II SA/Łd 1476/10

Dnia 26 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędzia WSA: Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. Prezydent Miasta Ł., na podstawie art. 41 pkt 1 , art. 3 ust. 4 ustawy dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 roku, Nr 175, poz. 1362 ze zm.), decyzją z dnia [...] roku [...] odmówił K. P. przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów dojazdu do sądu i wyprawkę szkolną we wrześniu 2010 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ pomocy społecznej przytoczył art. 3 ust. ust. 4 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach - w tym zwłaszcza finansowych — pomocy społecznej, a rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Organ pomocy społecznej stwierdził: "Oznacza to, że podstawą do przyznania lub odmowy przyznania pomocy oprócz sytuacji materialnej, życiowej i bytowej osoby lub rodziny występującej o pomoc, może być między innymi ilość środków finansowych jakimi w danym okresie dysponuje Ośrodek. Ponadto zasiłek celowy mający charakter fakultatywny nie może być przyznawany na pokrycie wszystkich potrzeb finansowych osoby lub rodziny zgłaszającej się o pomoc". Organ pierwszej instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej, a nie każdej potrzeby bytowej. Organ stwierdził, że właśnie realizując ten przepis oraz przepis art. 3 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających pomoc, odmówiono stronie przyznania pomocy na dojazdy do sądu w Słupsku oraz na wyprawkę szkolną. Organ pierwszej instancji podał, że plan finansowy na 2010 r. dla MOPS Filia Ł. - W. określono na kwotę 674.891,00 zł. Po zabezpieczeniu środków na sprawienie pogrzebów (zadania obligatoryjne) kwota na zasiłki celowe wynosi 574.000,00 zł (47.800,00 zł miesięcznie). Do tejże Filii zgłasza się średnio miesięcznie po 200 osób uprawnionych do pomocy celowej. W związku z tym zasiłek celowy może być przyznany w ograniczonym zakresie na zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb bytowych głownie osobom i rodzinom nie posiadającym żadnego dochodu. Organ pomocy społecznej stwierdził, że po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ustalono, że K. P. mieszka z dwójką dzieci, konkubentem M.B. i jego matką. Cała rodzina utrzymuje się z zasiłku rodzinnego po 91 zł na każde dziecko, dofinansowania do czynszu w wysokości 325,61 zł oraz emerytury matki konkubenta w wysokości 1.4774,65 złotych. Łączny dochód rodziny K. P. wynosi więc 1.982,26 zł. Organ pierwszy instancji zwrócił także uwagę, że decyzją z [...] r. wydaną przez Prezydenta Miasta Ł. przyznano rodzinie skarżącej dodatki do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2010/2011 w wysokości 150 zł na każde dziecko, które zostaną wypłacone we wrześniu 2010r.". Z tych względów organ pierwszej instancji stwierdził, że nie może podjąć się zobowiązań finansowych z których nie będzie w stanie się wywiązać. Od decyzji tej z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożył M. B.. W odwołaniu M. B. ocenił zaskarżoną decyzję jako "nie trafną", nadto zauważył, że "warte uwagi jest zapoznanie się z art. 46.1 - indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. U. 02 153.1270) z dnia 30 sierpnia 2002 r. Fajna pomoc społeczna, okręg działań środowiska nie jest na tyle szczelny by nie wychwycić i realnie rozpatrzyć - (wnioski, wątpliwości petentów odzwierciedla korytarz. Szablonowe podejście do sprawy) - chodzi tu o pewność zarówno podmiotu poszkodowanego jak i osób trzecich oraz poszanowanie autorytetu władzy administracyjnej jak sądowniczej". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] r. po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. odmawiającej przyznania K. P. pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów dojazdu do sądu i wyprawkę szkolną we wrześniu 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071, ze zm.) oraz art. 41 pkt 1 i art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362, ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium dostrzegło, że co prawda M. B., który złożył odwołanie, nie został z imienia i nazwiska wymieniony ani w tym elemencie decyzji organu pierwszej instancji, w którym oznacza się stronę, ani nawet w uzasadnieniu, jednakże organ odwoławczy stwierdził, że M. B. jest stroną niniejszego postępowania i jest uprawniony do wniesienia środka zaskarżenia od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] roku nr [...] skierowanej wyłącznie do K. P. Dalej Kolegium argumentowało, że zgodnie bowiem z przepisami ustawy o pomocy społecznej niektóre świadczenia przyznaje się "rodzinie". Ogólnie w art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca określił, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Zdaniem organu prawo to dookreślono w art. 38 ust.1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, przyznając rodzinie prawo do zasiłku okresowego, w art. 40, przyznając prawo do zasiłku celowego, art. 41 przyznając prawo do specjalnego zasiłku celowego oraz zasiłku okresowego, celowego lub pomocy rzeczowej pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. W słowniczku znajdującym się na początku ustawy o pomocy społecznej w art. 6 pkt 14 zdefiniowano pojęcie rodziny. Zgodnie z wolą ustawodawcy termin ten oznacza osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Następnie Kolegium przywołało orzecznictwo (wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2008 r. I OSK 1429/07 oraz wyrok NSA z dnia 5 marca 2003 r. SA/Ka 878/99), za którym powtórzyło, że rodziną jest także związek konkubencki, zaś w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pomocy społecznej rodzinie prawa strony ma każdy członek tej rodziny. Ponadto Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji odmówił przyznania zasiłku celowego specjalnego na pokrycie kosztów dojazdu do sądu a o taką formę pomocy wnioskował właśnie M. B., co wynika z wniosku z dnia 26 sierpnia 2010 r. znajdującego się w aktach sprawy. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. oceniło merytorycznie zaskarżoną decyzję, podnosząc, że według art. 39 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej zasiłek celowy z pomocy społecznej może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 powołanej ustawy prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kryterium dochodowego określonego w tym przepisie. Dla rodziny składającej się z trzech osób dorosłych i dwójki dzieci dochód uprawniający do korzystania z pomocy społecznej nie po winien przekraczać kwoty 1775 złotych. Dodatkowo organ zaznaczył, że ustawodawca zezwolił na przyznanie bezzwrotnego specjalnego zasiłku celowego rodzinie nie spełniającej kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Jest to jednak możliwe jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Nadto Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z brzmieniem art. 3 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej potrzeby osoby i rodziny korzystającej z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Organ odwoławczy zaznaczył, że wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji w dniu 29 sierpnia 2010 r. wynika, iż K. P. (lat 25) wraz ze swoim konkubentem M.B. i jego matką H.B. oraz dwójką dzieci prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Rodzina utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego H. B. w wysokości 1.474.65 złotych, dwóch zasiłków rodzinnych po 91,00 złotych oraz dofinansowania do czynszu w wysokości 325,61 złotych, co łącznie stanowi kwotę 1982,25. Zatem w ocenie Kolegium rodzina skarżącego nie spełnia kryterium dochodowego, które uprawnia do ubiegania się o bezzwrotny zasiłek celowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wyjaśniło również, że decyzja w sprawie zasiłku celowego specjalnego wydana na podstawie art. 41 ustawy o pomocy społecznej jest decyzją opartą o uznanie administracyjne. Oznacza to, że norma powoływanego artykułu nie jest normą kategoryczną i jednoznaczną, lecz pozostawia organom administracji publicznej możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Nawet bowiem w przypadku stwierdzenia szczególnie uzasadnionego przypadku organ administracji publicznej może, ale nie musi przyznać zasiłek celowy bezzwrotny. Kolegium poinformowało stronę, iż wnioskowana pomoc finansowa jest zadaniem gminy, którego realizacja jest uzależniona od środków przyznanych na ten cel. Świadczenie może być przyznane tylko wtedy, gdy odpowiada posiadanym przez ośrodek pomocy społecznej środkom finansowym. Ze względu na fakt, iż środki Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. Filia Ł. - W. są bardzo ograniczone, możliwe jest udzielanie pomocy jedynie osobom i rodzinom, których dochód nie przekracza kryterium dochodowego określonego w ustawie o pomocy społecznej. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. Filia Ł. - W. szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawił plan finansowy Ośrodka na rok 2010 r. oraz jego obligatoryjne elementy i ilość osób, którym organ pierwszej instancji przyznaje pomoc. W rezultacie Kolegium stwierdziło, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł. Filia Ł. - W. nie dysponuje środkami finansowymi umożliwiającymi przyznanie pomocy w formie zasiłków celowych specjalnych osobom, w rodzinach których dochód jest wyraźnie wyższy od ustalonych w ustawie kryteriów. Taka zaś sytuacja – zdaniem organu - ma miejsce w rodzinie K. P. i M. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. stwierdziło, iż organ pomocy społecznej nie przekroczył granic uznania administracyjnego przy rozstrzyganiu powyższej sprawy, bowiem nie miał możliwości przyznania zasiłku celowego specjalnego ze względu na ograniczone środki. Z uzyskanych z ośrodka pomocy społecznej informacji wynika, iż ilość osób spełniających warunki ustawowe do uzyskania pomocy ciągle wzrasta. W związku z powyższym ośrodek jest zmuszony do ograniczania przyznawania pomocy nawet w przypadku, gdy osoba ubiegająca się o nią nie posiada żadnego źródła utrzymania, bądź jej odmowy w sytuacji, gdy jakikolwiek dochód poniżej kryterium ustawowego posiada. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. wywiódł M. B., który podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odwołując się do motywów uzasadnienia zaprezentowanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. nr [...] z dnia [...] r., którą po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. odmawiającej przyznania K. P. pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na pokrycie kosztów dojazdu do sądu i wyprawkę szkolną we wrześniu 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Postępowanie organów obu instancji było wadliwe, naruszające przepisy procedury administracyjnej w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W sprawie mamy do czynienia z dwoma wnioskami z te samej daty, dwóch różnych osób i dotyczących różnego zakresu świadczenia w ramach zasiłków celowych specjalnych. Pan M. B. wnosił o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na dojazd do sądu, w którym miał złożyć zeznania jako świadek, zaś Pani K. P. o przyznanie zasiłku celowego specjalnego na wyprawkę szkolną dziecka we wrześniu 2010 r. Skoro były złożone dwa wnioski to należało załatwić je w ocenie Sądu dwoma decyzjami skierowanymi do każdego z wnioskodawców. Zbiorcza decyzja organu pierwszej instancji została skierowana jedynie do Pani K. P. i nie została jej doręczona, odebrał ją natomiast w organie Pan M. B., który nie był adresatem decyzji jak wynika z jej komparycji i nie posiadał pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej przed organami administracji. Odwołanie natomiast od decyzji pierwszoinstancyjnej złożył Pan M. B., odwołując się jedynie od rozstrzygnięcia dotyczącego jego żądania o przyznanie zasiłku specjalnego. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną organ odwoławczy rozpoznał żądania obojga skarżących, a więc orzekał w zakresie odwołanie, które nigdy nie wpłynęło od Pani K. P., a nadto w sytuacji, w której decyzja organu pierwszej instancji nigdy nie została doręczona skarżącej, a więc termin do złożenia odwołania dla niej nie rozpoczął biegu, doprowadzając tym do ustatecznienia się odmowy przyznania zasiłku dla dziecka. Nadto doręczenie decyzji SKO nastąpiło tylko i wyłączenie do rąk Pana M. B. Organ drugiej instancji winien w takiej sytuacji umorzyć postępowanie odwoławcze wywołane przez pana M. B. od decyzji skierowanej do skarżącej i wtedy mogłoby tę decyzję doręczyć li tylko jemu. W ocenie Sądu SKO błędnie uznało, iż skoro świadczenie przysługuje rodzinie to każdy członek tej rodziny może skarżyć decyzję. Owszem, świadczenie przysługuje wnioskodawcy funkcjonującemu w rodzinie i nieistotne oczywiście jest czy to konkubinat czy małżeństwo, dlatego należy badać sytuację majątkową całej rodziny, ale to nie oznacza zarazem, że inny członek rodziny poza wnioskodawcą jest stroną postępowania czyli, że ma interes prawny, a nie tylko interes faktyczny. Nie oznacza to również pomijania strony przy dokonywaniu doręczeń decyzji administracyjnych i tym samym ograniczania, bądź wręcz eliminowania możliwości jej zaskarżenia przez stronę postępowania. W wyniku analizy zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji, Sąd zauważył w toku ich procedowania naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego a to art. art. 7, 8, 9, 10 § 1, 131 i art. 138 § 1 pkt 1 w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej jak i poprzedzającej jej decyzji na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Nie przesądzając wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wywołanego wnioskiem skarżących, organy administracji będą obowiązane wyeliminować wadliwości proceduralne wytknięte w niniejszym uzasadnieniu, przy uwzględnieniu wyrażonych w nim poglądów. m.ch.