II SA/Łd 175/10

Dnia 29 czerwca 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 roku sprawy ze skargi R. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu podania w sprawie zalesienia działki sąsiedniej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego R. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. po rozpatrzeniu zażalenia R. P. na postanowienie Wójta Gminy G. z dnia [...] znak [...] o zwrocie podania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. - utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W jego uzasadnieniu Kolegium podniosło, że postanowieniem z dnia [...] organ I instancji w trybie art. 66 § 3 k.p.a. orzekł o zwrocie R. P. podania wniesionego w dniu 13 listopada 2008 r. w sprawie zalesienia dokonanego na sąsiedniej działce nr ewid. 646, w obrębie geodezyjnym [...], z uwagi na występującą w sprawie właściwość sądu powszechnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w wyniku wszczętego na w/w wniosek postępowania, Wójt Gminy G. decyzją z dnia [...] w oparciu o regulację art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266) nakazał właścicielom działki nr 646 usunięcie nasadzeń brzozy oraz doprowadzenie nieruchomości do stanu zgodnego z prawem i przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania tej nieruchomości tj. rolniczego jej użytkowania. Powyższa decyzja na skutek odwołania właścicieli działki nr 646 została następnie w dniu [...] uchylona przez SKO w S. a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na brak ustaleń w zakresie posiadania przez R. P. przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy G. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie degradacji gruntów przez T. i S. Ś., a następnie decyzją z dnia [...] nakazał usunięcie zalesienia dokonanego na działce nr 646 i doprowadzenie do likwidacji zachwaszczenia działki w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem i przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania tej nieruchomości tj. rolniczego jej użytkowania w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez T. i S. Ś., Kolegium decyzją z dnia [...] uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W decyzji tej organ odwoławczy stwierdził, że właściciel gruntu sąsiedniego – R. P. nie posiada statusu strony w toczącym się postępowaniu, posiada wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny. W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy organ I instancji uznał, że okoliczności, na które powołał się wnoszący podanie dają podstawę do przyjęcia, iż sprawa ma charakter sprawy cywilnej, do której rozstrzygnięcia będzie właściwy sąd powszechny i wspomnianym wyżej postanowieniem z dnia [...] zwrócił R. P. podanie z dnia 13 listopada 2008 r. W zażaleniu na powyższe postanowienie R. P. wniósł o jego uchylenie i wydanie decyzji nakazującej usunięcie nielegalnego nasadzenia lasu przez właścicieli działki nr 646 i doprowadzenie działki do stanu poprzedniego nasadzenia tj. do działki rolnej. Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji, argumentując, że skoro SKO w decyzji z dnia [...] uznało, iż R. P. nie jest stroną postępowania, to w przypadku wadliwej działalności rolniczej sąsiada skutkującej degradacją gruntów, będzie służyło mu, jako osobie poszkodowanej prawo dochodzenia roszczeń na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Jednocześnie Kolegium poinformowało, że postępowanie wszczęte z urzędu przez Wójta Gminy G. dotyczące przedmiotowej sprawy, nie zostało zakończone w administracyjnym toku instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. P. wniósł o uchylenie postanowienia organu II instancji, podnosząc, że sprawy dotyczące zalesienia i ochrony gruntów rolnych podlegają z mocy ustawy organom administracji publicznej i są sprawami o charakterze administracyjnym, a nie jak błędnie twierdzą organy obu instancji sprawami cywilnymi. Na drodze cywilnej możliwe jest wyłącznie dochodzenie odszkodowania za straty w produkcji rolnej spowodowane nielegalnym zalesieniem i bezpośrednim sąsiedztwem lasu. Nie jest natomiast możliwe zobowiązanie małżonków Ś. do usunięcie zalesienia, tak jak żąda tego skarżący. Sprawa usunięcia zalesienia jest – w jego ocenie – sprawą administracyjną, która powinna zostać zakończona wydaniem stosownej decyzji administracyjnej. Odpowiadając na skargę SKO wniosło o jej oddalenie i wskazało, że żądanie skarżącego nie może być rozstrzygnięte w oparciu o istniejące normy prawa administracyjnego, ponieważ brak jest podstaw prawnych do orzekania w drodze decyzji administracyjnej zakazu prowadzenia upraw rolniczych oraz zapobiegania przyszłym i niepewnym stratom na tych gruntach. W przypadku oddziaływania na grunty sąsiednie poprzez wadliwe prowadzenie działalności rolniczej i wystąpienia strat na tych gruntach, roszczenia z tym związane mogą być dochodzone tylko w drodze powództwa w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Postanowieniem z dnia 21 maja 2010 r. referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi odmówił skarżącemu przyznania prawa pomocy. Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2010 r. stawił się skarżący, który poparł skargę i wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego oraz uczestnik postępowania, który poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, do kompetencji Sądu administracyjnego należy ocena, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd badając w tak zakreślonych granicach legalność zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji o zwrocie R. P. podania stwierdził, że zostało ono wydane z istotnymi naruszeniami przepisów procedury administracyjnej, które musiały skutkować jego usunięciem z obrotu prawnego. Podstawę prawną rozważanego postanowienia stanowił przepis art. 66 § 3 k.p.a., w myśl którego, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. W ocenie Sądu, zwrot podania przez organ administracyjny na rzecz wnioskodawcy, jest możliwy tylko w fazie wszczęcia postępowania, gdy organ administracji publicznej ustali w sposób nie budzący żadnych wątpliwość, że sprawa nim objęta jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. nr 43, poz. 296 ze zm.), a zatem sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych, bądź sprawą do której przepisy powyższej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Wniesienie podania, pod pojęciem którego w myśl art. 63 § 1 k.p.a. należy rozumieć żądanie, wyjaśnienie, odwołanie, zażalenie, nakłada na organ administracyjny obowiązek zbadania, czy odpowiada ono wymogom formalnym dla tego rodzaju pisma, a nadto, czy zachodzą przesłanki konieczne do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz, czy podanie zostało złożone do organu właściwego rzeczowo i miejscowo w tej sprawie. Poczynienie tego rodzaju ustaleń może wiązać się niekiedy z koniecznością podjęcia przez organ czynności, których celem będzie jednoznaczne wyjaśnienie treści podania, a więc intencji żądania strony. Zasadą bowiem jest, że organ nie może samodzielnie - z urzędu decydować, czego konkretnie dotyczy podanie. W tym właśnie celu ustawodawca wprowadził regulację art. 64 § 2 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. Zgodnie z treścią pierwszego z przywołanych przepisów, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Natomiast w myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W orzecznictwie sądów administracyjnych na tle przytoczonych norm prawnych wielokrotnie już zwracano uwagę, że o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo, decyduje strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Jednakże obowiązek ten dotyczy jedynie pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały i niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Obowiązek ten nie może być rozciągany na wszystkie pisma strony, a więc także i te, które w swej treści są jasne. Jeżeli z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku żądać sprecyzowania pisma. Dotyczy to również sytuacji, w których bez pogłębionej analizy prawnej (na pierwszy rzut oka) zawarte w piśmie żądanie nie zasługuje na uwzględnienie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 839/07- Lex nr 493223, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2008 r. sygn. akt II OW 89/07 – Lex nr 494178, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 315/08 - Lex nr 512307, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt VIII SA/Wa 7/08 -Lex nr 517972 oraz z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1712/07 – Lex nr 510810). Sąd przenosząc poczynione wyżej uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdził, że wydanie postanowienia o zwrocie podania w trybie art. 66 § 3 k.p.a. nastąpiło co najmniej przedwcześnie, a to z tego powodu, że organ nie wyjaśnił, tak jak wymagają tego przepisy art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. rzeczywistej intencji podania R. P. z dnia 13 listopada 2008 r. Na taką konieczność zwróciło zresztą uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w motywach decyzji z dnia [...] podkreślając, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji powinien wyjaśnić charakter pisma R. P. i ocenić jego legitymację do występowania w charakterze strony postępowania. Analiza treści wspomnianego wyżej pisma z dnia 13 listopada 2008 r. nie pozwalała - w przekonaniu składu orzekającego - na jednoznaczne ustalenie, czego konkretnie domaga się wnoszący podanie, w szczególności zaś nie sposób podzielić stanowiska organu orzekającego, że żądanie skarżącego dotyczyło sprawy cywilnej, do rozstrzygnięcia której właściwy jest sąd powszechny. Jak wynika z treści notatki z dnia 5 maja 2009 r. skarżący wraz z J. P. żądał usunięcia dokonanych przez sąsiadów nasadzeń brzozy z działki nr 646. W zażaleniu na postanowienie organu I instancji z dnia [...] R. P. wyraźnie oświadczył, że nie interesuje go tryb dochodzenia ewentualnego odszkodowania na drodze cywilnej za straty w produkcji rolnej spowodowane nielegalnym zalesieniem i bezpośrednim sąsiedztwem lasu, lecz żąda usunięcia nielegalnego zalesienia, bowiem ochrona gruntów rolnych jest sprawą administracyjną, podlegającą właściwości organów administracji publicznej. W tych okolicznościach niespornym jest, że organ administracyjny kierując się treścią art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. powinien podjąć czynności celem wyjaśnienia woli wnioskodawcy, a tym samym ustalenia, czy jego żądanie podlega rozstrzygnięciu w trybie postępowania administracyjnego. Dopiero gdyby organ jednoznacznie ustalił, że skarżący domaga się odszkodowania za szkody związane z nielegalnym zalesieniem, bądź też, że sprawa dotyczy immisji pośrednich, wówczas zasadnym byłoby zastosowanie art. 66 § 3 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie natomiast organ ustalił, że R. P. nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. i z urzędu, samodzielnie zakwalifikował jego żądanie, jako sprawę cywilną podlegającą właściwości sądów powszechnych. Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy z żądaniem wszczęcia postępowania występuje podmiot, który w przekonaniu organu nie posiada przymiotu strony, wówczas organ administracyjny powinien umorzyć postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość w trybie art. 105 § 1 k.p.a., a nie zwracać stronie podanie, tak jak to miało miejsce właśnie w rozpoznawanej sprawie. W wyroku z dnia 25 września 2008 r. sygn. akt II OSK 1058/07 (Lex nr 508475) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku, gdy organ stwierdzi w trakcie postępowania, iż podmiot w nim występujący nie ma przymiotu strony, powinien umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a postępowanie przed organem I instancji nie powinno być w ogóle z tej przyczyny wszczęte, umorzenie postępowania powinno nastąpić na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., a decyzja organu I instancji podlega uchyleniu. Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wobec stwierdzonych istotnych błędów natury procesowej nie mogło się ostać w obrocie prawnym i konieczne jest jego usunięcie z obrotu prawnego. Prowadząc ponownie postępowanie Kolegium zobligowane będzie uwzględnić poczynione wyżej rozważania, tak aby w rezultacie wydać rozstrzygniecie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu Sąd rozstrzygnął mając na względzie regulację art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. a.tp.