II SA/Łd 1561/10

Dnia 28 kwietnia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z Funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi K. P.– M., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...] w sprawie przyznania M. R. pomocy w formie zasiłku okresowego w kwocie 206,85,- zł. za wrzesień 2010r., przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium wyjaśniło, że w/w decyzją z 4.października 2010r. organ pierwszej instancji przyznał M. R. zasiłek okresowy na wrzesień 2010r. w wysokości 206,85,-zł., wskazując, że dochód wnioskodawczyni wynosi 63,30,-zł i nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, tj. 477,00 zł. Od tejże decyzji M. R. wniosła odwołanie, w którym zakwestionowała stanowisko organu pierwszej instancji, odnoszące się do wysokości jej dochodu, wskazując że nie posiada żadnego dochodu, kwota ustalona przez organ pomocowy stanowi 1/2 dodatku mieszkaniowego, który został przyznany M. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach orzeczenia podniosło, że ustalając kwotę zasiłku okresowego w konkretnej sprawie, jak i okres, na jaki jest on przyznawany, organ pomocy społecznej, działając w ramach uznania administracyjnego, ocenia wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym sytuację danej osoby (rodziny) ubiegającej się o pomoc społeczną oraz jej możliwości finansowe. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji wykazał, z jakich przyczyn przyznał zasiłek okresowy w kwocie minimalnej wskazując na brak środków na przyznanie wyższego świadczenia. Jako gospodarz środków finansowych na pomoc społeczną, dysponując ich niewystarczającą ilością, nie ma możliwości przyznania zasiłków okresowych w maksymalnej wysokości niezależnie od przyczyny, dla której konieczne jest okresowe wsparcie osoby (rodziny). Organ odwoławczy ponadto wywiódł, że postępowanie w sprawach pomocy społecznej jest postępowaniem administracyjnym i zgodnie z art. 14 ustawy o pomocy społecznej, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Wobec tego wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że podstawowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia jest wysokość dochodu M. R., ustalonego przez organ pomocowy na kwotę 63,30,-zł, który wnioskodawczyni kwestionuje. W opinii Kolegium, w treści zaskarżonej decyzji nie wskazano, w jaki sposób został ustalony dochód odwołującej się, nie wyjaśniono powodu zaliczenia do tegoż dochodu połowy dodatku mieszkaniowego otrzymywanego przez M. W. na lokal, w którym oboje zamieszkują. Szczególnie w sytuacji, gdzie odwołująca się w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego wskazuje, iż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, a w owym kwestionariuszu pracownik socjalny zaznaczył jednocześnie, iż "z informacji uzyskanych z Urzędu Miasta wynika, że przyznana dopłata do czynszu jest na 2 osoby (przy czym wnioskodawcą jest M. W., a M. R. wskazana jest, jako osoba zamieszkująca i wspólnie gospodarująca) i wynosi 126,60 (2 osoby po 63,30)". Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z ustawą z dnia 21.czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71 poz. 734 ze zm.) elementem decydującym o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, oprócz tytułu prawnego do lokalu, jest liczba osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, od której uzależnione jest spełnienie kryterium dochodowego i normy powierzchniowej. Przepis art. 4 tej ustawy wyróżnia dwie cechy gospodarstwa domowego tj. wspólne zamieszkiwanie i wspólne gospodarowanie. Nadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...] o przyznaniu dodatku mieszkaniowego dla M. W., z której wynika, że do wspólnego gospodarstwa domowego wskazał on dwie osoby. Z kolei skarżąca w wywiadzie środowiskowym podaje, że zajmuje tylko pokój w mieszkaniu M. W., gdzie jest zameldowana tymczasowo i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. W ocenie Kolegium kwestia ta wymaga wyjaśnienia, bowiem nie można dopuścić do sytuacji, że w zależności od tego, o jakie świadczenie ubiegają się wspólnie zamieszkujące osoby, będą one składać wzajemnie wykluczające się oświadczenia - raz że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a innym razem, że prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Ponadto ustalenie powyższego jest bardzo istotne ze względu na określenie właściwości miejscowej organu. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ujęcie zainteresowanej w sprawie o dodatek mieszkaniowy wskazuje na jej miejsce zamieszkania w B.. Kolegium podkreśliło, że wskazane w wywiadzie środowiskowym okoliczności dotyczące zameldowania skarżącej (zameldowanie tymczasowe u M. W. i stałe zameldowanie w P. przy ul. A 29A/49) nie mają znaczenia w kwestii jej miejsca zamieszkania. Zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 23.kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm.), miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym nie można pomijać unormowania zawartego w art. 28 tej ustawy, według którego można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Miejsce inne niż miejsce zamieszkania oznacza miejsce pobytu, a w takich sprawach właściwość organu i zasady przyznawania świadczeń pomocy społecznej wynikają z art. 101 ust. 3 ustawy. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wniosła M. R., żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca wyjaśniła, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim, nieposiadającą żadnego źródła utrzymania. Jej zdaniem wysokość przedmiotowego zasiłku winna wynosić 238,50 zł. Skarżąca zakwestionowała także wysokość uzyskiwanego przez siebie dochodu, wyliczonego przez organ pierwszej instancji, podtrzymując argumentację wyrażoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści zaskarżonej decyzji. Wniosła nadto o zasądzenie na jej rzecz kwoty 500,-zł. tytułem zadośćuczynienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 31.stycznia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, iż po wydaniu zaskarżonej decyzji organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, orzeczeniem z dnia [...]., przyznał skarżącej zasiłek okresowy na miesiąc wrzesień w kwocie 206,85,-zł. Rozstrzygnięcie powyższe zostało decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] uchylone w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłki i zmodyfikowane w tym zakresie poprzez określenie go na kwotę 238,50,-zł. W piśmie z dnia 15.lutego 2011r. M. R. oświadczyła, iż popiera skargę w niniejszej sprawie domagając się ukarania pracownika socjalnego organu pomocowego oraz przyznania zadośćuczynienia. Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 31.stycznia 2011r. przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu pisanym w powołanych wyżej przepisach. Merytoryczne rozpoznanie odwołania M. R. trafnie bowiem doprowadziło do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temuż organowi do ponownego rozpoznania. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. normuje rozstrzygnięcie organu odwoławczego, określone mianem decyzji kasacyjnej, która podejmowana jest w sytuacji, gdy organ stwierdzi istotne braki w materiale dowodowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Braki te muszą być na tyle istotne, że ich usunięcie wymagałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z powołaną normą, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (wyrok NSA z 10.kwietnia 1997 r. I SA/Po 1237/96, POP 1998, nr 3, poz. 92). W ocenie Sądu, wskazany przepis znalazł w przedmiotowej sprawie prawidłowe zastosowanie zaś organ odwoławczy, w sposób właściwy skorzystał z uprawnień kasacyjnych, uzasadniając wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia organ odwoławczy słusznie bowiem stwierdził, że przeprowadzone przez, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B., Zastępcę Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniona jest zatem konkluzja o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające dotknięte było bowiem uchybieniami, związanymi z niedostatecznie wnikliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś dochodu skarżącej. Okoliczność wspomnianą podnosiła zresztą sama M. R. w złożonym odwołaniu. Podjęcie zaś decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007r., sygn.akt I OSK 1859/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 338621, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007r., sygn.akt II SA/Gl 143/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej, Lex nr 341073). Odnosząc się natomiast do poglądów prawnych organu odwoławczego, zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazać należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn.akt II OSK 502/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 339485). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ I instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wskazane okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w całości a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym. Zgłoszone zaś w toku postępowania przez skarżącą żądania "ukarania pracownika socjalnego" organu pomocowego oraz przyznania "zadośćuczynienia" wykraczały poza zakres kognicji sądów administracyjnych. Jak bowiem wyżej wspomniano, co do zasady, ogranicza się ona jedynie do oceny legalności zaskarżonych aktów administracyjnych. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia. O kosztach zastępstwa prawnego orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002 r. w sprawie opłaty za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), w związku ze złożonym przez pełnomocnika z urzędu oświadczeniem, iż koszty te nie zostały pokryte nawet w części. m.o.