II SA/Łd 161/19

Dnia 29 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2019 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Miejskiej w Uniejowie z dnia 28 czerwca 2018 r. nr LXVI/574/2018 w sprawie ustalenia lokalizacji targowiska i jego regulaminu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Uniejowie na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Wojewoda Łódzki zaskarżył do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Uniejowie z 28 czerwca 2018 r., nr LXVI/574/2018, w sprawie ustalenia lokalizacji targowiska i jego regulaminu, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, polegające na obrazie przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., powołanej dalej jako u.s.g.). Wojewoda wyjaśnił, że 30 lipca 2018 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie określone w rozdziale 10 u.s.g., w celu kontroli ww. uchwały. W ocenie organu nadzoru wskazane w podstawie prawnej przepisy nie mogły stanowić podstawy wydania aktu prawa miejscowego w zakresie ustalenia lokalizacji targowiska. Władczego rozstrzygnięcia o lokalizacji targowiska w oznaczonym miejscu nie można traktować jako określenia zasad i trybu korzystania z targowiska. Przepisami prawa miejscowego wydanymi z powołaniem się na te przepisy mogłyby być postanowienia regulaminu targowiska, jednakże regulamin taki może dotyczyć tylko istniejącego targowiska (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/OL 96/09 ). Rada Miejska w Uniejowie oraz Burmistrz Uniejowa nie zajęli stanowiska w zakresie uwag organu nadzoru. Następnie Wojewoda, przytaczając treść art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. stwierdził, że ww. regulacja nie może być podstawą do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie lokalizacji targowiska. Przepisami prawa miejscowego wydanymi z powołaniem się na ten przepis mogłyby być postanowienia regulaminu targowiska, jednakże regulamin taki może dotyczyć tylko istniejącego targowiska. Dalej Wojewoda wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt OSK 1932/04 orzekł, że ustalenie lokalizacji targowiska ma cechy aktu indywidualnego, nie zaś przepisu prawnego powszechnie obowiązującego o charakterze generalnym. Jednocześnie zdaniem Sądu, ponieważ nie obowiązuje już dekret z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach uchylony na mocy art. 99 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej - Dz. U. Nr 101, poz. 1178, który w art. 5 stanowił, że gmina ustala lokalizację targowiska i jego regulamin, to należy stwierdzić, że jedynymi przepisami w zakresie lokalizacji inwestycji, w tym targowisk, są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje zawarte w tej ustawie pozwalają organom gminy kształtować ład przestrzenny za pomocą dwu instrumentów tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji administracyjnych w przypadku, gdy na danym terenie plan nie obowiązuje. Tak więc należy podkreślić, że lokalizacja targowiska następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej przez wójta ( burmistrza, prezydenta), nie zaś w drodze uchwały rady miejskiej mającej cechy przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, chyba że rada miejska uchwali miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w zapisach będzie lokował targowisko. Wojewoda podkreślił, że takie stanowisko zawarto również w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 96/09. Ponadto Wojewoda wskazał, że jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu przywołanego wyżej wyroku z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt OSK 1932/04: " jeżeli nieważnością dotknięta była część uchwały rozstrzygająca o utworzeniu targowiska to również postanowienia regulaminu pozbawione swego przedmiotu nie mogły ostać się w obrocie prawnym". W ocenie Wojewody nie może pozostać w obrocie prawnym również ta część uchwały Rady Miejskiej w Uniejowie, określająca regulamin targowiska, skoro stwierdza się nieważność treści uchwały zawierającej postanowienia o lokalizacji targowiska. Mając powyższe na uwadze Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Uniejowie z 28 czerwca 2018 r., nr LXVI/574/2018, w sprawie ustalenia lokalizacji targowiska i jego regulaminu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Uniejowie wniosła o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie, w trybie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., przywołanej dalej jako p.p.s.a.), wskazując, iż w dniu 22 lutego 2019 r., przed podjęciem uchwały w przedmiocie odpowiedzi na przedmiotową skargę, Rada Miejska w Uniejowie podjęła uchwałę nr V/39/2019 w sprawie uchylenia uchwały Rady Miejskiej w Uniejowie z dnia 28 czerwca 2018 roku nr LXVI/574/2018 w sprawie lokalizacji targowiska i jego regulaminu. W związku z powyższym błędna zdaniem Wojewody Łódzkiego uchwała leżąca u podstaw niniejszego postępowania została usunięta z obrotu prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Sąd administracyjny oceniając legalność zaskarżonej uchwały rady gminy ocenia jej zgodność z prawem na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie podejmowania tej uchwały. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Zaskarżona uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji targowiska i jego regulaminu podjęta została na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Sąd podziela stanowisko Wojewody, że ww. regulacja nie może być podstawą do wydania aktu prawa miejscowego w zakresie lokalizacji targowiska. Jednocześnie skład orzekający w niniejszej sprawie podziela panujący w orzecznictwie sądów administracyjnych i przyjmuje jako własny pogląd, że ustalenie lokalizacji targowiska ma cechy aktu indywidualnego, nie zaś przepisu prawnego powszechnie obowiązującego o charakterze generalnym. Jednocześnie zdaniem Sądu, ponieważ nie obowiązuje już dekret z dnia 2 sierpnia 1951 r. o targach i targowiskach uchylony na mocy art. 99 pkt 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej ( Dz. U. Nr 101, poz. 1178), który w art. 5 stanowił, że gmina ustala lokalizację targowiska i jego regulamin, to należy stwierdzić, że jedynymi przepisami w zakresie lokalizacji inwestycji, w tym targowisk, są przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacje zawarte w tej ustawie pozwalają organom gminy kształtować ład przestrzenny za pomocą dwu instrumentów tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji administracyjnych w przypadku, gdy na danym terenie plan nie obowiązuje. Tak więc należy podkreślić, że lokalizacja targowiska następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej przez wójta (burmistrza, prezydenta), nie zaś w drodze uchwały rady miejskiej mającej cechy przepisów prawnych powszechnie obowiązujących, chyba, że rada miejska uchwali miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w zapisach będzie lokował targowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt OSK 1932/04, LEX nr 201367). Odnosząc się na zakończenie do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego wyjaśnić należy, że fakt wyeliminowania zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie późniejszą uchwałą tj. uchwałą Rady Miejskiej w Uniejowie z dnia 22 lutego 2019 r. nr V/39/2019 w sprawie uchylenia uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji targowiska i jego regulaminu, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi. To stanowisko znajduje swoje potwierdzenie w uchwale Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W uchwale zaś z 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Nieobowiązywanie aktu prawnego nie oznacza więc, że przestał on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie, w której przestał obowiązywać. Przedmiotowa uchwała została podjęta 28 czerwca 2018 r., uchylona natomiast 22 lutego 2019 r. Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogą mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących tj. do dnia podjęcia aktu uchylającego przedmiotową uchwałę (por. WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Ol 892/10, LEX nr 754097; WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 7 października 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 458/08, LEX nr 475256). W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 p.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia w trybie np. autokontroli. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018 r., poz. 265). A. P.