II SA/Łd 180/19

Dnia 6 sierpnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2019 roku sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza A. z dnia [...] roku, nr [...]. A.B. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Burmistrz A. odmówił J. T. przyznania świadczeń w postaci dodatku do zasiłku rodzinnego na dziecko P. T. z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz zasiłku rodzinnego na dziecko P.T. Przyczyną odmowy było ustalenie, że w okresie zasiłkowym 2018/2019 rodzina przekroczyła kryterium dochodowe. Wyliczenia zostały oparte o art. 3 pkt 24a, art. 5 ust. 1, 2, 3, 3b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 ze zm. dalej jako u.ś.r.). Organ I instancji ustalił, że miesięczny dochód 4 – osobowej rodziny za rok 2017 wyniósł 1593,63 zł, przy czym na sumę tę składały się roczny dochód męża wnioskodawczyni w wysokości 17510, 76 zł i kwota 1612.80 zł otrzymana na podstawie art. 27f ust.8-10 ustawy o podatki dochodowym od osób fizycznych. J. T. z dniem 7 kwietnia 2018 roku powróciła do pracy z urlopu wychowawczego i w maju 2018 otrzymała wynagrodzenie w wysokości 1463 zł. Wnioskodawczyni była zatrudniona od 2012 roku w A Sp. z o.o. z siedzibą w A. (zaświadczenie z dnia 11 czerwca 2018 r.). W okresie od dnia 8 maja 2015r. do dnia 7 kwietnia 2018r. przebywała na urlopie wychowawczym udzielonym na syna P.T., następnie do dnia 26 czerwca 2018 r. korzystała z urlopu wypoczynkowego. W okresie od 27 czerwca 2018 r. do 30 września 2018 r. przebywała na urlopie bezpłatnym. Od dnia 1 października 2018r. wymiar czasu pracy J. T. wynosi ½ etatu (umowa z dnia 24 września 2018 r.). J. T. z dniem 7 kwietnia 2018 r. zakończyła urlop wychowawczy i powróciła do pracy, uzyskując wynagrodzenie za miesiąc maj 2018 r. w wysokości 1463 zł. Wobec powyższego przyjęto, że po uwzględnieniu tego dochodu, miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi 764,16 zł ((1593,63+1463)/4). Jednocześnie na podstawie art. 5 ust.3 u.ś.r. obliczono, że łączna miesięczna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, należnych rodzinie wnioskodawczyni wynosi 227,33 zł i jest to maksymalna dopuszczalna kwota przekroczenia kryterium dochodowego. Kryterium dochodowe dla całej rodziny zostało przekroczone o kwotę 360,63 zł (3.056,63-2.696 zł), zatem o kwotę wyższą, niż łączna kwota zasiłków rodzinnych. W odwołaniu od powyższej decyzji J. T. wskazała, że organ nieprawidłowo obliczył dochód rodziny. Dochód w kwocie 1463 zł uzyskała tylko w maju 2018 r., natomiast od 27 czerwca 2018 r. do 30 września przebywała na nieodpłatnym urlopie, zaś od 1 października 2018 r. jest zatrudniona na pół etatu z wynagrodzeniem 686,25 zł netto. W ocenie odwołującej, dochód z maja powinien być uwzględniony jako podstawa badania kryterium dochodowego tylko wówczas, jeśli jest uzyskiwany również w dacie orzekania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że wykazanym dochodem na osobę w rodzinie strona nie spełnia przesłanki do uzyskania prawa do zasiłku rodzinnego i dodatku do zasiłku rodzinnego. Organ II instancji podkreślił, że przyznanie świadczenia uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w ustawie z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i nie ma charakteru uznaniowego. Zgodnie u.ś.r. podstawę przyznania świadczenia stanowi dochód ustalany na podstawie miesięcznego dochodu członków rodziny uzyskanego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Po uwzględnieniu definicji dochodu i przepisów dotyczących urealnienia dochodu w związku z uzyskaniem dochodu miesięczny dochód rodziny wyniósł 3.056,63 zł (19.123,56/12+1463zł). W ocenie organu dochód na osobę w kwocie 764,16 zł został wyliczony poprawnie (łącznie 3.056,63/4 zł), przekracza on kryterium ustawowe, które wynosi 674 zł. Jednocześnie uznano, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do warunkowego przyznania świadczeń rodzinnych na podstawie art. 5 ust. 3 i 3a u.ś.r., ponieważ kryterium dochodowe rodziny zostało przekroczone o kwotę 360,63 zł (3.056,63 zł -2696 zł), tj. kwotę wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami przysługujących rodzinie w okresie zasiłkowym. Kolegium uznało nadto, że okoliczność zmiany warunków pracy i płacy nie może być traktowana jako utrata dochodu na gruncie ustawy o świadczeniach rodzinnych. Za utratę dochodu uznaje się sytuację gdy osoba traci jedno ze źródeł dochodu mające umocowanie w określonym stosunku prawnym, co mam miejsce gdy nastąpi rozwiązanie stosunku prawnego na mocy którego dany dochód tej osobie przysługiwał. J. T. w skardze na decyzję organu II instancji podniosła, że obniżenie wynagrodzenia z powodu zmiany zasad zatrudnienia jest utratą dochodu uprawniającą do przyznania świadczenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powołując argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018.1308 ze zm.), dalej powoływanej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny rozpatrując skargę na rozstrzygniecie organu administracji ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także naruszenia dającego podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi (art. 134 p.p.s.a.), co oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę wszystkie uchybienia postępowania, a nie tylko podniesione w skardze. Na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia Skarga okazała się uzasadniona. Organy orzekały o prawie do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, przyznawanego na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako "u.ś.r."). Stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 oraz art. 5 ust. 1 u.ś.r., prawo do zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku przysługuje rodzicom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 674 zł. Jednak zgodnie z art. 5 ust. 3a u.ś.r., w przypadku gdy dochód rodziny przekracza ww. kwotę pomnożoną przez liczbę członków danej rodziny o kwotę nie wyższą niż łączna kwota zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, przysługujących danej rodzinie w okresie zasiłkowym, na który jest ustalane prawo do tych świadczeń, zasiłek rodzinny wraz z dodatkami przysługuje w kwocie ustalonej zgodnie z ust. 3a tego przepisu. Wówczas zasiłek rodzinny i dodatki do niego przysługują w wysokości różnicy między łączną kwotą zasiłków rodzinnych wraz z dodatkami, o której mowa w wyżej cytowanym ust. 3a, a kwotą, o którą został przekroczony dochód rodziny. Cytowany art. 5 ust. 3a u.ś.r. wprowadza tzw. zasadę "złotówka za złotówkę" i obliguje organ w każdym przypadku do zweryfikowania wysokości przekroczenia progu dochodowego w proporcji do przysługujących rodzinie świadczeń. Takiej operacji dokonał organ I instancji, zawierając w uzasadnieniu decyzji szczegółowe ustalenia powyższej kwestii. Jednakże końcowe wnioski organów nie są trafne z uwagi na wadliwe ustalenie wysokości dochodu skarżącej. Skarżąca wnosiła o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego z dodatkami na dwóch synów na okres zasiłkowy 2018-2019. Należy zwrócić uwagę, że z dokumentów złożonych przez skarżącą wynika, że w 2012 roku zawarła ona umowę o pracę w pełnym wymiarze czasu 1 etatu. Z zaświadczenia pracodawcy z dnia 11 czerwca 2018 roku wynikałoby, że jest to umowa o pracę zawarta na czas określony od 23 stycznia 2012 roku do dnia 30 września 2018, natomiast z zaświadczenia z dnia 9 listopada roku wynika, że umowa z dnia 23 stycznia 2012 roku była umową na czas nieokreślony. Skarżąca przedstawiła również nową umowę o pracę, zawartą z tym samym pracodawcą 24 września 2018 roku na okres od 1 października 2018 roku na czas nieokreślony w wymiarze ½ etatu i z wynagrodzeniem netto 672 zł.. Brak natomiast dokumentów poświadczających rozwiązanie poprzedniej umowy o pracę. Wydaje się celowym wyjaśnienie powyższych rozbieżności i nieścisłości, czy doszło do rozwiązania umowy o pracę, jej wygaśnięcia, czy do zmiany warunków pracy i płacy w rozumieniu kodeksu pracy. Natomiast bezspornie skarżąca w 2018 roku powróciła do pracy z urlopu wychowawczego. Zatem jej dochód sprzed tego urlopu jest dochodem utraconym, stosownie do treści art. 3 pkt 23 a) u.ś.r., zaś dochód, jaki uzyskała po powrocie z urlopu wychowawczego (1463 zł w maju 2018 roku) jest dochodem uzyskanym w rozumieniu art. 3 pkt 24 a) u.ś.r. W takiej sytuacji faktycznej zasady obliczenia dochodu rodziny skarżącej normuje przepis art. 5 ust. 4b u.ś.r., który stanowi, że "w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny (...) po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny (...) z roku bazowego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych." W sytuacji skarżącej, która po wygaśnięciu umowy o pracę podjęła u tego samego pracodawcy pracę przed upływem miesiąca istotne znaczenie ma norma art. 5 ust. 4c u.ś.r., na mocy której przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu nie stosuje się do dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (...), jeżeli członek rodziny (...) utracił dochód z tych tytułów i w okresie 3 miesięcy, licząc od dnia utraty dochodu, uzyskał dochód u tego samego pracodawcy (...). Przepis ten oznacza przyjęcie pewnej fikcji prawnej kontynuacji zatrudnienia w sytuacji, gdy doszło do nawiązania nowego stosunku pracy. Unormowanie powyższe zostało wprowadzone art. 6 pkt 2a) ustawy z dnia 7 lipca 2017 roku o zmianie niektórych ustaw związanych z systemem wsparcia rodzin. Zmiany te wprowadzono również w ustawie o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Jak wynika z uzasadnienia nowelizacji, projektowana zmiana w ramach tej ostatniej ustawy podyktowana została sygnałami z gminnych organów, że niekiedy dochodziło do dopasowywania przez wnioskodawców i członków ich rodzin osiąganego dochodu do kryterium dochodowego przez np. rozwiązywanie stosunku pracy, a następnie ponowne jego nawiązywanie z tym samym pracodawcą na innych warunkach, co pozwalało skorzystać z instytucji utraty dochodu. Wprowadzenie unormowania zawartego w art. 5 ust.4c u.ś.r. ustawodawca tłumaczy koniecznością ich spójności z analogicznymi projektowanymi przepisami ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Sejm VIII kadencji, nr druku 1625 http://www.sejm.gov.pl). Nie sposób jednak nie zauważyć, że w przypadku skarżącej mamy do czynienia z innymi, niż zakładane przez ustawodawcę przesłankami. Po powrocie z urlopu wychowawczego kontynuowała ona pracę przez półtora miesiąca, następnie skorzystała z urlopu bezpłatnego, by po jego upływie podjąć zatrudnienie u tego samego pracodawcy, ale wobec konieczności sprawowania opieki nad dzieckiem już z znacznie mniejszym wymiarze pracy, na niższym stanowisku i z niższym wynagrodzeniem. Jest to zachowanie usprawiedliwione i zrozumiałe w sytuacji urodzenia dziecka. Trudno zatem w przypadku skarżącej domniemywać chęci "dopasowania sytuacji dochodowej do kryterium dochodowego, pozwalającego na uzyskanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko" Takie zaś przesłanki były podstawą wprowadzenia unormowania art. 5 ust.4c u.ś.r. Zgodnie z literalnym brzmieniem art. 5 ust. 4c u.ś.r. ponowne zatrudnienie skarżącej przez tego samego pracodawcę bezpośrednio po wygaśnięciu poprzedniej umowy nie może być traktowane jako uzyskanie dochodu. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to jednak tylko niemożność potraktowania wynagrodzenia z umowy o pracę zawartej w dniu 1 października 2019 roku jako dochodu uzyskanego po utracie dochodu z poprzedniej umowy o pracę. Niemniej, stosownie do powołanych przepisów art. 5 ust.4b i ust.4c u.ś.r. dochodem uzyskanym będzie nadal dochód skarżącej po powrocie w kwietniu 2018 roku z urlopu wychowawczego. Nie jest jednak wystarczające, nie wyczerpuje dyspozycji art. 5 ust.4b u.ś.r. wskazanie dochodu skarżącej z maja 2018 roku. Należy bowiem pamiętać , że zgodnie z normą zawartą w cytowanym wcześniej art. 5 ust.4b u.ś.r. organ, uwzględniając dochód uzyskany (po powrocie skarżącej z urlopu wychowawczego) winien ustalić dochód uzyskany w dwóch różnych miesiącach - po pierwsze z miesiąca po miesiącu w którym doszło do uzyskania dochodu w rozumieniu art. 5 ust.4b u.ś.r. i po drugie z miesiąca przyznania świadczenia. Przepis art. 5 ust.4b wyraźnie bowiem stanowi, że dochód ten ( z miesiąca po miesiącu od jego uzyskania) bierze się pod uwagę, jeżeli jest on uzyskiwany w okresie, na który ustalane jest lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych prawo do świadczenia. Przy tym w sytuacji gdy organ rozstrzyga o ustaleniu prawa do świadczenia chodzić będzie o datę orzekania o przyznaniu/odmowie prawa do świadczenia. Powołany przepis art. 5 ust.4b u.ś.r. nakłada na organ obowiązek ustalenia wysokości dochodu w dacie ustalania prawa do świadczenia, a nie tylko samego faktu otrzymywania dochodu. Warunkiem przyjęcia za podstawę spełnienia kryterium dochodowego wysokości dochodu z miesiąca po miesiącu jego uzyskania jest, aby "ten dochód" uzyskiwany był w dacie orzekania o prawie do świadczenia. Chodzi o ten konkretny dochód, a więc dochód z tego samego źródła jak i w dotychczasowej wysokości. Taka interpretacja art. 5 ust.4b u.ś.r. wynika z celu, jakiemu służy instytucja dochodu utraconego i dochodu uzyskanego, a jest nim urealnienie sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy na dzień przyznawania czy wypłaty świadczeń rodzinnych. Zabieg taki wydaje się niezbędny z uwagi na upływ ponad 9 miesięcy między rokiem bazowym, w którym oceniana jest sytuacja dochodowa a datą orzekania. Cel ten nie zostanie osiągnięty, a wręcz może zostać zniweczony, jeżeli organ ograniczy się jedynie do ustalenia samego faktu uzyskiwania dochodu w dacie orzekania poprzestając na przyjęciu jego wysokości w momencie jego uzyskania ("miesiącu po..."), bez weryfikacji wielkości dochodu w dacie orzekania. Oznacza to tylko tyle i aż tyle, że organ ustalając, że dochód ten jest uzyskiwany w dacie pobierania świadczenia bierze pod uwagę jego wysokość z tej daty. Innymi słowy organ zobowiązany był wyjaśnić i ustalić, czy wnioskodawczyni uzyskiwała ten dochód również w dacie świadczenia. Chodzi przy tym o dochód i jego wysokość. Tylko taki sposób weryfikacji dochodu pozwala na jego urealnienie i ustalenie rzeczywistej sytuacji dochodowej świadczeniobiorcy. W realiach rozpoznawanej sprawy tymczasem organy nie obliczyły w sposób właściwy dochodu uzyskanego skarżącej, choć trafnie uznały, że zawarcie przez nią umowy o pracę z tym samym pracodawcą w okresie krótszym, niż trzy miesiące od wygaśnięcia poprzedniej umowy nie kwalifikuje tej sytuacji jako spełniającej przesłanki dochodu uzyskanego, o którym stanowi art. 3 pkt 24a) u.ś.r.. Natomiast dochód, uzyskiwany przez skarżącą po powrocie z urlopu wychowawczego w dacie przyznawania świadczenia winien zostać uwzględniony z mocy art. 5 ust.4b u.ś.r., jako dochód uzyskany w dacie przyznawania świadczenia. Weryfikacja sytuacji dochodowej skarżącej na podstawie jedynie dochodu z maja 2018 roku jest bowiem weryfikacją niepełną, nie uwzględniającą pełnej treści art. 5 ust.4b ustawy i nie pozwalającą na ustalenie faktycznej sytuacji dochodowej skarżącej w dacie rozpoczęcia okresu zasiłkowego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 stycznia 2019r., sygn.. akt I OSK 1996/2018, LEX nr 2619963 wskazał, że prawo do świadczeń rodzinnych ustalane jest na podstawie dochodu zbliżonego do dochodu faktycznie uzyskiwanego przez rodzinę w okresie pobierania świadczeń, a nie przeciętnego dochodu uzyskiwanego w roku poprzednim, chyba że od poprzedniego roku nie zaszły zasadnicze zmiany w sytuacji dochodowej rodziny. Orzeczenie to wprawdzie zostało wydane na tle innego stanu faktycznego, ale jego zasadnicza teza, wskazująca na konieczność urealnienia dochodu rodziny na datę orzekania o prawie do świadczeń zachowuje swą aktualność. Takie właśnie zasadnicze zmiany, do których odwołuje się NSA w uzasadnieniu powołanego wyroku, zaszły w sytuacji dochodowej skarżącej. Przede wszystkim jednak raz jeszcze podkreślenia wymaga, że prawidłowe potraktowanie dochodu skarżącej po powrocie z urlopu wychowawczego jako dochodu uzyskanego wymaga ustalenia jego wysokości także w dacie przyznawania świadczenia i na podstawie tego ustalenia zweryfikowania, czy skarżąca spełnia kryterium dochodowe, o którym stanowi art. 5 ust,1 u.ś.r. Innymi słowy, warunek osiągnięcia dochodu w miesiącu następującym po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, nie jest jedynym warunkiem doliczenia dochodu uzyskanego w po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Jest to warunek pierwszy. Drugim warunkiem wynikającym z art. 5 ust. 4b u.ś.r. jest warunek kontynuacji uzyskiwania dochodu osiągniętego zgodnie z warunkiem pierwszym także w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Oznacza to, że uzyskiwanie dochodu określonego rodzaju musi być kontynuowane w okresie świadczeniowym, na który jest ustalane prawo do świadczeń rodzinnych. Kontynuacja ta musi mieć miejsce także w miesiącu, w którym organ wydaje decyzję ustalającą prawo do świadczenia (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 22 lutego 2019r., II SA/Rz 1434/2018, LEX nr 2635492.) Podobnie na konieczność uwzględniania dochodu zbliżonego do dochodu uzyskiwanego w dacie pobierania świadczeń zwracano uwagę w następujących orzeczeniach: WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 22 maja 2019 roku, II SA/Wa 219/2019,, LEX nr 2678491 i ii SA/Wa 220/2019, LEX nr 2678384, III SA/Łd 998/15, wyrok WSA w Łodzi z 12 października 2018 r., II SA/Łd 435/18, wyrok WSA w Szczecinie z 12 września 2013 r., II SA/Sz 353/13, wyrok WSA w Krakowie z 17 lipca 2014 r., III SA/Kr 588/14, wyrok NSA z 22 października 2009 r., I OSK 351/09. Tym samym, argumentacja skarżącej okazała się trafna i znajduje oparcie zarówno we wnioskach płynących z prawidłowej wykładni art. 5 ust. 4b u.ś.r, jak również w akceptowanej przez sąd linii orzeczniczej, uwzględnionej przy badaniu zasadności niniejszej skargi. Reasumując, organy dopuściły się błędnej wykładni art. 5 ust. 4b i ust.4c u.ś.r. skutkującej wadliwymi ustaleniami faktycznymi w zakresie dochodu rodziny skarżącej. Wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie decyzji organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy powinny uwzględnić przedstawioną wyżej ocenę prawną. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. dc