II SA/Łd 159/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2008 r. przy udziale --- sprawy ze skargi M. G. i Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego - oddala skargę. Decyzją z dnia [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 148 i art. 145 § 1 K.p.a., Prezydent Miasta R. odmówił wznowienia postępowania i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji własnej z dnia [...], znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzasadnieniu organ I instancji podał, iż wskazaną decyzją z dnia [...] ustalono na wniosek D. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego na działce nr [...], obręb [...], położonej w R. przy ul. A. Decyzja ta w dniu [...] stała się ostateczna. W dniu 1 sierpnia 2007r. M. G. i Z. G. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania i wyeliminowanie z obrotu prawnego powyższego rozstrzygnięcia z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Prezydent Miasta R. stwierdził następnie, że wnioskodawcy nie posiadali statusu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem wskazanej decyzji ostatecznej, ponieważ zgodnie z art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym "decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". Ponadto w punkcie 4 załącznika nr 1 do decyzji (stanowiącym jej integralną część) zapisano, że "lokalizacja inwestycji nie może naruszać interesów osób trzecich". Organ I instancji zauważył także, iż zgodnie z art. 148 K.p.a. termin na wniesienie podania o wznowienie postępowania wynosi 1 miesiąc od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. M. G. i Z. G. o istnieniu skarżonej decyzji dowiedzieli się w trakcie postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego. Świadczą o tym: treść decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], znak: [...] oraz ich skarga na tę decyzję wniesiona w dniu 20 listopada 2006r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Skarżona decyzja miała określony termin ważności, tj. do dnia [...]. Od dnia [...] nie funkcjonuje więc w obrocie prawnym. W odwołaniu od powyższej decyzji M. G. i Z. G. wnieśli o jej uchylenie, jak również wznowienie postępowania oraz wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...]. Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący się podnieśli, że decyzja ta otworzyła D. S. drogę do dalszej rozbudowy budynku gospodarczego. W jej załączniku nr 1 zobowiązano inwestora do wystąpienia do właściwego organu z wnioskiem o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. W [...] działka nr [...], obręb [...] oraz działki sąsiednie były przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne, a więc były już wyłączone z produkcji rolnej. M. G. i Z. G. zarzucili również, iż decyzja z dnia [...] została sfałszowana i dotyczy działki nr [...] przy ul. A, która znajduje się w odległości około 25 m od działki nr [...], zaś załącznik nr 2 – mapa sytuacyjno – wysokościowa dotyczy działki nr [...]. D. S. jest właścicielem działki nr [...] przy ul. A i niewątpliwie jest to grunt rolny. Odwołujący się podnieśli także, iż decyzję z dnia [...] otrzymali w dniu [...]. Kilkakrotnie zwracali się do Urzędu Miasta oraz Starostwa Powiatowego w R. o jej wydanie, lecz im odmawiano z argumentacją, iż nie byli stroną. Wobec powyższego jednomiesięczny termin skończył się w dniu [...], podczas gdy wniosek o wznowienie został złożony w dniu 1 sierpnia 2007r., a więc w terminie. Nadto M. G. i Z. G. podnieśli, że ich działka graniczy z działka inwestora, a realizowana inwestycja jest niezgodna z ustalonymi warunkami. Nie zgadzając się zaś ze stanowiskiem organu I instancji, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy obowiązywała do dnia [...] zauważyli, że z uwagi na to, iż wydane zostało pozwolenie na budowę, pozostaje ona w obrocie prawnym. Decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...], znak: [...]. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 149 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania następuje natomiast w drodze decyzji (art. 149 § 3 K.p.a.). Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 K.p.a. organ wydaje decyzję przewidzianą w art. 151 § 1 K.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 K.p.a., bądź o uchyleniu dotychczasowej decyzji, gdy stwierdzi istnienie przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 K.p.a. Są to rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Wydanie zaś tego rodzaju rozstrzygnięcia musi być poprzedzone aktem wznowienia postępowania – postanowieniem, o którym była mowa wcześniej. Jeżeli organ nie wyda postanowienia otwierającego postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, to nie może podejmować rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 K.p.a. Zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji o odmowie wznowienia postępowania oraz odmowie uchylenia decyzji o warunkach zabudowy jest oczywiście błędne i nie znajduje oparcia w przepisach prawa. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy niewątpliwie jednak zachodzi przesłanka do odmowy wznowienia postępowania ze względu na uchybienie przez skarżących miesięcznemu terminowi do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania wskazanemu w art. 148 § 2 K.p.a. Źródłem wiedzy dla skarżących o istnieniu decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] jest przynajmniej decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], znak: [...] w przedmiocie legalności rozbudowy spornego budynku, w której powyższa decyzja o warunkach zabudowy została powołana. Okoliczność, że odwołujący się decyzję tę otrzymali i zapoznali się z jej treścią w dniu 17 lipca 2007r. nie ma natomiast znaczenia prawnego. W skardze na powyższą decyzję M. G. i Z. G., wnosząc o jej uchylenie, podnieśli, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się jedynie na decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji, ale jej nie załączył i nie znali jej treści. W związku z tym, zwracali się w tej sprawie do Prezydenta Miasta R., Starostwa Powiatowego i dopiero na skutek działań podjętych przez Prokuraturę Rejonową w R. w dniu 17 lipca 2007r. otrzymali kserokopię decyzji oraz zapoznali się z jej treścią. Ponadto skarżący zarzucili ponownie, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została sfałszowana i dotyczy ona działki nr [...], a nie działki nr [...]. M. G. i Z. G. podnieśli także, iż w odpowiedzi na kierowane przez nich pisma do Prezydenta Miasta R. oraz Starostwa Powiatowego zawsze kwestionowano ich przymiot strony. Jednocześnie zaś stwierdzili, że w stosunku do działki nr [...] nie byli stroną, zaś w stosunku działki nr [...] przymiot ten posiadają. Nigdy nie byli powiadomieni o toczącym się postępowaniu, nie zachowano wymaganej odległości przy rozbudowie budynku gospodarczego, nie podano jego przeznaczenia, a jego wielkość jest niezgodna z planem. Skarżący powołali się nadto na uciążliwości związane z działalnością gospodarczą – drukarnią, którą w przedmiotowym budynku gospodarczym zamierza prowadzić D. S. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 22 kwietnia 2008r. skarżący podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oświadczyli także, iż o istnieniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dowiedzieli się na rozprawie przed Sądem w dniu 9 marca 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż do kompetencji sądów administracyjnych należy badanie zaskarżonych aktów lub czynności, w tym decyzji, wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem, tj. badania, czy zostały one podjęte z zachowaniem wymogów procedury administracyjnej oraz czy nie naruszają przepisów prawa materialnego (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm., a także art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Zauważyć także trzeba, iż sąd wprawdzie rozstrzyga w granicach danej sprawy, lecz nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest niezbędne to dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza zatem przedmiot zaskarżonego aktu lub czynności – w rozpatrywanej sprawie decyzja organu odwoławczego o uchyleniu decyzji organu I instancji oraz odmowie wznowienia postępowania z powodu niezachowania terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. W związku z tym przypomnieć także trzeba, iż według art. 16 § 1 K.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Wznowienie postępowania jest więc szczególną instytucją prawną stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną jednakże pod warunkiem zaistnienia ustawowych przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 i art. 145a K.p.a. Kwestie trybu i terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, poza sytuacją określoną w art. 145a K.p.a. – wznowienie postępowania w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego, normuje z kolei przepis art. 148 K.p.a. W § 1 przepis ten stanowi, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże w myśl § 2 wskazanego unormowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Podkreślić przy tym trzeba, iż w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż użyty w art. 148 K.p.a. zwrot "strona dowiedziała się" równoznaczny jest z powzięciem wiadomości o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (§ 1) lub o decyzji, w przypadku złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (§ 2). Przy czym w przypadku, o jakim stanowi art. 148 § 2 K.p.a. istotne jest jedynie to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, a więc o jej istnieniu. Przepis ten nie łączy więc skutku w postaci rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie z doręczeniem takiej decyzji. Nie ma natomiast znaczenia dla ustalenia daty dowiedzenia się przez stronę o decyzji uzasadniającej żądanie wznowienia postępowania ocena prawidłowości lub wiarygodności decyzji, o której strona została poinformowana, jak również to od kogo powzięła wiadomość o jej treści – źródła, z którego pochodzi informacja (por. np. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 1996r., I SA 570/1995 – ONSA 1997r., nr 2, poz. 100, Lex nr 29226; z dnia 3 lutego 1998r., I SA 769/1997 – Lex nr 45129; z dnia 6 października 2000r., I SA 855/99 – Lex nr 54136; z dnia 10 marca 2006r., II OSK 622/05 – ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 133, Wokanda 2006/7-8, s. 72, LexPolonica 417680, Lex nr 188176). Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w powołanym wyżej art. 16 § 1 K.p.a. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest natomiast podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania, o jakiej stanowi art. 149 § 3 K.p.a. (vide: wyroki NSA z dnia 8 grudnia 1995r., SA/Wr 1116/95 – LexPolonica 328888; z dnia 19 maja 2000r., I SA/Wr 1038/97 – Lex nr 43046 i z dnia 6 lipca 2006r., II OSK 976/05 – Lex nr 275519). Podkreślić przy tym nadto należy, iż podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 K.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub decyzji o odmowie wznowienia i nie jest dopuszczalne w tej fazie postępowania dokonywanie przez organ administracji oceny przyczyn wznowienia postępowania, gdyż ustalenie, czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania (por. np. wyroki NSA z dnia 5 stycznia 1993r., SAB/Wr 47/92 – Wspólnota 1993, nr 41, s. 18; z dnia 1 września 2000r., III SA 2304/1999 – ONSA 2001, z. 4, poz. 179, POP 2002/1/2, Lex nr 49922 i z dnia 27 marca 2001r., I SA 2390/99 – Lex nr 54724). Z tego też względu nie mogą w niniejszym postępowaniu podlegać ocenie Sądu administracyjnego zarzuty dotyczące podstawy żądania wznowienia postępowania, a w konsekwencji tego również zarzuty skierowane przeciwko samej treści ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta R. z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż trafnie organ administracji ustalił, że złożenie przez skarżących podania o wznowienie postępowania w dniu 1 sierpnia 2007r. nastąpiło z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 148 § 2 K.p.a. W konsekwencji tego prawidłowo wydał decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Z akt administracyjnych bowiem wynika, iż jako podstawę wznowienia postępowania w podaniu tym skarżący wskazali art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podnosząc przy tym, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia 23 sierpnia 1999r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Według twierdzeń skarżących zawartych w tym podaniu, o decyzji tej i jej treści dowiedzieli się w dniu 17 lipca 2007r., kiedy to otrzymali ją od Prokuratury Rejonowej w R. Zgodzić się jednak należy z organami administracji orzekającymi w niniejszej sprawie, iż o ostatecznej decyzji z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dowiedzieli się oni już w trakcie wszczętego na ich wniosek postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie legalności rozbudowy budynku gospodarczego na działce nr [...], obręb [...], w R. przy ul. A. Świadczy zaś o tym w sposób nie budzący wątpliwości treść decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], znak: [...] wydanej w tym postępowaniu. W jej uzasadnieniu organ ten stwierdził bowiem, iż "decyzja Starosty Powiatu R. z dnia [...], nr [...] o pozwoleniu na rozbudowę przedmiotowego budynku została poprzedzona wydaniem przez Prezydenta Miasta R. decyzji z dnia [...], znak: [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Decyzje te, jako ostateczne, korzystają z przymiotu ich prawidłowości, dlatego też brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości zabudowy działki (...)." Dodać przy tym trzeba, iż wskazaną decyzję organu nadzoru budowlanego II instancji doręczono skarżącym w dniu 30 października 2006r. Okoliczność tę Sąd ustalił w oparciu o akta administracyjne przekazane wraz ze skargą M. G. i Z. G. na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] (sprawa sygn. akt II SA/Łd 1047/06). Miesięczny termin do wystąpienia z podaniem o wznowienie postępowania z powodu niezawinionego niebrania udziału w postępowaniu, o jakim stanowi art. 148 § 2 K.p.a. zaczął zatem dla skarżących najpóźniej biec od dnia 30 października 2006r., kiedy to doręczono im wskazaną wyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. W tym bowiem dniu niewątpliwie dowiedzieli się oni o decyzji z dnia [...] o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym o dacie jej wydania, znaku, przedmiocie, a także organie, który ją wydał, czyli o istotnych elementach, które umożliwiają jej identyfikację oraz zainicjowanie postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Z podanych wyżej przyczyn, skargę jako nieuzasadnioną na mocy art. 151 p.p.s.a. należało oddalić. A.D.