II SA/Łd 150/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi A.S. – J. i G. S. - J. na uchwałę Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 27 listopada 2019 r. nr XIV/215/19 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: R., T. i S. w Piotrkowie Trybunalskim 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi solidarnie na rzecz skarżących A. S. – J. i G.S. – J. - kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego zaksięgowanego w dniu 29 stycznia 2021 r. pod poz. [...]. dc A.S. – J. i G.S. – J., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 27 listopada 2019 r., nr XIV/215/19 podjętą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: R., T. i S. w Piotrkowie Trybunalskim, w części obejmującej §11 ust 2 pkt 1 uchwały w powiązaniu z częścią graficzną - rysunkiem planu (stanowiący załącznik Nr 1 do zaskarżonej uchwały). Kwestionowanej uchwale zarzucili: 1. naruszenie art. 74 ust 1, 2 i 4 Konstytucji RP w zw. z art. 87a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody ( tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1098) w zw. z art. 20 ust. 1ustawuy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 7741) – dalej: u.p.z.p. poprzez dopuszczenie w § 11 ust. 2 pkt 1 planu sytuowania budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi narusza ochronę starodzewia (w tym spełniającego warunki pomników przyrody) rosnącego przy granicy działek, tym samym obrazę konstytucyjnego zobowiązania do ochrony przyrody spoczywające na władzy publicznej oraz ustawowe normy prawa ochrony środowiska; 2. naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak oznaczenia w części pisemnej oraz graficznej planu pasa ochrony drzewostanu; Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 11 ust 2 pkt 1, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych. W ocenie skarżących, którzy są właścicielami nieruchomości położonej w granicach planu, zaskarżona uchwała doznaje niezgodności z prawem poprzez brak zapewnienia dostatecznej ochroniony przez samorząd gminny drzew starych w tym drzew ponad stuletnich. Asumptem do zaskarżenia planu przez skarżących jest dostrzeżona przez nich luka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynikająca z braku ochrony przyrody usadowionej na ich nieruchomości (nr. ewid. 307/4 obręb [...]) porośniętej na granicy z działką (nr ewid. 306/6 obręb [...]) starymi drzewami, w tym drzewami ponad stuletnimi (gatunki: grusza polna, dąb szypułkowy, kasztanowiec). Zdaniem skarżących drzewa te spełniają wymagania wymiarowe do uznania je za pomniki przyrody, są zdrowe bez ubytków i mają duże znaczenie przyrodnicze. Rośliny te, w wyniku planowanej inwestycji na działce sąsiedniej (nr ewid. 306/6 obręb [...]) mogą zostać bezpowrotnie uszkodzone w szczególności z uwagi na pozwolenie zgodnie z §11 ust 2 pkt 1 planu - prowadzenia prac budowlanych w oddaleniu 1,5 od granicy działki. Czyli de facto 1,5 m od starodzewu. Skarżący podnieśli, iż skutkować to będzie podkopaniem i zniszczeniem systemu korzeniowego roślin przy osadzaniu fundamentów pod budynek, doprowadzi także do konieczności usunięcia rozbudowanych koron drzew zawisłych nad działką (nr ewid. 306/6 obręb [...]) oznaczonej na planie jako teren 6MN. Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. skarżący podnieśli, przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. zawiera obowiązkową materię podlegającą regulacji w planie miejscowym, której zakresem rada gminy jest związana. Powyższe oznacza, że organ stanowiący gminy nie może zatem żadnego z wymienionych w tym przepisie elementów, z uwzględnieniem warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Jednym z obowiązków, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest obowiązek określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Przy czym, co istotne część graficzna planu powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje więc tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu. Należy mieć przy tym na względzie, iż normy prawne zapisane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyprowadza się zarówno z części opisowej, jak i części graficznej planu. W niniejszej sprawie na terenie określonym 8MN/U (nr ewid. 307/4 obręb [...]) na rysunku planu zaznaczone są drzewa (rosnące wzdłuż granicy z działką). Jednakże organ uchwałodawczy pominął stan faktyczny i walory przyrodnicze istniejącej roślinności, poprzez nieoznaczenie w części pisemnej oraz graficznej planu pasa ochrony drzewostanu, czym dowolnie ukształtował ład przestrzenny pozwalając na degradację roślinności w rejonie objętym zagospodarowaniem przestrzennym. Mając na uwadze powyższe skarżący wskazali, że plan do został sporządzony z istotnym naruszeniem prawa, które powinny zostać usunięte. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, jako przedstawiciel Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego wniósł o odrzucenie skargi stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. z uwagi na nie wykazanie przez skarżących naruszenia ich interesu prawnego. Na wypadek nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi organ wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Na wstępie wyjaśnić należy, że kontrolowana sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1841). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) – dalej: p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Na wyżej wymienione akty, stosownie do art. 53 § 2a p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 §1 p.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu wyżej przywołanej regulacji, jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 713) - dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z treści przywołanego wyżej przepisu wynika zatem, iż skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiające sądowi jej merytoryczne rozpoznanie, następuje wtedy, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1. zaskarżona uchwała lub zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej; 2. skarżący wykazał swój interes prawny we wniesieniu skargi i jego naruszenie unormowaniami zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi A.S.-J. oraz G.S.-J., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, uczynili uchwałę Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z dnia 27 listopada 2019 r., nr XIV/215/19 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic: R., T. i S. w Piotrkowie Trybunalskim. Sytuacja faktyczna i prawna skarżących przedstawia się w ten sposób, że są oni współwłaścicielami działki o nr ew. 307/4, położonej w Piotrkowie Trybunalskim przy ul. T. 21, objętej zgodnie z załącznikiem nr 1 do zaskarżonej uchwały, jednostką planistyczną 8MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami). Strony domagają się natomiast stwierdzenia nieważności § 11 ust. 2 pkt 1 uchwały odnoszącego się do terenu objętego jednostka planistyczną 6MN (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej), bezpośrednio sąsiadującego z nieruchomością skarżących, który dopuszcza sytuowanie budynków w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z działkami sąsiednimi. W ocenie skarżących uchwalony zaskarżoną uchwałą plan nie uwzględnia znajdującego się w granicy ich działki drzewostanu, który zarówno z uwagi na swoje wymiary, jak i wiek spełnia warunki do uznania rosnących drzew za pomniki przyrody. Wynikające z kwestionowanego § 11 ust. 2 pkt 1 uchwały dopuszczalne odległości sytuowania budynków mogą w ocenie skarżących skutkować zniszczeniem systemu korzeniowego istniejącego drzewostanu podczas prowadzonych w przyszłości prac budowlanych, jak również koniecznością usunięcia rozbudowanych koron drzew zwisających nad działką o nr ew. 306/6, oznaczoną na planie jako teren 6MN. Powyższy zapis w ocenie pełnomocnika skarżących pozostaje w sprzeczności z ciążącym na władzy publicznej obowiązkiem ochrony przyrody i narusza art. 74 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 Konstytucji RP w zw. z art. 87a ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 1098). Ponadto w ocenie skarżących uchwalając przedmiotową uchwałę Rada Miejska w Piotrkowie Trybunalskim naruszyła art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 741) poprzez brak oznaczenia w części pisemnej oraz graficznej planu pasa ochrony drzewostanu. Sąd dokonując oceny dopuszczalności skargi pod kątem zachowania jej warunków formalnych stwierdził, iż zaskarżona uchwała niewątpliwe stanowi akt prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej, a co za tym idzie wniesiona skarga ma swoją podstawę w art. 101 ust. 1 u.s.g. Jednakże w ocenie Sądu skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego kwestionowanym § 11 ust. 2 pkt 1 uchwały. W tym zakresie wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Przy czym związek ten polega na tym, że kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Podkreśla się również, że reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Inaczej mówiąc dopiero bezpośrednie, realne i aktualne naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Niemożność wykazania posiadania interesu prawnego lub uprawnienia i faktu jego naruszenia prowadzi natomiast do wniosku, że wnoszący skargę nie ma legitymacji procesowej do zaskarżenia uchwały (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., II OSK 2105/12; wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/04; wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., II SA/Wa 1928/04, wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. OSK 476/04; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać raz jeszcze należy, że kwestionowany przez strony § 11 ust. 2 pkt 1 uchwały odnosi się do sąsiadującego z nieruchomością skarżących terenu oznaczonego jednostką planistyczną 6MN (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). Skarżący dążą zatem do wyeliminowania z porządku prawnego zapisu planu, który nie odnosi się do ich nieruchomości, oznaczonej jednostką planistyczną 8MN/U (teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami). Podkreślenia również wymaga, że z treści podjętych zaskarżoną uchwałą postanowień odnoszących się do terenu objętego jednostką planistyczną 6MN nie wynika, ażeby ustalone tam zasady kształtowania ładu przestrzennego oraz określania parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu oddziaływały na nieruchomość skarżących w sposób ograniczający ich uprawnienia wynikające z treści prawa własności. Podnoszone natomiast przez skarżących obawy związane z ewentualnym zniszczeniem rosnących na ich działce w granicy drzew mają charakter hipotetyczny, przyszły, a co za tym idzie nie stanowią realnego i aktualnego naruszenia przysługującego im interesu prawnego lub uprawnienia, co jak wcześniej wskazano otwierałoby drogę do merytorycznego rozpoznania skargi przez Sąd. Przyszłe możliwe oddziaływania potencjalnych inwestycji realizowanych na terenach objętych jednostką planistyczną 6MN będą rozpatrywane w toku postępowań z zakresu prawa budowlanego, które to postępowania stanowią właściwe forum do analizy wpływu projektowanych inwestycji na interesy osób trzecich i takiego ukształtowania warunków ich realizacji, ażeby interesy te nie ucierpiały ponad dopuszczalną miarę. Podkreślić również należy, że podstawę prawną działań uchwałodawczych podjętych przez Radę Miasta Piotrkowa Trybunalskiego stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 7741) – dalej: u.p.z.p., która w art. 3 ust. 1 powierzyła kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gminom i zaliczyła te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasad i trybu sporządzania planu, w tym z poszanowaniem zasady ochrony prawa własności. Pomimo tego, że prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń, które przewiduje m.in. u.p.z.p. stanowiąc w art. 6 ust. 1, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z uwagi na stwierdzony brak legitymacji skargowej skarżących w rozumieniu art. 101 u.s.g., a co za tym idzie brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania skargi, Sąd nie wypowiedział się, co do zasadności podnoszonych w niej zarzutów. Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 58 § 1 ust. 5a p.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. k.ż.