II SA/Łd 1489/10

Dnia 15 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]; 2. oddala skargę w pozostałej części. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 136, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1 i 2, art. 142, art. 217 ust. 2, art. 229, art. 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. – Dz.U. z 2004r. nr 261, poz. 2603) oraz art. 104 i art. 105 K.p.a., Starosta [...] orzekł o: 1. zwrocie nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta B., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni 0,0495 ha, nr [...] o powierzchni 0,0201 ha ( w granicach dawnej działki nr [...] ) w następujący sposób: - 4/6 części na rzecz H. S.; - 1/6 części na rzecz K. S.; - 1/6 części udziału L. S. na rzecz H. S. i K. S. zgodnie z prawomocnym postanowieniem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...], sygn. akt [...], mimo braku zgody L. S.; 2. umorzeniu postępowania o zwrot nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta B., oznaczonej nr działki [...] z uwagi na to, że H. S. i K. S. wnieśli o umorzenie postępowania, a L. S. zrezygnował ze zwrotu; 3. zobowiązał H. S. i K. S. do zwrócenia jednorazowo na rzecz Gminy Miasto B. w terminie 30 dni, od daty w której decyzja ta stanie się ostateczna, wypłaconego zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość podlegającą zwrotowi w wysokości 4.878,96 zł, w tym H. S. – kwoty 3.252,64 zł, K. S. - kwoty 813,16 zł oraz H. S. i K. S. - kwoty 813,16 zł, stanowiącej udział L. S. Wskazał przy tym, że do skutków zwłoki lub opóźnienia stosuje się odpowiednio przepisy K.c. 4. określił, że nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu; 5. wskazał, że właściciel nieruchomości zobowiązany jest do udostępniania nieruchomości w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń, a przeniesienie prawa własności nieruchomości nastąpi z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, że w dniach 12 i 30 czerwca 2001r. H. S., K. S. i L. S., legitymujący się postanowieniem o stwierdzeniu nabyciu prawa do spadku po S. S. z dnia [...], sygn. akt [...], wnieśli o zwrot nieruchomości położonej w B. przy ul. A. W toku postępowania ustalono, że nieruchomość położona przy ul. A 10, stanowiąca współwłasność S. S. i H. S., została nabyta na rzecz Skarbu Państwa decyzją Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] jako działka nr [...] o powierzchni 0,1845 ha z przeznaczeniem pod budowę pawilony handlowego "A". W wyniku modernizacji ewidencji gruntów działka ta weszła w skład działki nr [...], położonej w obrębie [...] miasta B. Wnioskodawcy skonkretyzowali swoje roszczenie, wskazując na działki nr [...], [...] i [...]. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie działek nr [...] i [...] oraz o odmowie zwrotu działki nr [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...]. Od decyzji tej odwołania złożyli Zarząd Miasta B. oraz A S.A. w W., i A Spółka z o.o. w B. oraz B Spółka z o.o. w B. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę [...]. Kolejną decyzją z dnia [...] Starosta [...] zwrócił na rzecz wnioskodawców działki nr [...] i [...] oraz odmówił zwrotu działki nr [...]. Od decyzji tej odwołania wnieśli Zarząd Miasta B., A Spółka z o.o. w B., A S.A. w W. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zwrotu nieruchomości jako działki nr [...] o powierzchni 0,0495 ha i [...] o powierzchni 0,0201 ha i jednocześnie orzekł o odmowie ich zwrotu. Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004r., sygn. akt II SA/Łd 1036/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję. W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Staroście [...]. W toku postępowania w dniu 22 lutego 2006r. L. S. cofnął wniosek o zwrot nieruchomości, stanowiącej obecnie działki nr [...], [...] i [...]. Natomiast K. S., działając w imieniu własnym i jako pełnomocnik H. S., cofnął wniosek w zakresie dotyczącym żądania zwrotu działki nr [...]. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] orzekł o odmowie zwrotu działek nr [...] i [...] oraz umorzeniu postępowania o zwrot działki nr [...]. Od decyzji tej odwołanie wniósł K. S. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] orzekł o zwrocie działek nr [...] i [...] na rzecz K. S. w 1/6 części i H. S. 4/6 części oraz o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu działek nr [...], [...] i [...] w stosunku do 1/6 udziału L. S. i umorzeniu postępowania o zwrot działki nr [...] w stosunku do 1/6 udziału K. S. i 4/6 udziału H. S. Po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto B. od tej decyzji Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] odmówił zwrotu działek nr [...] i [...] na rzecz K. S. w 1/6 części i H. S. w 4/6 części, umorzył postępowanie w zakresie zwrotu działek nr [...], [...] i [...] w stosunku do 1/6 części L. S. oraz o zwrot działki nr [...] w stosunku 4/6 części H. S. i 1/6 części K. S. Po rozpatrzeniu odwołania K. S., decyzją z dnia [...], Wojewoda [...] uchylił decyzję z dnia [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Starostę [...]. Następnie organ pierwszej instancji wskazał, iż postanowieniem sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w P. zezwolił H. S. i K. S. na wystąpienie z roszczeniem z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta B. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...], mimo braku zgody L. S. Powyższa nieruchomość została wywłaszczona za odszkodowaniem pieniężnym na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...] wydanej w oparciu o przepisy obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958r. zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...], wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod budowę Pawilonu Handlowego A. W wyniku modernizacji operatów w ewidencji gruntów miasta B. nastąpiła zmiana numeracji wywłaszczonej działki nr [...] o pow. 0,1845 ha, która weszła w skład działki nr [...] w obrębie [...] miasta B. W dniu 17 października 1990r. wpłynął wniosek o zwrot części nieruchomości nr [...] położonej przy ul. A w B. niewykorzystanej na cel, na który miała być przeznaczona, tj. pod budowę pawilonu handlowego "A". Decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w B. orzekł o zwrocie działki nr [...] na rzecz H. S. i S. S. Decyzją z dnia [...] przekazano w zarząd A działkę nr [...] o powierzchni 0,4376 ha i uchylono decyzję z dnia [...], która dotyczyła użytkowania przez [...] gruntów o powierzchni 0,8645 ha. Działka nr [...] o powierzchni 0,8645 ha uległa podziałowi na działki o nr od [...] do [...], a podział został zatwierdzony decyzją z dnia[...]. Działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...]. Z ustaleń organu pierwszej instancji, dokonanych w oparciu o szczegółowy plan realizacyjny zagospodarowania terenu – fragmentu os. "A" w B. z dnia [...], wynika, że działka nr [...] została przeznaczona pod ciągi komunikacyjne (chodnik dla pieszych przy ul. A) oraz teren zielony (trawnik), okalający projektowany parking, a działki nr [...] i [...] przeznaczone zostały pod "teren komunikacyjno – dojazdowy" do pawilonu "A" oraz "teren komunikacyjny osiedlowy". Działka nr [...] usytuowana jest pomiędzy chodnikiem, a granicą działek nr [...] i [...]. Przylega do działek, które stanowią własność K. S. i P. S. Służy jako dojście, przejście do "posesji S. od ul. A". Działka nr [...] znajduje się za ogrodzeniem właściciela i przylega bezpośrednio do ich działki. Stanowi niezagospodarowany odłóg. Działka nr [...] porośnięta jest trawą (wydeptaną) i sąsiaduje z działką nr [...]. Na wskazanych działkach znajdują się urządzenia podziemne. Z porównania aktualnego stanu zagospodarowania działek nr [...] i [...] z przeznaczeniem określonym w planie realizacyjnym zatwierdzonym decyzją z dnia [...], powołanym w decyzji z dnia [...], wynika, że ta część wywłaszczonej nieruchomości nie została zgodnie z celem wywłaszczenia wykorzystana, a plan realizacyjny nie przewidywał usytuowania na niej urządzeń infrastruktury. Zatem w stosunku do tej części wywłaszczonej nieruchomości zachodzą przesłanki do jej zwrotu na rzecz poprzedniego właściciela, określone w art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Umorzenie postępowania w zakresie żądania zwrotu działki nr [...] organ administracji uzasadnił cofnięciem żądania przez wnioskodawców. Stwierdził także, iż gestorzy urządzeń podziemnych nie są stroną w postępowaniu o zwrot nieruchomości i mają jedynie interes faktyczny, a nie prawny. Nadto Starosta [...] wyjaśnił, iż w przypadku zwrotu nieruchomości poprzedni jej właściciel lub następca prawny zwraca zwaloryzowane odszkodowanie, które w przedmiotowej sprawie zostało wyliczone na kwotę 4 878,96 zł. W odwołaniu Gmina Miasto B. zaskarżyła powyższą decyzję w zakresie "pkt 1". W uzasadnieniu podniosła, iż wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia - z przeznaczeniem pod budowę pawilonu handlowego "A", zgodnie z planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...]. Obowiązujący w chwili wywłaszczenia szczegółowy plan realizacyjny zagospodarowania "Osiedla A" (obecnie osiedle B) wskazywał w swej treści, że zwracane działki nr [...] i [...] zostały przewidziane pod teren komunikacyjny dookreślony, jako ciąg dojazdowy do pawilonu "A" oraz osiedla mieszkaniowego. Ponadto działka nr [...] od strony ul. A opisana została jako "teren późniejszego sprecyzowania". Obecny stan zagospodarowania działek przewidzianych do zwrotu, jest wynikiem realizacji planu inwestycyjnego, obejmującego budowę pawilonu "A", stanowiącego jeden z obiektów budowlanych osiedla A. Na nieruchomościach tych zostały usytuowane sieci uzbrojenia podziemnego: sieć wodociągowa, kanalizacyjna, gazowa, cieplna wraz z komorą ciepłowniczą oraz energetyczną. Wszystkie wymienione urządzenia powstały w celu obsługi pawilonu "A" i obecnie wykorzystywane są zgodnie z tym zamierzeniem. Ponadto, wyżej wymieniona infrastruktura uzbrojenia podziemnego służy do obsługi osiedla mieszkaniowego, a także innych pawilonów handlowo – usługowych, posadowionych w sąsiedztwie pawilonu "A". Przeznaczenie w planie realizacyjnym nieruchomości, polegające na powstaniu ciągu komunikacyjnego, nie straciło swej aktualności, gdyż faktycznie zwracana nieruchomość stanowi jedyne, możliwe połączenie ruchu odbywającego się po osiedlu mieszkaniowym od strony ul. B. Połączenie to stanowi także dojazd do pawilonów handlowych. W tym zakresie cel wywłaszczenia został spełniony, gdyż fragment wywłaszczonej nieruchomości jest wykorzystywany jako ciąg komunikacyjny. W konsekwencji takiej sytuacji faktycznej nie może mieć zastosowania art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, definiujący zbędność nieruchomości jako brak realizacji celu, na jaki została ona wywłaszczona. Pawilon handlowy A to tylko fragment osiedla "A" (obecnie osiedle B), co zostało wyraźnie stwierdzone w orzeczeniu decyzji zatwierdzającej wskazany plan. Samo stwierdzenie "osiedle" jest pojęciem globalnym, na które składają się wszelkie formy zabudowy, wpływające na funkcjonalność takiego obiektu, a więc także budynki handlowe i usługowe, urządzenia infrastruktury, tereny komunikacyjne, w tym parkingi. Sprawne i poprawne funkcjonowanie budynków mieszkalnych nie jest możliwe bez tego rodzaju zabudowy towarzyszącej. Rozpatrując wniosek o zwrot nieruchomości organ administracji odniósł się jedynie do "budowy pawilonu handlowego", pomijając inne przeznaczenia ujęte w szczegółowym planie realizacyjnym, czyli "teren komunikacyjny" oraz ogólnie brzmiący zapis "teren późniejszego sprecyzowania". Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., Wojewoda [...] uchylił wskazaną decyzję Starosty [...] w części i orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta B., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 0,0495 ha, [...] o pow. 0,0201 (w granicach dawnej działki nr [...]) w następujący sposób: w 4/6 części na rzecz H. S., 1/6 części na rzecz K. S. i 1/6 części na rzecz L. S. Nieruchomość posiada urządzoną księgę wieczystą KW nr [...], w której jako właściciel ujawniona jest Gmina Miasto B. Wojewoda zobowiązał ponadto H. S., K. S. oraz L. S. do zwrócenia jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego na rzecz Gminy Miasta B. wypłaconego za wskazaną nieruchomość odszkodowania, które po waloryzacji wynosi 4.916,84 zł. Wskazał, iż po rozłożeniu tej należności na współwłaścicieli według ich udziałów, dla każdego przypada do zapłaty: H. S. – 3.277,90 zł; K. S. – 819,47 zł; - L. S. – 819,47 zł. Wskazał, iż do skutków zwłoki lub opóźnienia stosuje się odpowiednio przepisy K.c., a nieruchomość podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Właściciel nieruchomości jest zobowiązany udostępnić ją w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda [...] podzielił stanowisko i ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, iż w odniesieniu do działek nr [...] i [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Ustosunkowując się do argumentacji zawartej w odwołaniu Wojewoda [...] powołał się na wydany w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2004r., sygn. akt II SA/Łd 1036/03, w którym wskazano, iż budowa infrastruktury technicznej z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości na rzecz dawnych właścicieli. Podniósł, iż w odniesieniu do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania nie można mówić o zrealizowaniu celu jej wywłaszczenia, skoro zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji działka nr [...] "porośnięta jest trawą (wydeptaną)", a działka nr [...] "stanowi niezagospodarowany odłóg". Od daty wywłaszczenia na działkach tych nie podjęto konkretnych robót i nakładów inwestycyjnych, stąd Starosta [...] prawidłowo stwierdził, iż zachodzą przesłanki do ich zwrotu. Z uwagi na wniosek K. S. oraz orzeczenie Sądu Okręgowego w P. sygn. akt [...], Starosta [...] słusznie umorzył postępowanie o zwrot działki nr [...]. Wojewoda [...] podniósł także, iż Sąd Okręgowy w P. postanowieniem z dnia [...], sygn. akt [...] zezwolił H. S. i K. S. na wystąpienie z roszczeniem z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot nieruchomości położonej w B., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,0495 ha i nr [...] o powierzchni 0,0201 ha. Z uwagi na to, iż orzeczenie to było następstwem wniosku H. S. o wydanie orzeczenia zastępującego oświadczenie woli współuprawnionego do zwrotu nieruchomości – L. S., który nie wyrażał zgody na zwrot nieruchomości (art. 199 K.c.), organ pierwszej instancji błędnie orzekł o zwrocie 1/6 części udziału L. S. na rzecz H. S. i K. S. W świetle postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...], sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabyciu spadku po S. S. oraz wskazanego orzeczenia Sądu Okręgowego brak jest podstaw do zwrotu 1/6 części udziału L. S. na rzecz H. S. i K. S. Orzeczenie Sądu Okręgowego zastąpiło oświadczenie woli L. S., stąd należy orzec o zwrocie wskazanych nieruchomości stosownie do udziałów wskazanych w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku, tj. 4/6 części na rzecz H. S., 1/6 części na rzecz K. S. i 1/6 części na rzecz L. S. Wysokość odszkodowania wynosiła: 18 zł za 1 m2 (33.210 : 1845 = 18). W związku z powyższym, kwota odszkodowania obliczona proporcjonalnie do zwracanej powierzchni wynosi 12.528 zł (18 x 696 = 12.528). Obliczony dla potrzeb niniejszej sprawy współczynnik waloryzacji wynosi 3.924,68 zł (lata 1977 – wrzesień 2010r.). Stąd zwaloryzowana kwota odszkodowania, uwzględniając denominację, wynosi 4.916,84 zł (12.528 zł x 3.924,68 zł : 10000 zł = 4.916,84 zł. Jak wskazał rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym dla potrzeb niniejszej sprawy, wartość nieruchomości nie uległa zmianie. Z operatu tego wynika, że aktualna wartość nieruchomości wynosi 50.077 zł. W związku z powyższym wysokość zwaloryzowanego odszkodowania nie jest większa niż 50 % aktualnej wartości nieruchomości. Łączna wysokość odszkodowania podlegającego zwrotowi wynosi 4.916,84 zł. Strony postępowania powinny zwrócić odszkodowanie stosownie do udziałów we współwłasności nieruchomości w następujących częściach: H. S. 3277,90 zł, K. S. 819,47 zł, L. S. 819,47 zł. W skardze na powyższą decyzję Gmina Miasto B. wniosła o jej uchylenie w części orzekającej o zwrocie nieruchomości, jako sprzecznej z intencją i literalnym brzmieniem art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż zadaniem sądów administracyjnych jest badanie zgodności z prawem kwestionowanych aktów i czynności (bezczynności) organów administracji publicznej. Sprawując tę kontrolę stosują środki określone w ustawie, o czym stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. W myśl art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W tym też zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy poprzedzające je postępowanie nie jest obciążone wadami, uzasadniającymi jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie ma miejsce właśnie sytuacja, gdzie skarga podlega uwzględnieniu, choć jedynie w części i z innych przyczyn, niż w niej wskazane. Zaskarżona decyzja jest bowiem dotknięta w części wadą nieważności. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest nieprawidłowa. Osnowa decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. składa się z dwóch części: w pierwszej - organ odwoławczy uchyla oznaczone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), natomiast w drugiej - organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do istoty. Powyższe elementy mają charakter obligatoryjny. Organ odwoławczy nie jest natomiast obowiązany do zawarcia rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy pozostałej części zaskarżonej decyzji. W konsekwencji, sytuacja prawna strony jest określona decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (vide: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006r., I OSK 1385/05 – Lex nr 209493 oraz cyt. tam M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 801 – 802). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] uchylił wprawdzie zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] w części, w jakiej orzeczono o zwrocie działek nr [...] i [...] oraz zwaloryzowanego odszkodowania i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, lecz jednocześnie rozstrzygnął o utrzymaniu w mocy tej decyzji w pozostałej części. Jednakże, jak już wyżej wskazano, tego rodzaju rozstrzygnięcie nie mieści w treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, iż określone w art. 138 § 1 i 2 K.p.a. rodzaje rozstrzygnięć są bezwzględnie wiążące w tym znaczeniu, że decyzja, która nie mieści się w ramach tego przepisu, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (vide: wyrok WSA w W. z dnia 21 czerwca 2005r., VII SA/Wa 888/04 – Lex nr 179064 oraz powołany tam wyrok NSA z dnia 10 marca 1993r., NSA 1245/92, IV SA 1252/92 nie publ.). Dodać również trzeba, iż ze znajdującego się w aktach sprawy odwołania wniesionego przez Gminę Miasto B. od decyzji organu pierwszej instancji wynika, że zaskarżyła ona wskazaną decyzję jedynie w zakresie, w jakim organ ten orzekł o zwrocie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...]. W związku z tym wraz z upływem terminu do wniesienia odwołania, decyzja organu pierwszej instancji w zakresie, w jakim orzekała o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], stała się ostateczną. Tymczasem z osnowy zaskarżonej decyzji wynika, że decyzja Starosty [...] również w tym zakresie, w jakim stała się ostateczna, była przedmiotem kontroli Wojewody [...], skoro w tym właśnie zakresie utrzymał ją w mocy. W związku z tym zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. W sytuacji, gdy nie zostało skutecznie wniesione odwołanie, to decyzja staje się ostateczna. Oznacza to, że wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki w niej określone. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do rozstrzygania o decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, a uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Przepisy te odnoszą się również do części decyzji. Rozpoznanie przez organ odwoławczy w postępowaniu zwykłym sprawy w części, w której decyzja stała się ostateczna, jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie art. 16 § 1 K.p.a. Rażące naruszenie art. 16 § 1 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. we wskazanym zakresie stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z tych też względów na mocy art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Odnosząc się natomiast do zawartych w skardze zarzutów stwierdzić należy, iż nie zasługują one na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest zasadność zwrotu na rzecz K. S., L. S. oraz H. S. działek oznaczonych obecnie nr [...] i [...], wywłaszczonych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy B. z dnia [...], w której jako cel wywłaszczenia w stosunku do tych działek określono "teren komunikacyjny" oraz "teren późniejszego sprecyzowania". Z analizy odwołania oraz skargi wynika, iż strona skarżąca stara się wykazać, że wskazany cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż działki nr [...] i [...] stanowią jedyne możliwe połączenie ruchu odbywającego się w osiedlu mieszkaniowym z ulicą B i dojazd do pawilonów handlowych. Powołuje się przy tym na okoliczność realizacji na tych działkach sieci uzbrojenia podziemnego. W związku z tym zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jedn. Dz.U. nr 261 z 2004r., poz. 2603 ze zm. ) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Przepis art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość, określając przesłanki uznania nieruchomości za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w ust. 1 stanowi natomiast, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Natomiast w ust. 2 stanowi, że jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Z regulacji tej wynika, że przesłanką odmowy zwrotu nieruchomości jest przede wszystkim ustalenie, iż nie stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia, określony w decyzji wywłaszczeniowej, w zakreślonym w przepisach terminie. Natomiast ustalenie, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami obliguje właściwy w sprawie organ do wydania decyzji o jej zwrocie lub zwrocie części nieruchomości w oparciu o art. 136 ust. 3 wskazanej ustawy. Nie budzi przy tym wątpliwości w orzecznictwie, że ustalenie celu wywłaszczenia musi być konkretne, gdyż z jednej strony art. 136 ust. 1 wyraża podstawową regułę, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu; z drugiej zaś - art. 137 ust. 1 precyzuje, kiedy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji (umowie) o wywłaszczeniu. Poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą skutecznie żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli - stosownie do przepisu art. 137 - stała się zbędna na cel określony w akcie wywłaszczającym. Zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy ocenić przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości. Bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości Późniejsza zmiana tego celu lub określenie go przy użyciu zwrotów o charakterze ogólnym, np. usługę ogólnomiejską, przez co możliwe byłoby dowolne jego rozumienie, nie jest dopuszczalne. O tym, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona i to cel rozumiany bardzo ściśle. Należy podkreślić, iż dopuszczalny jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie tylko w sytuacji, gdy nie zrealizowano zamierzonej inwestycji, ale również wtedy, gdy inwestycję wykonano, ale jest ona wykorzystywana bądź przeznaczona na inny cel niż określony przy wywłaszczaniu (vide: wyrok NSA z dnia 28 listopada 2000r., I SA 1650/99 – opublikowany w centralnej Bazie Orzeczeń Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz powołany tam wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1995r., III ARN 82/94 - OSNAPU 1995, nr 15, poz. 183). Podkreślić jednak przede wszystkim należy, iż niniejsza sprawa była już przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 grudnia 2004r. sygn. akt II SA/Łd 1063/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględnił skargę K. S. i uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu tego wyroku sąd nie podzielił wówczas stanowiska organu, co do tego, że budowa infrastruktury związanej z realizacją celu głównego wywłaszczenia (budowy pawilonu handlowego) na spornych częściach wywłaszczonej nieruchomości uniemożliwia zwrot wskazanych działek. Stwierdził przy tym, że uciążliwości związane z zapewnieniem stałego, swobodnego dostępu w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem ewentualnych awarii, mogących stanowić źródło szkody dla właściciela nieruchomości, a nawet legitymować go do żądania przywrócenia stanu poprzedniego, czy też domagania się stosownego odszkodowania, dotyczą także obecnego właściciela nieruchomości i nie mogą stanowić argumentu przemawiającego za odmową jej zwrotu. W wyroku tym sąd podzielił natomiast stanowisko K. S., że przywołanie w decyzji wywłaszczeniowej planu realizacyjnego pawilonu odniosło taki skutek, że cel wywłaszczenia został skonkretyzowany dla poszczególnych części wywłaszczonej nieruchomości. Działki oznaczone obecnie nr [...] i [...] przeznaczone zostały pod utwardzony teren dojazdowy okalający projektowany budynek pawilonu, a nadto pod drogę dojazdową w kierunku ul. B. Przepis art. 153 p.p.s.a. stanowi natomiast, iż ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu powyższego przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Jan Paweł Tamo, LexisNexis, Warszawa 2008r.). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W konsekwencji tego nie ma miejsca na polemikę z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się natomiast do kontroli tego, czy organy administracji prawidłowo wykonały wytyczne zawarte w poprzednio wydanym wyroku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie i na sądzie może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. np wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r., sygn. akt I SA/Ka 2408/98, Lex nr 44392, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 18 stycznia 2010r., sygn. akt VII SA/Wa 530/09 Lex nr 530/09). Pod pojęciem "oceny prawnej", użytym w art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć znaczenie przepisów prawa i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie, zaś "wskazania co do dalszego postępowania" stanowią konsekwencje dokonanej oceny prawnej. W tej sytuacji nie może więc budzić wątpliwości, iż ocena prawna i wskazania zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 21 grudnia 2004r. przesądzają o kierunku rozstrzygnięcia skargi Gminy Miasto B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. Rozpoznając niniejszą sprawę sąd stwierdził, że wiążące wskazania i ocena prawna zawarte w tym wyroku zostały przez organ administracji uwzględnione. W toku postępowania ustalono, co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym, znajdującym się w aktach sprawy, a czego strona skarżąca nie kwestionowała w toku postępowania przed organami administracji, iż wskazane działki nie zostały utwardzone i stanowią odłóg. W szczególności wynika to z ustaleń poczynionych w trakcie oględzin przeprowadzonych na gruncie w dniu 23 października 2001r. przy udziale uczestników postępowania oraz przedstawiciela Urzędu Miasta B. Potwierdza to również znajdujący się w aktach sprawy materiał fotograficzny zamieszczony w operacie szacunkowym z dnia 27 maja 2010r. Z dokumentacji fotograficznej w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że działki te stanowią płaski, niezagospodarowany, niezabudowany i nieutwardzony teren usytuowany na tyłach pawilonu handlowego. Z mapy znajdującej się w aktach sprawy wynika również, że działka nr [...] graniczy z działkami stanowiącymi własność K. S. i P. S. Wobec takich ustaleń faktycznych, znajdujących potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy, za zasadne uznać trzeba stanowisko organu administracji, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Trudno bowiem przyjąć, że takie zagospodarowanie terenu, a raczej jego brak, stanowi realizację celu wywłaszczenia określonego jako "teren komunikacyjny", czy też nawet "teren do późniejszego sprecyzowania" w stosunku do niewielkiej części działki nr [...] od strony ul. A, co jak już zresztą wyżej wskazano, jest niedopuszczalnym określeniem celu wywłaszczenia. Wobec powyższego podzielić trzeba stanowisko organu administracji, iż w sprawie zachodzi określona w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawa do wydania rozstrzygnięcia o zwrocie działek nr [...] i [...] na rzecz H. S., K. S. i L. S., za zwrotem zwaloryzowanego odszkodowania w ustalonej w zaskarżonej decyzji wysokości. W tym też zakresie zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a przytoczona w niej argumentacja organu zasługuje na uwzględnienie. Wysokość zwaloryzowanego odszkodowania, podlegającego zwrotowi, została ustalona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, którego żadna ze stron nie kwestionowała w toku postępowania przed organami administracji. Ponadto, sama wysokość tak ustalonego odszkodowania podlegającego zwrotowi, również nie jest przedmiotem sporu. W świetle tych uwag, na podstawie art. 151 p.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi w pozostałej części. A.D.