II SA/Łd 1816/02

Dnia 18 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Gminy-Miasta P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [....] Nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zabezpieczenia budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] Nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. decyzją z dnia [...] Nr [...] znak: [..] wydaną na podstawie art. 69 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 126) zobowiązał Gminę Miasta P. do skutecznego zabezpieczenia budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w P. przy ul. A 1 na koszt jego właścicielki – A. K., w szczególności poprzez zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych oraz skuteczne ogrodzenie budynku i umieszczenie tablic ostrzegawczych, prowadzenia robót pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie przygotowanie zawodowe w sposób bezpieczny oraz chroniący uzasadnione interesy osób trzecich, prowadzenia dziennika budowy, powiadomienia organu nadzoru budowlanego o planowanym terminie rozpoczęcia robót na 7 dni przed ich rozpoczęciem oraz niezwłocznego powiadomienia o ich zakończeniu. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego nadał powyższej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 k.p.a. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że przedmiotowy budynek mieszkalny znajduje się w stanie dewastacji. Wyrwana została stolarka okienna i drzwiowa. Całkowitemu zniszczeniu uległa klatka schodowa. Występują liczne spękania murów zewnętrznych szczególnie w nadprożach okiennych. W ścianach wewnętrznych wykute zostały liczne otwory i występują również pionowe pęknięcia. Budynek ten usytuowany jest częściowo w pasie ulicy (jezdni) o dość dużym natężeniu ruchu kołowego i w obecnym stanie technicznym powoduje poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi oraz mienia, gdyż jego elementy konstrukcyjne mogą w każdej chwili utracić stabilność, co skutkować będzie katastrofą budowlaną. Organ nadzoru budowlanego podał także, iż jedynym właścicielem przedmiotowej nieruchomości na podstawie ugody sądowej z dnia 27 maja 2002r. została A. K. na stałe zamieszkała w USA, co powoduje, że jest utrudniony z nią bezpośredni kontakt, a to z kolei nie pozostaje to bez wpływu na realną możliwość wykonania zabezpieczenia tegoż budynku. Wskazując natomiast Gminę jako podmiot zobowiązany do wykonania w/w obowiązków, organ nadzoru budowlanego miał w szczególności na uwadze zadania gminy wynikające z ustawy o samorządzie terytorialnym, a także fakt, że gmina dysponuje jednostką organizacyjną, tj. Zakładem Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, który jest w stanie szybko i skutecznie je wykonać. Od powyższej decyzji Gmina Miasta P. wniosła odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem wydania prawidłowej decyzji. Skarżonemu rozstrzygnięciu strona zarzuciła obrazę przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 69 w związku z art. 81 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126) polegającą na uznaniu, iż właściwym organem do zabezpieczenia budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w P. przy ul. A 1 przeznaczonego do rozbiórki jest Gmina Miejska P., podczas gdy w rzeczywistości organem tym jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu strona powołując się na treść art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 69 ustawy Prawo budowlane podniosła, iż właściwym organem do podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia na koszt właściciela jest w tym przypadku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., a nie Gmina Miejska P. Strona nadto wskazał, iż nawet jeżeli organ nadzoru budowlanego nie miał możliwości skontaktowania się z właścicielem obiektu budowlanego to winien wystąpić do właściwego sądu o ustanowienie kuratora dla nieobecnego i zobowiązać ustanowionego kuratora do działań przewidzianych prawem budowlanym. Reasumując strona stwierdziła, iż brak jest jakiejkolwiek podstawy prawnej do wskazania jej jako podmiotu zobowiązanego do wykonywania obowiązków organu nadzoru budowlanego, albowiem prawo budowlane jak i inne przepisy, w tym ustawa o samorządzie gminnym, a w szczególności jej art. 7, takiej delegacji nie przewidują. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) i art. 108 § l k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż podziela stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. Ustosunkowując się z kolei do argumentów strony skarżącej podniósł, iż prowadzenie postępowania administracyjnego i wydawanie decyzji w sprawie złego stanu technicznego obiektów budowlanych należy bez wątpienia do wyłącznej właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu I instancji oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego będącego organem wyższego stopnia. Jednakże wbrew twierdzeniom Gminy Miasta P. , z treści art. 69 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nie wynika, iż organ nadzoru budowlanego winien sam dokonać zabezpieczeń, a kosztami robót obciążyć właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Wobec czego zdaniem organu odwoławczego, zobowiązanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P.- Gminy P., jako organu zaspokajającego potrzeby mieszkańców na jej terenie do wykonania zabezpieczeń budynku przy ul. A 1 w P. należy rozumieć jako nałożenie obowiązku na osobę prawną, która może szybko i skutecznie wykonać nakazane czynności, a nie jako przekazanie sprawy do załatwienia w trybie postępowania administracyjnego organowi samorządu terytorialnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził także, iż organ nadzoru budowlanego nie może pozostać bierny w sytuacji, gdy stan techniczny budynku grozi katastrofą budowlaną, a przebywająca za granicą właścicielka ze względu na podeszły wiek, chorobę i niskie dochody nie jest w stanie wykonać obowiązku zabezpieczenia obiektu (o czym kilkakrotnie wspominała w pismach kierowanych do organów nadzoru budowlanego) i będzie skutecznie tego unikać. Jednocześnie organ nadzoru budowlanego stopnia wyższego wskazał, iż nieruchomość, na której znajduje się budynek ma urządzoną księgę wieczystą w związku z czym istnieje możliwość zabezpieczenia kosztów nakazanych robót budowlanych chociażby poprzez ustanowienie hipoteki, a ponieważ działania zabezpieczające zapobiegać mają powstaniu bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz mienia, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności wskazując jako podmiot zobowiązany Gminę P. Ponadto Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. do wystąpienia do sądu o ustanowienie dla A. K. kuratora, który reprezentowałby jej interesy w postępowaniu dotyczącym złego stanu technicznego przedmiotowego budynku stanowiącego jej własność. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, Gmina Miejska P. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu strona skarżąca podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko. Dodatkowo [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, iż postanowieniem z dnia [...] wydanym w sprawie sygn. akt Co 1055/02 Sąd Rejonowy w P. oddalił wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o ustanowienie przedstawiciela dla A.K. ze względu na wskazanie przez wnioskodawcę adresu osoby nieobecnej w kraju. W uzasadnieniu postanowienia Sąd pouczył organ o powinności zwrócenia się o ustanowienie pełnomocnika bezpośrednio do A. K. Organy nadzoru budowlanego kilkakrotnie zwracały się do właścicielki nieruchomości położonej w P. przy ul. A l o wskazanie pełnomocnika, który reprezentowałby ją w postępowaniu administracyjnym dotyczącym złego stanu technicznego budynku mieszkalnego znajdującego się na w/w nieruchomości. Jednakże działania te okazały się bezskuteczne. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał także, iż M. F. wskazany przez uczestniczkę wcześniejszej fazy tego postępowania – J. C. jako pełnomocnik A. K. , w dniu 15 października 1997r. oświadczył, że nie jest w stanie podjąć decyzji odnośnie przedmiotowego budynku, a następnie w piśmie z dnia 15 marca 1998r. stwierdził, że według stanu prawnego na dzień 10 grudnia 1997r. nie pełni już funkcji pełnomocnika i nie jest w żaden sposób związany z przedmiotową nieruchomością. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie i argumenty w niej podniesione uznać należy za zasadne. Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i zastosowania przepisów prawa materialnego. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję sądu, należało skargę uwzględnić, a to z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu art. 145 p.p.s.a. skutkuje uchyleniem decyzji. Zaskarżoną decyzją, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji zobowiązującą Gminę Miasta P. do skutecznego zabezpieczenia budynku mieszkalnego usytuowanego na nieruchomości położonej w P. przy ul. A 1 na koszt jego właścicielki – A. K. , w szczególności poprzez zamurowanie otworów okiennych i drzwiowych oraz skuteczne ogrodzenie budynku i umieszczenie tablic ostrzegawczych. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 69 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000r., Nr 106, poz. 126 ze zm.). Stosownie do brzmienia wskazanego przepisu w razie konieczności niezwłocznego podjęcia działań mających na celu usunięcie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia, właściwy organ zapewni, na koszt właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zastosowanie niezbędnych środków zabezpieczających. Do zastosowania, na koszt właściciela lub zarządcy, przewidzianych środków upoważnione są również organy Policji i Państwowej Straży Pożarnej. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, iż adresatem obowiązku określonego w art. 69 Prawa budowlanego jest sam organ nadzoru budowlanego, a nie właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego jak również, że cytowany przepis nie stanowi podstawy do wydawania decyzji o nałożeniu obowiązku zastosowania środków zabezpieczających (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2003r. IISA/Lu 932/02 niepubl., wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002r. II SA/Ka 797/00 niepubl., wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2001r. II SA/Gd 2020/99 niepubl.). Jak podkreślał to NSA, cytowany przepis skierowany jest wprost do właściwych organów administracji i na te organy nakłada obowiązek zapewnienia zastosowania niezbędnych środków zabezpieczających w razie zaistnienia sytuacji opisanej w tym przepisie. Adresatem tejże normy prawnej nie jest więc ani właściciel ani też w tym przypadku gmina, co do której brak jest wynikającego z przepisów powszechnie obowiązującego prawa obowiązku wykonania czynności opisanych w decyzji. Wbrew poglądom organów administracji obu instancji należy podzielić argumentację skarżącej, że obowiązku tego, wobec nieruchomości nie stanowiącej własności gminy, nie można wywieść ani z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w szczególności z art. 7 tejże ustawy, ani też z faktu dysponowania przez gminę jednostką organizacyjną, która jest w stanie szybko i skutecznie wykonać wskazane czynności, ani też z innych przepisów prawa budowlanego. Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w wyroku. Zgodnie z art. 152 tej samej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.