II SA/Łd 176/11

Dnia 20 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2011 roku sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na rzecz adwokat K. P.-M., prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ul. [...], kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć i 20/100) złotych, która zawiera należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącej M. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...] w sprawie odmowy przyznania M.R. pomocy w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup odzieży i obuwia, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu podjętej decyzji Kolegium wyjaśniło, że w/w decyzją z dnia [...] organ pierwszej instancji odmówił M.R. przyznania zasiłku celowego na zakup odzieży i obuwia, wskazując, że M.R. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest osobą, która ma orzeczony lekki stopień niepełnosprawności, bezrobotną bez prawa do zasiłku. Jest zameldowana na pobyt czasowy w mieszkaniu M.W., nie ponosząc kosztów utrzymania mieszkania. Dalej wskazano, że dochód zainteresowanej to 63,30 zł, zaś zainteresowana zanim zwróci się o pomoc do właściwego organu winna najpierw wykorzystać własne możliwości przezwyciężenia trudnej sytuacji, a dopiero w przypadku niemożności zaspokojenia potrzeby we własnym zakresie, zwrócić się o wsparcie pomocy społecznej. Od wspomnianej decyzji pierwszej instancji odwołanie wniosła M.R., w którym podniosła zarzut, iż inne osoby korzystające z pomocy społecznej mają przyznawane wyższe świadczenia i są one wypłacane na czas. Nadto do jej dochodu nieprawidłowo wliczono połowę kwoty dodatku mieszkaniowego, otrzymanego przez M.W.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że przedmiotem niniejszego postępowania jest zasiłek celowy na zakup odzieży i obuwia, zaś tryb przyznawania owego świadczenia ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ podejmuje decyzję w ramach tzw. uznania administracyjnego, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywatela. W niniejszej sprawie w ocenie Kolegium organ stopnia podstawowego naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego nie ulega wątpliwości, że podstawowym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia w rozpoznawanej sprawie jest wysokość dochodu M.R., ustalonego przez organ pomocowy na kwotę 63,30 zł, który wnioskodawczyni kwestionuje. W opinii Kolegium, w treści zaskarżonej decyzji nie wskazano, w jaki sposób ustalono dochód odwołującej się, nie wyjaśniono powodu zaliczenia do tegoż dochodu połowy dodatku mieszkaniowego otrzymywanego przez M.W. na lokal, w którym oboje zamieszkują. Szczególnie w sytuacji, gdzie odwołująca się w kwestionariuszu wywiadu środowiskowego wskazuje, iż prowadzi odrębne gospodarstwo domowe, a w owym kwestionariuszu pracownik socjalny zaznaczył jednocześnie, iż "źródłem dochodu klientki jest dodatek mieszkaniowy w wys. 63,30 (decyzja wydana na M.W. z informacją, że M.R., wskazana jest jako osoba zamieszkująca i wspólnie gospodarująca) i wynosi 126,60 (2 osoby po 63,30 zł.)". Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z ustawą z dnia 21.czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. nr 71 poz. 734 ze zm.) elementem decydującym o przyznaniu dodatku mieszkaniowego, oprócz tytułu prawnego do lokalu, jest liczba osób pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym, od której uzależnione jest spełnienie kryterium dochodowego i normy powierzchniowej. Przepis art. 4 tej ustawy wyróżnia dwie cechy gospodarstwa domowego tj. wspólne zamieszkiwanie i wspólne gospodarowanie. Nadto w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta B. [...] z dnia [...] o przyznaniu dodatku mieszkaniowego dla M.W., z której wynika, że do wspólnego gospodarstwa domowego wskazał on dwie osoby. Z kolei skarżąca w wywiadzie środowiskowym podaje, że tylko mieszka u M.W. i prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. W ocenie Kolegium, kwestia ta wymaga wyjaśnienia, bowiem nie można dopuścić do sytuacji, że w zależności od tego, o jakie świadczenie ubiegają się wspólnie zamieszkujące osoby, będą one składać wzajemnie wykluczające się oświadczenia — raz że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, a innym razem, że prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Dodatkowo zaś, ustalenie powyższego jest bardzo istotne ze względu na ustalenie właściwości miejscowej organu. Zgodnie bowiem z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Ujęcie zainteresowanej w sprawie o dodatek mieszkaniowy wskazuje na jej miejsce zamieszkania w B.. Kolegium podkreśliło, że wskazane w wywiadzie środowiskowym okoliczności dotyczące zameldowania skarżącej (zameldowanie tymczasowe u M.W. i stałe zameldowanie w P.) nie mają znaczenia w kwestii jej miejsca zamieszkania. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.), miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu, przy czym nie można pomijać unormowania zawartego w art. 28 tej ustawy, według którego można mieć tylko jedno miejsce zamieszkania. Miejsce inne niż miejsce zamieszkania oznacza miejsce pobytu, a w takich sprawach właściwość organu i zasady przyznawania świadczeń pomocy społecznej wynikają z art. 101 ust. 3 ustawy. Skargę na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wniosła M.R., żądając przyznania wnioskowanego świadczenia. Skarżąca wyjaśniła, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu lekkim, nieposiadającą żadnego źródła utrzymania. Skarżąca zakwestionowała także wysokość uzyskiwanego przez siebie dochodu, wyliczonego przez organ pierwszej instancji, podtrzymując argumentację wyrażoną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji. Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 10 marca 2011r. przyznano skarżącej prawo pomocy w zakresie obejmującym ustanowienie adwokata. W piśmie z dnia 26 kwietnia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, iż po wydaniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji ponownie rozpatrując sprawę, orzeczeniem z dnia 11 stycznia 2011r. ponownie odmówił przyznania skarżącej zasiłku celowego na zakup żywności. Od tej decyzji M.R. nie wniosła odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu pisanym w powołanych wyżej przepisach. Merytoryczne rozpoznanie odwołania M.R. trafnie bowiem doprowadziło do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temuż organowi do ponownego rozpoznania. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. normuje rozstrzygnięcie organu odwoławczego, określone mianem decyzji kasacyjnej, która podejmowana jest w sytuacji, gdy organ stwierdzi istotne braki w materiale dowodowym, stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Braki te muszą być na tyle istotne, że ich usunięcie wymagałoby przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zgodnie z powołaną normą, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo co prawda postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (zob. wyrok NSA z dnia 10.kwietnia 1997r.,w sprawie o sygn. akt I SA/Po 1237/96, POP 1998, nr 3, poz. 92). W ocenie Sądu, wskazany przepis znalazł w przedmiotowej sprawie prawidłowe zastosowanie zaś organ odwoławczy, w sposób właściwy skorzystał z uprawnień kasacyjnych, uzasadniając wydane w tym zakresie rozstrzygnięcie. W sprawie będącej przedmiotem niniejszego rozstrzygnięcia organ odwoławczy słusznie bowiem stwierdził, że przeprowadzone przez, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta B., Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniona jest zatem konkluzja o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie wyjaśniające dotknięte było bowiem uchybieniami, związanymi z niedostatecznie wnikliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, w szczególności zaś dochodu skarżącej. Okoliczność wspomnianą podnosiła zresztą sama M.R. w złożonym odwołaniu. Podjęcie zaś decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2007r.,w sprawie o sygn.akt I OSK 1859/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 338621, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 października 2007r., w sprawie o sygn.akt II SA/Gl 143/07, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej, Lex nr 341073). Odnosząc się natomiast do poglądów prawnych organu odwoławczego, zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazać należy, iż zalecenia o jakich mowa w zdaniu drugim art. 138 § 2 k.p.a., wiążą organ pierwszej instancji jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności w nich wskazanych, zaś sposób przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do istnienia tych okoliczności i ocena dowodów w tym celu uzyskanych należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., w sprawie o sygn.akt II OSK 502/06, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 339485). Oznacza to, że przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ odwoławczy może jedynie udzielić wskazówek co do zakresu postępowania dowodowego w pierwszej instancji. Nie może natomiast ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. Art. 138 § 2 zdanie drugie k.p.a. pozostawia bowiem uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Z powołanego przepisu nie wynika zaś, by organ pierwszej instancji był związany poglądem prawnym, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wskazane okoliczności dowodzą trafności konkluzji organu odwoławczego o potrzebie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie w całości a w konsekwencji – prawidłowego zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. dla podjętej decyzji o charakterze kasacyjnym. Odnosząc się do zgłoszonego na rozprawie w dniu 20 maja 2011r. wniosku o odroczenie rozprawy wskazać należy, iż art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakazuje sądom rozpatrywanie spraw bez nieuzasadnionej zwłoki. Również art. 7 p.p.s.a stanowi, iż sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu. Nieobecność strony lub jej pełnomocnika wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, powoduje konieczność odroczenia rozprawy (art. 109 p.s.a.). Ocena jednak tego, czy przeszkodę można przezwyciężyć, należy do sądu orzekającego. Odmawiając odroczenia rozprawy wyznaczonej na dzień 20 maja 2010 r. sąd miał na uwadze, okoliczność, iż rodzaj schorzenia, na które cierpi skarżąca, ma charakter powtarzający się i przewlekły. Nadto w niniejszej sprawie skarżąca nie była wzywana do stawiennictwa na tejże rozprawie, z uwagi na fakt, iż działała przez ustanowionego pełnomocnika z urzędu, który był obecny na rozprawie. Skarżąca zatem nie była pozbawiona reprezentacji, co skutkować musiało oddaleniem wniosku o odroczenie rozprawy. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku uzasadnionych podstaw do jej uwzględnienia. O kosztach zastępstwa prawnego orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.września 2002 r. w sprawie opłaty za czynności adwokackie oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), w związku ze złożonym przez pełnomocnika z urzędu oświadczeniem, iż koszty te nie zostały pokryte nawet w części. lf