II SA/Łd 143/24

Dnia 5 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Białaczów z dnia 15 grudnia 2023 r. nr LXIX/435/2023 w sprawie zmiany nazwy Gminnej Biblioteki Publicznej w Białaczowie oraz nadania jej statutu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Białaczowie na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 22 stycznia 2024 r. Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy w Białaczowie z dnia 15 grudnia 2023 r., nr LXIX/435/2023 w sprawie zmiany nazwy Gminnej Biblioteki Publicznej w Białaczowie oraz nadania jej statutu. Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.: - art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 194 ze zm.) – dalej: ustawa o działalności kulturalnej; poprzez brak wskazania w § 7 ust. 3 załącznika do przedmiotowej uchwały, tj. Statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej w Białaczowie (dalej: Statut) konkretnego trybu wyboru Dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w Białaczowie, co stanowi niewypełnienie delegacji ustawowej wynikającej z wskazanego przepisu; - art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2393) - dalej: ustawa o bibliotekach; poprzez ustalenie w § 12 ust. 1 Statutu otwartego katalogu źródeł finansowania działalności Miejskiej Biblioteki Publicznej w Białaczowie, a tym samym niewypełnienie w sposób właściwy delegacji ustawowej wynikającej z ww. przepisu. Z uwagi na powyższe naruszenia strona skarżąca wnosiła o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru podniósł, że zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego z dnia 20 grudnia 2023 r. powiadomił Radę Gminy Białaczów o zastrzeżeniach, co do legalności regulacji zawartych w uchwale. W wyjaśnieniach udzielonych w dniu 27 grudnia 2023 r. Przewodnicząca Rady Gminy w Białaczowie nie podzieliła uwag organu nadzoru. Dalej strona skarżąca wskazała, iż jak wynika z treści § 7 ust. 2 Statutu, wyłonienie kandydata na Dyrektora następuje w trybie i na zasadach w trybie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. W ocenie strony skarżącej tego rodzaju zapis istotnie narusza art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej, która przewiduje kilka różnych i wykluczających się wzajemnie trybów powoływania dyrektora instytucji kultury, który może być: 1) powołany przez organizatora po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ustawy), 2) wskazany w wyniku wyłonienia zarządcy (art. 15a ustawy), 3) wyłoniony w drodze konkursu (art. 16 ustawy). Zdaniem strony skarżącej pozostawienie w tym zakresie organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego dowolności w istocie wypacza sens regulacji zawartej w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej, co potwierdza stanowisko judykatury, w której wskazuje się, że statut winien określać, czy kandydata na stanowisko dyrektora powołuje organizator oraz czy wyłania się go w drodze konkursu. Wskazane w tym przepisie zagadnienia zostały przez ustawodawcę uznane nie tylko za niezbędne, ale także za przedmiotowo istotne dla wypełnienia funkcji, jaką ma pełnić statut. Tym samym brak konkretnych regulacji w zakresie sposobu powoływania dyrektora i pozostawienie tych zagadnień do rozstrzygnięcia organowi wykonawczemu, wykonującemu zadania organizatora instytucji kultury, pozostaje w opozycji do art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej oraz art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a tak skonstruowany przepis Statutu nie normuje w sposób prawidłowy kwestii związanych ze sposobem powoływania organu zarządzającego instytucją kultury, jaką jest Miejska Biblioteka Publiczna w Białaczowie. Natomiast, co do kwestionowanego § 12 ust. 1 Statutu strona skarżąca wskazała, iż określając źródła finansowania Miejskiej Biblioteki Publicznej w Białaczowie użyto określenia "oraz innych źródeł" kreując tym samym otwarty katalog tych źródeł. Natomiast jak wynika z art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach od prawodawcy miejscowego, który nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania biblioteki, wymaga się konkretnego określenia źródeł finansowania biblioteki. Zdaniem strony skarżącej wskazany wyżej art. 11 ust.3 pkt 4 ustawy należy rozpatrywać w kontekście art. 2 Konstytucji RP, z którego wynika reguła przyzwoitej legislacji. W jej świetle, przepisy powinny być konstruowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny. Otwiera to możliwość szerokiej interpretacji wskazanej regulacji i swobodnego, samodzielnego określania takich źródeł przez dyrektora biblioteki. Tymczasem kompetencja do określenia konkretnych źródeł finansowania biblioteki należy do rady gminy (organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego), a miejscem ich wyłącznej regulacji jest statut biblioteki. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Białaczowa, reprezentujący Radę Miejską w Białaczowie, wnosił o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. Odnosząc się do stawianych zarzutów wskazał, iż zgodnie z § 7 ust. 2 statutu Dyrektora Biblioteki powołuje i odwołuje Burmistrz. Zdaniem organu, wbrew stanowisku strony skarżącej, powyższe unormowanie w powiązaniu z kwestionowanym skargą § 7 ust. 3 Statutu wskazuje, że powołanie organu zarządzającego Biblioteki następuje w sposób określony w art. 15 ustawy o działalności kulturalnej. Tym samym zarzut skargi, co do naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy uznać należy za niezasadny. Jednocześnie organ odwołał się do poglądów wyrażonych orzecznictwie sądów administracyjnych, co do możliwości wskazania sposobu powoływania dyrektora instytucji kultury poprzez odesłanie do obowiązujących przepisów prawa regulujących tę kwestię, jak również braku zasadności pozbawienia organu wykonawczego gminy kompetencji i swobody odnośnie do kwestii trybu powoływania organu zarządzającego placówką. Zdaniem organu, wbrew zarzutowi skargi, nie stanowiło naruszenia art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach, użycie w § 12 ust. 1 Statutu, odnoszącym się do źródeł finansowania Miejskiej Biblioteki Publicznej w Białaczowie, sformułowania "z innych źródeł". Organ wskazał, że Biblioteka jest jednostką organizacyjną, której działalność jest finansowana z wielu źródeł. Zawarcie otwartego katalogu tych źródeł, co jest powszechną praktyką, umożliwia bardziej elastyczne kształtowanie źródeł finansowania jednostki, uwzględnia jej organizacyjną samodzielność, jak również zapobiega konieczności każdorazowej zmiany postanowień statutu, w sytuacji możliwości pozyskania finansowania z legalnych źródeł, nie wymienionych wprost w treści Statutu. Obecni na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2024 r. profesjonalni pełnomocnicy stron popierali dotychczasową argumentację zawartą w treści skargi, jak i w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634) – dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne właściwe są w sprawach z zakresu kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Należy przy tym dodać, że w tych sprawach Sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi Wojewoda Łódzki, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynił uchwałę Rady Gminy w Białaczowie z dnia 15 grudnia 2023 r., nr LXIX/435/2023 w sprawie zmiany nazwy Gminnej Biblioteki Publicznej w Białaczowie oraz nadania jej statutu. Przyjęty statut stanowił załącznik do podjętej uchwały. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że na podstawie § 3 pkt 4 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 lipca 2023 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast, nadania niektórym miejscowościom statusu miasta, zmiany nazwy gminy oraz siedziby władz gminy (Dz.U. z 2023 r. poz. 1472), z dniem 1 stycznia 2024 r. Gmina Białaczów nabyła prawa miejskie. Podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2, art. 41 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj.: Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm.) – dalej: u.s.g.; art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tj.: Dz.U. z 2020 r., poz. 194 ze zm.) - dalej: ustawa o działalności kulturalnej; art. 11 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2393 ze zm.) -dalej: ustawa o bibliotekach. Wskazać na wstępie należy, że przysługująca Wojewodzie Łódzkiemu legitymacja do wniesienia przedmiotowej skargi wynika z art. 93 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przy czym jak stanowi w/w przepis art. 91 ust. 1 ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Wobec powyższego, po upływie wskazanego wyżej 30 dniowego terminu organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego, co stanowi realizację jednego z przysługujących mu uprawnień, służących wykonywaniu nadzoru nad działalnością gminy na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Przy czym zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Stwierdzenie nieważności uchwały może zostać orzeczone tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu, a przy tym owa sprzeczność na charakter istotny. Do kategorii istotnych naruszeń prawa orzecznictwo sądów administracyjnych i doktryna zaliczają np. naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania uchwał, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. A. Matan (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III, red. B. Dolnicki, Warszawa 2021, art. 91). Wskazać również należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zasady podejmowania uchwał lub aktów organu gminy wyznaczają przepisy powołanej wyżej ustawy o samorządzie gminnym. Przepis art. 40 u.s.g. przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych (ust. 1). Oznacza to, że jeżeli podstawą aktu prawa miejscowego (uchwały) jest upoważnienie ustawowe, rada gminy nie może w żaden sposób wystąpić poza przedmiotowe granice upoważnienia zawartego w ustawie. Jednocześnie zobowiązana jest do pełnego, określonego przyznanym jej zakresem upoważnienia, uregulowania danej kwestii. Przekroczenie powyższych zasad stanowi istotne naruszenie prawa, kreujące podstawę do stwierdzenia nieważności podjętego aktu. Zgodnie bowiem z przywołanym wcześniej art. 91 ust. 1 zdanie 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Przechodząc do merytorycznej oceny przedmiotowej skargi Sąd stwierdza, iż wywodzone w niej zarzuty Wojewody Łódzkiego, co do naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 3 o działalności kulturalnej oraz art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach zasługują na uwzględnienie, co czyni skargę zasadną. Odnosząc się do kwestii prawidłowego uregulowania postanowień statutu Miejskiej Biblioteki Publicznej w Białaczowie w zakresie trybu powoływania jej organu zarządzającego wskazać należy, iż art. 13 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej zawiera enumeratywne wyliczenie kwestii, które organ stanowiący gminy jest zobligowany zawrzeć w statucie instytucji kultury, a do których, co wynika z pkt 2 powołanego przepisu zalicza się kwestię określenia organów zarządzających i doradczych oraz sposobu ich powoływania. Użyciem przez ustawodawcę sformułowania "statut zawiera" świadczy o całościowym uregulowaniu i tym samym wyklucza możliwość uznania, że jest to przykładowe uregulowanie zakresu statutu, gdyż w takim wypadku racjonalny ustawodawca użyłby zwrotów "w szczególności", "a zwłaszcza", które wskazywałyby na przykładowy, otwarty charakter wyliczenia. Należy przy tym pamiętać, że statut jako akt podustawowy, nie może odmiennie normować kwestii wcześniej uregulowanych w akcie wyższego rzędu. W ocenie Sądu, zakwestionowany Statut nie normuje w sposób prawidłowy kwestii związanych ze sposobem powoływania organu zarządzającego Miejską Biblioteką Publiczną w Białaczowie. Delegacja wynikająca z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej nie została prawidłowo wypełniona w regulacjach Statutu, zgodnie z którym "wyłonienie kandydata na Dyrektora następuje w trybie i na zasadach w trybie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej" (§ 7 ust. 3 Statutu). Zauważyć bowiem należy, iż ustawa o działalności kulturalnej wskazuje więcej niż jedną formę powoływania organu zarządzającego instytucją kultury (tutaj biblioteki). Organ zarządzający może być: 1) powołany przez organizatora po zasięgnięciu opinii związków zawodowych działających w tej instytucji kultury oraz stowarzyszeń zawodowych i twórczych właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję (art. 15 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej); 2 wskazany w wyniku wyłonienia zarządcy (art. 15a ustawy); 3) powołany przez organizatora po wyłonieniu w drodze konkursu (art. 16 ustawy). Owa wielość dopuszczanych prawem form powoływania organu zarządzającego instytucją kultury obliguje zatem organ stanowiący gminy do skonkretyzowania w treści statutu tej instytucji, który z tych trybów ma zastosowanie (por. wyrok NSA z1 marca 2022 r., III OSK 754/21; wyrok WSA w Łodzi z 6 marca 2024 r., II SA/Ł31/24; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym podkreślenia w tym miejscu wymaga, że Sąd rozpoznający niniejszą skargę podziela co do zasady wyrażane w orzecznictwie ogólne stanowisko, że norma kompetencyjna zawarta w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora poprzez odesłanie do odpowiednich przepisów ustawy. Jednakże, zdaniem Sądu, to odesłanie nie może niwelować obowiązku wybrania i określenia konkretnego sposobu powoływania w tym wypadku dyrektora przez organ stanowiący. Z tego odesłania musiałoby wynikać jaki sposób został wybrany (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 15 września 2020 r., II SA/WRz 41/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym obowiązkiem Rady Gminy w Białaczowie było wskazanie w uchwalanym Statucie, który z ustawowo regulowanych trybów powoływania dyrektora instytucji kultury znajdzie zastosowanie w przypadku dyrektora Miejskiej Biblioteki Publicznej w Białaczowie. Brak pełnej i prawidłowej regulacji tej kwestii w kwestionowanym skargą § 7 ust. 3 Statutu stanowi istotę naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej, jak również pozostaje w sprzeczności z art. 40 ust. 2 pkt 2 oraz art. 41 ust. 1 u.s.g. Jednocześnie wbrew stanowisku organu prezentowanym zarówno w udzielonej odpowiedzi na skargę oraz na rozprawie, przez reprezentującego organ profesjonalnego pełnomocnika, nie znajduje uzasadnienia stwierdzenie, iż konkretny tryb powołania dyrektora biblioteki, określony w art. 15 ustawy o działalności kulturalnej, wynika z treści § 7 ust. 2 w zw. z ust. 3 Statutu, poprzez wskazanie w jego postanowieniach, że dyrektora biblioteki powołuje i odwołuje burmistrz na zasadach określonych w ustawie o działalności kulturalnej. Wskazać bowiem należy, iż obowiązkiem organu stanowiącego gminy jest redagowanie treści przepisów prawa miejscowego w takiej formie, aby w sposób dokładny i zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje uchwałodawcy, co wynika z § 6 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tj. Dz.U. z 2016 poz. 283). Ponadto zaznaczyć należy, że niezależnie od wybranej przewidzianej ustawą formy wyłonienia organu zarządzającego instytucją kultury, tu Miejską Biblioteką Publiczną w Białaczowie, jej dyrektora zawsze powołuje organizator, za którego uznać należy Gminę (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 grudnia 2010 r., II SA/Bd 1184/10; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast organem wykonawczym gminy, wykonującym uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa, jest wójt (burmistrz, prezydent), co wynika 26 ust. 1 i art. 30 ust. 1u.s.g. Odnosząc się do kolejnego z zarzutów skargi, to jest naruszenia art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach poprzez użycie w § 12 ust. 1 Statutu regulującego kwestie źródeł finansowania Miejskiej Biblioteki Publicznej w Białaczowie sformułowania "z innych źródeł", a tym samym ustanowienie otwartego katalogu źródeł finansowania tej instytucji kultury Sąd rozpoznający niemniejszą skargę podziela stanowisko Wojewody Łódzkiego, co do braku możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi, na co pozwala treść kwestionowanego zapisu. Przyjęta przez Radę Gminy w Białaczowie konstrukcja oznacza, że inny organ niż Rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować nieprzewidziane przez uchwałę źródła finansowania. Tymczasem, stosownie do art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach, wyłącznie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest uprawniony do ich określenia. Oznacza to, że Rada we wskazanym fragmencie to jest § 12 ust. 1 Statutu bez wyraźnego upoważnienia ustawowego przekazała innemu podmiotowi kompetencję do dookreślenia wskazanego elementu i tym samym w sposób istotny naruszyła art. 11 ust. 3 pkt 4 przywołanej ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 27 września 2022 r., II SA/Wr 152/22; wyrok WSA w Gliwicach z 30 marca 2022 r., II SA/Gl 19/22; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie Sąd nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1p.p.s.a.) stwierdza istotne naruszenie prawa w zakresie, w jakim Rada Gminy w Białaczowie w § 14 ust. 2 Statutu zawarła odesłanie do stosowania w sprawach nieuregulowanych Statutem przepisów powszechnie obowiązujących. Powyższe w ocenie Sądu pozostaje niezgodne z art. 87 Konstytucji RP, gdyż narusza hierarchię źródeł powszechnie obowiązującego prawa. Według tego przepisu źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa są także akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Przepisy rozdziału III Konstytucji RP wyraźnie wskazują hierarchę aktów prawnych. Trzeba więc wskazać, że przepis uchwały organu stanowiącego nie może wskazywać, że unormowania tego aktu mają pierwszeństwo przed przepisami powszechnie obowiązującego prawa (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 25 czerwca 2008 r., IV SA/Wr 176/07 oraz z 30 stycznia 2013 r., IV SA/Wr 673/12; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Można przyjąć, biorąc pod uwagę konstrukcję powołanego § 14 ust. 2 Statutu, że przepisy te miałyby uzupełnić ewentualną lukę powstałą w toku stosowania uregulowań Statutu. Jednakże w takim przypadku uchwałodawca pomija zupełnie, że statut może być oparty na konkretnym upoważnieniu ustawowym nie mogąc wykraczać poza to upoważnienie. Inaczej mówiąc statut władny jest normować tylko te materie do jakich upoważnienie znajduje się w akcie rangi wyższego rzędu. Nieprzystawalność jego postanowień do określanych sytuacji faktycznych wymagałoby jego zmiany lub uchylenia, a nie odsyłania do innych przepisów prawa. Reasumując Sąd stwierdza, iż brak należytego uregulowania w Statucie Miejskiej Biblioteki Publicznej w Białaczowie obligatoryjnych kwestii, o których mowa w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej oraz w art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach stanowi, jak również nieuprawnione odesłanie do stosowania obowiązujących przepisów prawa w zakresie nieuregulowanym w Statucie stanowi istotne naruszenie prawa, którego zakres niewątpliwe wpływający na możliwość prawidłowego funkcjonowania tej instytucji kultury w oparciu o prawidłowo skonstruowany Statut, uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości (pkt 1 wyroku). W przedmiocie kosztów postępowania sądowoadminsitracyjnego, na które składały się koszty zastępstwa procesowego strony skarżącej w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku).