form obowiązkowych właściwy organ może, lecz nie musi go przyznać w przypadku ustalenia, że występują przesłanki wymienione w art. 5 ust. 1 o ustanowieniu programu wieloletniego "Program państwa w zakresie dożywiania" (czy też szerzej - w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej), to prawidłowa jest konkluzja, że z przepisu tego nie wynika indywidualne roszczenie o przyznanie pomocy społecznej w formie w nim przewidzianej. Organ mógł zatem zakres rozstrzygnięcia (wysokość zasiłku celowego w tym przypadku) ustalić sam. Nie można w tej sytuacji uznać zasadności zarzutów naruszenia art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Nie mógł również przynieść oczekiwanego rezultatu zarzut, że organy nie wzięły pod uwagę sytuacji życiowej, zdrowotnej i bytowej skarżącej i jej rodziny. Organy dokładnie oceniły dochody skarżącej i członków jej rodziny, opisały również ich problemy ze zdrowiem. W ocenie Sądu okolicznością przemawiającą za przyznaniem zasiłku w wysokości wyższej niż standardowa nie jest konieczność ponoszenia bieżących wydatków, związanych normalnym, codziennym funkcjonowaniem, których zestawienie strona przedstawiła w skardze. Okoliczność, że po ich uiszczeniu skarżącej nie zostaje praktycznie żadna kwota, jest wprawdzie konsekwencją jej trudnej sytuacji materialnej, której ani organy rozstrzygające sprawę ani Sąd nie kwestionują, jednakże nie można ich traktować jako zdarzeń nadzwyczajnych, odbiegających od typowych sytuacji w jakich znajdują się inne osoby, także spełniające kryterium dochodowe, których potrzeby również winny być zaspokajane. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. lf