II SA/Łd 145/16

Dnia 2 czerwca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 roku sprawy ze skargi M. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego M. O. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. LS Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania M. O. - reprezentowanego przez radcę prawnego M. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [...]. Jak wynika z akt sprawy wnioskiem z dnia 6 maja 2015 r. M. O. wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. o umorzenie w całości kwoty należności z tytułu wypłaconych na rzecz synów M. O. i B. O. świadczeń w postaci zaliczek alimentacyjnych oraz świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu wniosku wskazał na bardzo złą sytuację zdrowotną oraz materialną. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił uwzględnienia wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie umorzenia w całości kwoty należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej na rzecz B. O. i M. O. w okresie od dnia 1 września 2005 r. do dnia 30 września 2008 r. w łącznej kwocie 22.200 zł powiększonej o 5%, co w sumie stanowi kwotę 23.310 zł (pkt 1) oraz o umorzeniu w całości pozostałej do spłaty kwoty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów na rzecz B. O. w okresie od dnia 1 października 2009 r. do dnia 31 lipca 2013 r. oraz na rzecz M. O. w okresie od dnia 1 października 2009 r. do dnia 30 września 2014 r. w wysokości 30.088,21 zł, wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi na dzień wydania decyzji w kwocie 13.285,06 zł oraz kosztami upomnienia w kwocie 8,80 zł, tj. łącznie 43.382,07 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Ł. wskazał na treść art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i wyjaśnił, że sytuacja życiowa wnioskodawcy w istocie powinna być uznana za szczególną i jako taką uzasadnił umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Jednocześnie Prezydent stwierdził, iż przesłanki umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych sformułowane zostały przez ustawodawcę odmiennie. Zgodnie bowiem z treścią art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów do umorzenia - choćby częściowego - świadczeń z tego tytułu konieczna jest co najmniej 3-letnia skuteczność egzekucji świadczeń alimentacyjnych. Ponieważ w niniejszej sprawie egzekucja świadczeń jest bezskuteczna, organ nie znalazł podstaw do umorzenia tej części zobowiązania. Od powyższej decyzji odwołanie w zakresie jej punktu 1 złożył M. O., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie punktu 1 i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez umorzenie w całości kwoty należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Odwołujący podniósł zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie faktu, że strona co miesiąc wpłaca do komornika kwoty w wysokości takiej, na jaką pozwala mu sytuacja życiowa, co wynika z zestawienia wpłat z dnia 13 października 2014 r., natomiast okoliczność, że w pierwszej kolejności zaliczane są one na poczet należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego jest od niego niezależna; - art. 30 ust. 1 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w rezultacie uznanie, że warunkiem umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych jest skuteczność egzekucji w zakresie tejże zaliczki; - art. 30 ust. 2 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że hipotezą wskazanego przepisu są objęte jedynie należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia przepisu wskazuje, że hipotezą art. 30 ust. 1 i 2 objęte są również należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. nr 86, poz. 732 ze zm.) oraz art. 27 ust. 1, art. 30 ust. 1 i art. 41 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 859 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odnosząc się do zasadności umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych na rzecz osób uprawnionych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wyjaśnił, że wysokość świadczeń należnych do zwrotu ustalona została w odrębnych postępowaniach i wynosi 30.088,21 zł wraz z należnymi odsetkami ustawowymi od tej kwoty, których wysokość na dzień wydania decyzji I instancji wynosiła 13.285,06 zł. Przywołując brzmienie art. 27 ust. 1 oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz.U. z 2015 r., poz. 859 ze zm.) oraz art. 7 k.p.a. Kolegium wyjaśniło, że użyty w powyższych przepisach zwrot "może umorzyć" wskazuje, iż instytucja ta ma charakter uznaniowy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ administracji ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Wybór taki nie może być przy tym dowolny, ale musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. W sprawie niniejszej organ I instancji ustalił, że M. O. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, utrzymując się z zasiłku stałego w wysokości 529 zł. Dodatkowo strona uzyskuje drobne dochody z prac dorywczych (sprzedaż złomu). Do stałych miesięcznych kosztów utrzymania należą wydatki związane z zakupem butli gazowej w kwocie około 52 zł oraz opłata za energię elektryczną w wysokości około 120 zł. Wnioskodawca jest osobą bardzo schorowaną - w 2004 r. przeszedł operację usunięcia tętniaka mózgu, w latach 2008-2009 był hospitalizowany z powodu zapalenia ślinianki przyusznej prawej i ślinianki przyżuchwowej prawej. Strona cierpi również na epilepsję, często traci przytomność, znajduje się pod opieką lekarza neurologa oraz kardiologa. Z powodu powyższych problemów M. O. został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Z wydanego orzeczenia o niepełnosprawności z dnia 17 czerwca 2015 r. wynika, iż poziom naruszenia sprawności organizmu uniemożliwia mu samodzielne pełnienie ról społecznych i powoduje konieczność korzystania z pomocy osób trzecich. Stałe miesięczne wydatki na leki kształtują się na poziomie około 50 zł. Wnioskodawca znajduje się również w bardzo złej sytuacji materialnej. Jak wynika ze zgromadzonego materiału, w wyniku przyjęcia spadku po swoim zmarłym ojcu odziedziczył ogromne zadłużenie, którego - pomimo sprzedaży niemal całego majątku - nie jest w stanie spłacić. Kolegium, analizując powyższe okoliczności, w pełni podzieliło stanowisko organu I instancji i uznało, że sytuacja życiowa wnioskodawcy jest szczególna. W sytuacji tej dłużnik znalazł się jednocześnie wskutek okoliczności od niego niezależnych i niezawinionych. Sytuacja zdrowotna i materialna M. O. nie rokuje w najbliższym czasie poprawy. W tym stanie rzeczy, wobec szczególnych okoliczności, tj. szczególnie trudnej sytuacji życiowej - materialnej oraz zdrowotnej - umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego było prawidłowe i słuszne, a decyzja w tym względzie nie przekracza granic uznania administracyjnego i nie pozostaje w sprzeczności z interesem społecznym, jest jak najbardziej właściwa i uprawniona. Odnosząc się następnie do kwestii umorzenia zobowiązań z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych organ II instancji przywołał regulację art. 41 ustawy i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. nr 86, poz. 732 ze zm.) i stwierdził, że kwota zaliczek alimentacyjnych wypłaconych na rzecz osób uprawnionych – M. O. i B. O. - ustalona w odrębnym postępowaniu - wynosi 22.200 zł (kwota świadczeń wypłaconych w okresie od dnia 1 września 2005 r. do dnia 30 września 2008 r., powiększona o 5%). Zdaniem organu przepis art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów wskazuje na możliwość całkowitego bądź częściowego umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych, warunkiem uwzględnienia wniosku jest jednak co najmniej 3 letnia skuteczność egzekucji należności w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. W tej sprawie, co potwierdza materiał dowodowy, egzekucja należności wobec M. O., pomimo dokonywanych przez niego drobnych wpłat należności - jest jednak bezskuteczna. Z zestawienia wpłat dokonywanych przez dłużnika na poczet jego należności z tytułu należnych świadczeń alimentacyjnych jednoznacznie wynika, iż w okresie od dnia 18 września 2006 r. do dnia 30 września 2014 r. (tj. do dnia złożenia przez wierzyciela B. O. wniosku o umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz do dnia złożenia przez wierzyciela M. O. wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego), M. O. ani razu nie dokonał wpłaty w kwocie odpowiadającej miesięcznej wysokości zasądzonych alimentów. Zestawienie to obejmuje bowiem kwoty od 50 do maksymalnie 300 zł, podczas gdy miesięczna wysokość zobowiązań alimentacyjnych wynosiła 600 zł. Tym samym, poza sporem w niniejszej sprawie jest to, iż wnioskodawca nie spełnia podstawowego warunku koniecznego do choćby częściowego umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Organ II instancji dodał, że warunki umorzenia zadłużenia z tytułu zwrotu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych określone zostały przez ustawodawcę w sposób jednoznaczny i wiążący. Stosownie do powyższych przepisów bezwzględnym warunkiem umorzenia zadłużenia jest skuteczność egzekucji należności świadczeń alimentacyjnych, o której mowa w art. 30 ust. 1. Powoływane zatem przez odwołującego okoliczności dotyczące jego sytuacji życiowej pozostają w tym przypadku poza zakresem postępowania. Ponieważ M. O. warunku powyższego nie spełnia, ani organ I instancji, ani też orzekające w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie były władne do umorzenia - wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu - należności z tego tytułu. Mając powyższe na względzie Kolegium stwierdziło, że decyzja Prezydenta Miasta Ł. w części dotyczącej odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych była w pełni uzasadniona i prawidłowa. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, co uzasadniało utrzymanie jej w mocy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi M. O., reprezentowany przez radcę prawnego M. S., wniósł o: uchylenie decyzji organów obu instancji; na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. o zobowiązanie organu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi do wydania w określonym terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy poprzez umorzenie w całości kwoty należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2015 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej na rzecz B. O. i M. O. w okresie od dnia 1 września 2005 r. do dnia 30 września 2008 r. w wysokości 22.200 złotych powiększonych o 5%, co łącznie stanowi kwotę 23.310 zł oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie: art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a., art. 30 ust. 1 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 1228 ze zm.), powtarzając argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w motywach zaskarżonej decyzji. Sąd zważył, co następuje: Skarga, w ocenie sądu, zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. stwierdził, że została one wydana z naruszeniami prawa procesowego i materialnego, które miały decydujący wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy zwrócić uwagę na to, że odwołanie od decyzji organu I instancji zostało złożone przez pełnomocnika skarżącego jedynie w zakresie punktu 1-go wydanego rozstrzygnięcia, tj. w zakresie, w którym organ orzekł o odmowie umorzenia w całości kwoty należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych na podstawie ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej ( Dz.U. nr 86 z 2005r., poz. 732 ze zm.). Tak więc w pozostałym zakresie ( punkt drugi decyzji ) dotyczącym umorzenia w całości kwoty należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na podstawie ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( t.j. Dz.U.2015, poz. 859 ze zm. ), powoływanej dalej jako "ustawa", decyzja organu I instancji stała się ostateczna, gdyż nie została zaskarżona. Natomiast treść decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 grudnia 2015r. przeczy tej okoliczności, ponieważ w komparycji decyzji jest mowa o odwołaniu złożonym od całej decyzji, na co wskazuje przytoczenie w całości rozstrzygnięcia organu I instancji. Ponadto, w uzasadnieniu Kolegium czyni także rozważania co do zasadności umorzenia zadłużenia z tytułu wypłaconych na rzecz osób uprawnionych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, pomimo że wcześniej zwraca uwagę - co wskazuje na brak konsekwencji - iż odwołanie obejmuje jedynie część dotyczącą odmowy umorzenia świadczeń z tytułu wypłaconej zaliczki alimentacyjnej. Podstawę materialnoprawną kontrolowanej decyzji stanowią przepisy wskazanej wyżej ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Kwestią sporną stała się wykładnia art. 30 ust. 2 tej ustawy, a tym samym możliwość zastosowania instytucji umorzenia należności alimentacyjnych wypłaconych przez organ pomocowy na podstawie nieobowiązującej już ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych i zaliczce alimentacyjnej ( Dz.U. z 2005r. nr 86, poz. 732 ze zm. ). Zgodnie z jego treścią organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Sąd, w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, ma świadomość istniejącej rozbieżności w interpretacji powyższego przepisu i możliwości zastosowania powyższej regulacji do świadczeń wypłaconych na podstawie ustawy z 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych (...). Jednakże prezentuje pogląd, że literalna wykładnia art. 30 ust. 2 ustawy spowodowałaby nieuzasadnione pozbawienie dłużników alimentacyjnych, których należności powstały w związku z wypłatą zaliczek alimentacyjnych, możliwości ubiegania się o umorzenie powstałych należności z uwagi na sytuację życiową i dochodową dłużnika, w sytuacji, w której pozostali dłużnicy alimentacyjni ( których należności powstały pod rządami ustawy z 1974r.o funduszu alimentacyjnym oraz ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ) nadal taką możliwość posiadają. Przyjęcie odmiennej interpretacji wskazanego przepisu w sposób nieuzasadniony dyskryminowałaby jedną kategorię dłużników alimentacyjnych od drugiej, co sprzeciwiałoby się określonej w Konstytucji RP zasadzie demokratycznego państwa prawnego oraz zasadzie równości wobec prawa ( art. 2 i art. 32 Konstytucji RP ). Ponadto stosowanie przepisów nowej ustawy do należności powstałych pod rządami przepisów obowiązujących poprzednio, wymaga konsekwentnego uznania, że regulacja art. 30 ust. 2 ustawy obejmuje określone stany faktyczne w swym całokształcie. Przepis ten należy zatem stosować mając na uwadze nie tylko wykładnię językową, ale także wykładnię funkcjonalną i systemową, zwłaszcza gdy wykładnia językowa sprzeciwiałaby się podstawowym zasadom wyrażonym w Konstytucji ( por. np. wyrok NSA: z dnia 16 listopada 2011r. sygn. I OSK 1095/11 oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 12 stycznia 2012r. sygn. III SA/Kr 505/11 i z dnia 31 maja 2012r. sygn. III SA/Kr 681/11, w Opolu z dnia 6 czerwca 2013r. sygn. II SA/Op 172/13, w Lublinie z dnia 22 października 2013r. sygn. II SA/Lu 233/13, w Łodzi: z dnia 2 października 2013r. sygn. II SA/Łd 881/13, z dnia 26 listopada 2014r. sygn. Ii SAŁd 678/14 i z dnia 23 lutego 2016r. sygn. II SA/Łd 1096/15 – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując, należy stwierdzić, że w świetle art. 30 ustawy dopuszczalne jest umorzenie należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych zarówno z uwzględnieniem przesłanki skuteczności egzekucji ( ust. 1 ), jak i z uwzględnieniem przesłanki dotyczącej trudnej sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego ( ust. 2 ). Za takim stanowiskiem przemawia ponadto fakt, iż możliwość umorzenia powstałych należności dłużnika alimentacyjnego ze względu na jego sytuację dochodową i rodzinną istniała na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 22 kwietnia 2005r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej, czyli w czasie, w którym powstały zaległości alimentacyjne skarżącego. Z tych względów sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 i 205 p.p.s.a. z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( t.j. Dz.U. 2013r. poz. 490 ze zm. ). Organ rozpatrując ponownie sprawę uwzględni wykładnię zaprezentowaną w niniejszym wyroku i dokona oceny możliwości umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych przy zastosowaniu art. 30 ust. 2 ustawy. ał