II SA/Łd 176/16

Dnia 5 maja 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2016 roku sprawy ze skarg M. S., M. S. i R. S.- M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Z. [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz: a) skarżących M. S. i M. S. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych; b) skarżącej R. S.–M. kwotę 500 (pięćset) złotych; – tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 267 z późn. zm.) – w skrócie: "K.p.a." – oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015r, poz. 199 z późn. zm.) – powoływanej jako: "u.p.z.p." – utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...], ustalającej na wniosek A.K., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego na terenie położonym w Z., przy ul. A nr 66, na działce o nr ewid. 232. Zgodnie z wnioskiem budynek będzie przeznaczony na usługi handlowe, medyczne, biurowe. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że odwołania od ww. decyzji organu I instancji wnieśli R.S. oraz M. i M. S., R. S. zarzuciła, że kierując się wyłącznie interesem inwestora ustalono wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie wyższym niż wstępujący w obszarze analizowanym. Ponadto skarżąca zarzuciła, że żaden z budynków występujących w obszarze analizowanym nie ma cech budynku wyłącznie usługowego. Ustalenie miejsc parkingowych ograniczy możliwość wypoczynku na terenie działki skarżącej poprzez emisję spalin oraz hałas. Skarżąca zwróciła też uwagę, że nie podaje się powierzchni całkowitej budynku ograniczając się jedynie do wskazania powierzchni sprzedaży, która jest mniejsza niż powierzchnia planowanego budynku. Tożsamy zarzut co do niespełnienia warunku dobrego sąsiedztwa, uciążliwości inwestycji dla nieruchomości sąsiednich, wskaźnika zabudowy sformułowali M. i M. S. Dodatkowo zarzucili oni wadliwe określenie wysokości kalenicy na poziomie 11 m, co spowoduje zacienienie ich działki, a także nieokreślenie w decyzji całkowitej powierzchni projektowanego budynku. Dalej organ odwoławczy, powołując się na unormowania zawarte w art. 56, art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 64 ust. 1 u.p.z.p., a także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – powoływanego dalej jako: "rozporządzenie", wyjaśnił zasady ustalania warunków zabudowy terenu. Zdaniem organu II instancji postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez Prezydenta Miasta Z. wykazało, że projektowana inwestycja może zostać zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie, bowiem spełnione są, co wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. W najbliższym sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem występują nieruchomości z zabudową mieszkaniową, ale również z zabudową o charakterze usługowym oraz mieszkaniowo-usługowym. Nie ma zatem przeszkód, na gruncie wymagań art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., do realizacji na działce nr 232 przy ul. A w Z. budynku usługowego, realizującego podstawowe potrzeby mieszkańców (funkcja handlowa, biurowa, medyczna itp.). Teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej , niezbędne uzbrojenie, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze. Z przepisów szczególnych nie wynikają przeciwwskazania do realizacji inwestycji, w szczególności z przepisów ustaw: z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 627 z późn. zm.); ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014r., poz. 1446 z późn. zm.); ustawy z dnia 18 lipca 2001r. - Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 145 z późn. zm.); ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 260 z późn. zm.) - nie narusza usytuowania odległości budynków względem drogi publicznej. W ocenie organu odwoławczego spełnienie przesłanek wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. oznacza, że organ I instancji był obowiązany uwzględnić wniosek A.K. i ustalić warunki zabudowy dla projektowanego przez niego przedsięwzięcia. Decyzja organu I instancji zawiera wymagane przez art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. elementy i została uzgodniona z właściwymi organami, tj. Starostą [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, Marszałkiem Województwa [...] w zakresie melioracji, Zarządem Powiatu [...] jako zarządcą drogi powiatowej. Ustalenie wskaźników i parametrów nowej zabudowy nastąpiło zgodnie z wymaganiami rozporządzenia, co znajduje swoje odzwierciedlenie w wynikach analizy urbanistycznej oraz zostało należycie uzasadnione. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniach Kolegium uznało je za niezasadne. Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest bowiem dopuszczenie do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi, bądź też ściśle odpowiadającym zabudowaniom na nieruchomościach bezpośrednio sąsiadujących. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., przez ład przestrzenny należy rozumieć należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Na terenie zabudowy mieszkaniowej musi zatem występować także inna zabudowa, a w szczególności zabudowa usługowa, np. sklepy, zakłady usługowe, przychodnie opieki zdrowotnej, apteki itp. Nie ma przy tym znaczenia, że chodzi tutaj o budynek mieszkalno-usługowy, a planowany do realizacji budynek ma mieć funkcję wyłącznie usługową, bowiem tożsamość w zakresie funkcji usługowej występuje w sposób oczywisty, co pozwala na ustalenie warunków zabudowy. Kolegium wyjaśniło również, że wskaźnik intensywności zabudowy kształtuje się w obszarze analizowanym w przedziale od 0,24 do 0,38, przy czym średnia wynosi 0,28. Jednakże na gruncie § 5 ust. 2 rozporządzenia organ lokalizacyjny nie jest związany maksymalną wartością współczynnika zabudowy występującą w obszarze analizowanym (w rozpatrywanej sprawie 0,38), lecz może ustalić ten wskaźnik na wyższym poziomie. W zaskarżonej decyzji, wskazując na słuszny interes strony (umożliwienie realizacji inwestycji), ustalono maksymalny wskaźnik zabudowy na poziomie 0,43 odstępując od średniej matematycznej (0,28). Nie jest jednak tak, jak zarzucają to skarżący, że uczyniono to wyłącznie, aby umożliwić inwestorowi realizację inwestycji. Organ lokalizacyjny wyraźnie wskazał, że ustalenie wskaźnika zabudowy na tym poziomie nie wpłynie na zaburzenie ładu przestrzennego. Wskaźnik ten jest większy o 0,05 od parametru maksymalnego (występującego na działce skarżącej – R. S.), co w przeliczeniu na powierzchnię zabudowy daje ok. 23 m2. Nie jest to wartość, która w obszarze analizowanym mogłaby zaburzyć proporcje pomiędzy terenem zabudowanym, a niezabudowanym na działkach budowlanych. Organ odwoławczy dodał także, że w decyzji o warunkach zabudowy nie ma obowiązku określania całkowitej powierzchni obiektu budowlanego przewidzianego do realizacji. Stosownie do § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. Nr 164, poz. 1589) ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zapisuje się poprzez określenie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wszystkie wymienione wyżej parametry i wskaźniki zostały określone w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przewidywana powierzchnia zabudowy ma wynosić do 110 m2, co obejmuje nie tylko powierzchnię budynku, ale również powierzchnię miejsc parkingowych. Dokładne ustalenie powierzchni budynku oraz ilość miejsc parkingowych nastąpi w projekcie budowlanym, przy uwzględnieniu jednak nieprzekraczalnych parametrów i wskaźników określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że planowana do realizacji inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a inwestor jest zobowiązany do przestrzegania powszechnie obowiązujących norm w zakresie ochrony środowiska, bez konieczności zapisywania w decyzji dodatkowego warunku w tym zakresie. Z kolei subiektywne przekonanie skarżących o pogorszeniu ich standardu życia w związku z realizacją inwestycji nie podlega ocenie organu lokalizacyjnego. W przypadku występowania ew. immisji każdemu właścicielowi nieruchomości, zgodnie z art. 144 k.c., przysługują roszczenia negatoryjne. Spory na tym tle rozstrzygane są przez sądy powszechne, a nie organy administracji. Kolegium dodało, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie przesądza o realizacji inwestycji. Decyzja realizacyjna zostaje wydana w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Szczegółowa ochrona interesów osób trzecich, w tym w zakresie przesłaniania światła, następuje w tym postępowaniu. Organ lokalizacyjny nie może zajmować się tą kwestią w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, gdyż jest to kwestia techniczno-budowlana i jako taka podlega ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. skargi do sądu administracyjnego złożyli M.S. i M.S., a także R.S.-M. M.S. i M.S. zarzucili po pierwsze, że zaskarżona decyzja zawiera w uzasadnieniu pewne nieścisłości i błędy. Po drugie zdaniem skarżących w świetle § 5 ust. 2 rozporządzenia organ może ustalić wskaźnik wyższy od średniego, ale nie może on być wyższy niż wynika to z analizy i znacznie przekraczać wartość maksymalną. Dlatego skarżący nie zgodzili się z ustalonym współczynnikiem wskaźnika zabudowy ustalonym na poziomie 0,43. W ocenie skarżących realizacja inwestycji na działce o powierzchni 463 m2, nawet przy współczynniku 0,38 spowoduje zaburzenia proporcji pomiędzy terenem zabudowanym a niezabudowanym na działkach budowlanych, a dalsze zwiększanie tej powierzchni nawet o ok. 23m2 tylko pogłębi te dysproporcje. Ponadto skarżący, odwołując się do poprzedniej decyzji o warunkach zabudowy nr 31/2010, wskazali na znaczącą zmianę parametrów zabudowy, który wówczas organ ustalił na 0,36, zaś udział powierzchni biologicznie czynnej z 25% zmalał do 20%. Ich zdaniem inwestor dąży do zwiększenia zabudowy, nie zważając na interes osób trzecich chociażby w sprawie zacienienia działek sąsiednich większą budowlą. Skarżący zaznaczyli, że przewidziane w rozporządzeniu wyjątki od reguł określania warunków dla nowej zabudowy muszą być w sposób szczególny uzasadnione, muszą stanowić wynik szczegółowej analizy uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, a nie tylko uwzględniającej interes inwestora. Zdaniem skarżących dla planowanej inwestycji nie jest spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy gdyż zamierzenie budowlane znacznie przewyższa nie tylko średni, ale maksymalny wskaźnik intensywności istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a tym samym organ lokalizacyjny powinien odmówić ustalenia warunków zabudowy. Również R. S.-M. zarzuciła, że SKO w S. podaje nieprawdę, że na terenie analizowanym o promieniu 50 m istnieją budynki o funkcji wyłącznie usługowej jak ma to mieć miejsce w przypadku spornej inwestycji. Zakwestionowała ustalenie wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na poziomie 0,43 wbrew wynikom analizy. Ponadto zdaniem skarżącej postawienie budynku o powierzchni całkowitej 110 m2, a powierzchni użytkowej 60 m2 z miejscami parkingowymi na terenie inwestycji i miejscem parkingowym i podjazdem dla niepełnosprawnych, gdy na tej samej działce istnieje dom mieszkalny inwestora wynajmowany osobom postronnym nie może mieć miejsca. Obecność zwiększonej liczby samochodów podniesie emisję spalin i hałas dla sąsiednich posesji, a zgodnie z parametrami budowlanymi projektowany budynek zacieni - ograniczy dostęp do światła dziennego dla budynków sąsiednich posesji. Zdaniem skarżącej planowanej inwestycji nie sposób pogodzić z zasadą "dobrego sąsiedztwa". Ponadto skarżąca zakwestionowała legalność zaskarżonej decyzji także dlatego, że nie zawiera ustaleń w zakresie ochrony interesów osób trzecich. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyjaśniając jednocześnie, że nieprawidłowe oznaczenie daty decyzji Prezydenta Miasta Z. ustalającej warunki zabudowy było wynikiem oczywistej omyłki pisarskiej i zostało sprostowane przez Kolegium postanowieniem z dnia [...], znak: [...]. Natomiast okoliczności podnoszone przez skarżącą R.S-M dotyczące innych decyzji nie mają związku z rozpatrywaną sprawą. Decyzja ustalająca warunki zabudowy stanowi odpowiedź organu lokalizacyjnego na wniosek inwestora związany z konkretnym zamierzeniem budowlanym, a w związku z tym ustalenia faktyczne i rozważania organu, a w następnej kolejności uwarunkowania zapisane w decyzji odnoszą się do tego konkretnego zamierzenia budowlanego. W związku z tym organ wniósł o oddalenie skarg. Z uwagi na to, że obie skargi dotyczą tej samej decyzji, sąd zarządził połączenie spraw w trybie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art.67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (zasada tzw. dobrego sąsiedztwa), co ma na celu zachowanie ładu przestrzennego tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy). Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Przede wszystkim błędnie skarżący zarzucają, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu kontynuacji funkcji. Jednocześnie skarżący nie kwestionują, że w sąsiedztwie planowanej inwestycji obok zabudowy o funkcji jednorodzinnej (niekiedy o dużych gabarytach) występuje zabudowa wielorodzinna, i mieszkalno–usługowa. Jak trafnie zauważyło Kolegium, kontynuacja funkcji nie może być interpretowana wąsko. Sąd orzekający w tej sprawie opowiada się również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwość powstania tylko budynków tego samego rodzaju, co już istniejące. Sąd podziela w tym względzie pogląd doktryny, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego ("Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Komentarz" pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 501). Za szerokim rozumieniem pojęcia kontynuacji funkcji przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasada wolności zagospodarowania terenu. W tym kontekście zabudowa usługowa w terenie, gdzie funkcja usługowa, obok mieszkaniowej, już występuje, z całą pewnością nie narusza zasady kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa. Należy też mieć na uwadze, że we wniosku wskazano, iż planowane są usługi biurowe, medyczne, część budynku będzie miała przeznaczenie handlowe. Reasumując te część rozważań, zarzut niespełnienia warunku kontynuacji funkcji należy uznać za nieuzasadniony. Co do zasady nie ma przeszkód, aby inwestor uzyskał warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowego, z przeznaczeniem na usługi handlowe, medyczne, biurowe. Trafnie też Kolegium podkreśliło, że poza kognicją organów ustalających warunki zabudowy dla nowej inwestycji pozostaje kwestia jej uciążliwości dla otoczenia, czy zacieniania budynków na działkach sąsiednich. To są bowiem kwestie rozpatrywane dopiero na kolejnym etapie procedowania – w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Kolejnym z elementów, decydujących, czy została zachowana zasada dobrego sąsiedztwa jest zespół cech nowej zabudowy, określonych szczegółowo w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Cechy zabudowy i zagospodarowania terenu to w szczególności gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu (§ 2 pkt 3 rozporządzenia). Z kolei obszar analizowany to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4 rozporządzenia). Jak wynika z tej definicji, chodzi także o gabaryty obiektów budowlanych, więc zarzut braku określenia powierzchni planowanego budynku nie jest pozbawiony trafności. Zgodnie z § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy). Przy czym badaniu podlega zabudowa wszystkich działek, znajdujących się na terenie analizowanym. Wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo, szerokie rozumienie, należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej" uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p, gdzie przez "dostęp do drogi publicznej" - należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wszystkie działki, znajdujące się w obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3.kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 582/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 562841, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18.listopada 2008r., sygn. akt IV SA/Wa 1555/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 529569). Tak więc do analizy, będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy, należy wziąć pod uwagę zarówno działki posiadające bezpośredni dostęp do drogi publicznej, przy której znajduje się nieruchomość z planowaną inwestycją jak i działki mające dostęp do tej drogi publicznej za pośrednictwem innych dróg (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, Lex nr 331606 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 677/04, ONSAiNSA 2006/2/54). Sporządzona w tej sprawie analiza urbanistyczna nie spełnia powyższego wymogu, gdyż jej autorka ograniczyła swe badania jedynie do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. Ta okoliczność nie byłaby może błędem przesądzającym dla trafności przyjętych ustaleń, gdyby tak ograniczone dane dotyczące cech i gabarytów zabudowy dały wystarczający obraz sposobu zagospodarowania i możliwość niekwestionowanego ustalenia niezbędnych wielkości. Należy też podnieść, że co do zasady ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy, wymaganych przepisami powyższego rozporządzenia jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej). Ów luz wynika z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Bardziej precyzyjne określanie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy, czyli ustaleniu jaki rodzaj zabudowy w danym terenie może powstać z zachowaniem zastanego tam ładu przestrzennego (vide: wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 września 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 869/12 oraz z dnia 22 grudnia 2011 r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1624/11 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niedopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji o warunkach zabudowy parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych. W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, które nie byłyby charakterystyczne dla obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa" (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 265/13 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W sporządzonej w niniejszej sprawie analizie nie zawarto jednak danych, opisujących cechy zabudowy z podaniem wielkości poszczególnych wskaźników na konkretnych działkach. Nie ma zatem możliwości zbadania, czy podane przez autorkę analizy końcowe wielkości są rzeczywiście prawidłowo wyliczonymi średnimi, czy przyjęcie odmiennych, niż średnie wskaźników też zgodne jest z danymi analizy, bo takowych informacji po prostu nie ma. Przepis rozporządzenia przewidując możliwość ustalenia odmiennych cech dla nowej zabudowy wyraźnie wskazuje, że ta odmienność musi wynikać z analizy, co oznacza wymóg szczegółowych ustaleń poszczególnych wskaźników w badanym terenie i przeprowadzenia takiej weryfikacji danych zawartych w analizie, które wyraźnie wskażą, że inne niż średnie wielkości (a nie maksymalne) są dopuszczalne. Tymczasem w ustaleniach analizy a tym samym organów brak takich wyjaśnień, co czyni wnioski analizy nieweryfikowalnymi. I tak w analizie podano kilka wielkości wskaźnika powierzchni zabudowy w przedziale 0,24 do 0,38, jako wartość średnią wskazując 0,28. Nie przypisano jednak konkretnego wskaźnika każdej z badanych nieruchomości. Przy tym wymienienie kilku wartości tego wskaźnika, podczas gdy badaniu poddano kilkanaście nieruchomości nie pozwala na skontrolowanie dokonanej operacji określenia wartości średniej. Nie podano też, jak wskaźnik powierzchni zabudowy występuje na nieruchomościach najbliżej położnych. Powyższe informacje mają znaczenie zarówno dla możliwości zweryfikowania sposobu wyliczenia średnich wielkości, jak i dla oceny ustalenia wskaźnika powierzchni dla nowej zabudowy w wysokości przekraczającej maksymalną powierzchnię zabudowy w tym terenie. Przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia wprowadza jako zasadę ustalanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W § 5 ust. 2 rozporządzenia przewidziano co prawda możliwość ustalenia wskaźnika na poziomie innym, niż średnia wielkość, jeżeli wynika to z analizy. Jednakże analiza nie uzasadnia przyjęcia tego odstępstwa. Skoro zatem maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy wynika z analizy i wynosi on 0,38 to zupełnie niezrozumiałe jest dlaczego dla nowej inwestycji organ ustalił ten wskaźnik na poziomie maksymalnie 0,43, zwłaszcza, że z definicji odnosi się on do nowej zabudowy, co rodzi obawy, że łącznie z istniejącym budynkiem przekroczenie maksymalnej wartości będzie jeszcze większe. Należy w tym miejscu podkreślić, że każdy wyjątek należy interpretować ściśle, a więc stosowanie wyjątku nadal musi mieć uzasadnienie w istniejącej zabudowie, właśnie po to, aby odstępstwo od reguły nie stało się zasadą kreowania nowej zabudowy, odbiegającej od wartości średnich. Zgodnie z definicją tego wskaźnika oblicza się go dla nowej zabudowy. Ponadto, jak podkreślono we wcześniejszej części uzasadnienia, wskaźnik ten powinien zostać podany w formie widełek. W sposób nieprawidłowy obliczono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość, występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wykładnia gramatyczna przepisu § 7 rozporządzenia nakazuje zatem przyjąć, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej powinna być ściśle określona w decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś, jak to uczyniono, w widełkach i odwoływać się do średnich wartości. Ponadto, skoro powołany przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia jako zasadę wprowadza kontynuację górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiadujących to oczywistym jest to, że określenie tego wskaźnika wymaga ustalenia tych parametrów na działkach skarżących, bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością inwestora i wyjaśnienia, czy możliwe jest zastosowanie ogólnej zasady – w przypadku tożsamej wysokości elewacji z obu stron działki inwestora, czy też zastosować wyjątki wynikające z § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Autorka analizy nie wyjaśniła, jak przebiega ta wielkość stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia. Można warunkowo zastosować § 7 ust. 4 rozporządzenia i np. ustalić ten parametr na takim samym poziomie, jaki występuje na działce jednego z sąsiadów, ale sposób ustalenia tej wielkości w analizie nie odpowiada warunkom wskazanym w rozporządzeniu. Niezależnie od zarzutów skarg należy też zauważyć, że organy nie poddały ocenie, czy mapa załączona do analizy odpowiada wymogom ustawowym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000 (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Reasumując, powyższe określenie parametrów i warunków nowej zabudowy ocenić należy jako niejednoznaczne, nieprecyzyjne i wprowadzające elementy dowolności zabudowy, przez co naruszono przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, że odstępstwa od zasady określania wymaganych parametrów na poziomie średnich wielkości, występujących na danym terenie wymagają uzasadnienia, które znajdzie odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. . Tak więc dane z obszaru analizowanego powinny być przedstawione w taki sposób, aby można było parametry planowanej inwestycji przewidziane rozporządzeniem w sposób nie budzący wątpliwości ustalić i wyliczyć. Stwierdzone wyżej błędy natury materialnej i formalnej dotyczące przede wszystkim nieprecyzyjnego określenia rozważanych wcześniej parametrów nowej zabudowy i usytuowania obiektu popełnione przez organy administracji publicznej obligowały sąd do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na istotne naruszenie przepisów rozporządzenia w związku z art. 61 ust. 1 ustawy oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji zobligowane będą uwzględnić poczynione wyżej uwagi, ustalając prawidłowo wszelkie dane dla planowanego obiektu przewidziane prawem. Przede wszystkim wydaje się niezbędne sporządzenie nowej analizy, spełniającej wszystkie wymogi cytowanego wielokrotnie rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c. w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sąd rozstrzygnął stosownie do art. 200 p.p.s.a IB