II SA/Łd 183/25

Dnia 17 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Czerw, Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chrzanowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2025 roku sprawy ze skargi M. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 14 stycznia 2025 roku nr SKO.4115.378.2024 w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, decyzji o umieszczeniu w domu pomocy społecznej, decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 4 grudnia 2024 roku znak: WPS.4137.1156.7.2022.3; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi radcy prawnemu M. R. prowadzącej kancelarię [...] w Ł. przy ulicy [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych powiększoną o podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. ał II SA/Łd 183/25 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z 14 stycznia 2025 r. (znak: SKO.4115378.2024) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 4 grudnia 2024 r. (znak: WPS.4137.1156.7.2022.3) uchylającą z dniem 1 stycznia 2025 r.: decyzję o ustaleniu miesięcznej opłaty za pobyt M.Z. w domu pomocy społecznej, decyzję o umieszczeniu M.Z. w domu pomocy społecznej oraz decyzję o skierowaniu M.Z. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 54, art. 106 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 56, art. 59 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej]. Z akt sprawy wynika, że 17 stycznia 2020 r. Prezydent Miasta Łodzi wydał decyzję o skierowaniu M.Z. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Tego samego dnia wydana została decyzja o ustaleniu miesięcznej opłaty za pobyt M.Z. w Domu Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. [...]. Następnie 20 stycznia 2020 r. wydano decyzję o umieszczeniu M.Z. w Domu Pomocy Społecznej w Łodzi przy ul. [...]. We wskazanym domu pomocy społecznej skarżący przebywał od 29 stycznia 2020 r. Do placówki został przyjęty z uwagi na stopień zaawansowania choroby, tj. wyniszczenie organizmu, stan po udarze mózgu z niedowładem lewej ręki, niedokrwistość, stan po zatrzymaniu krążenia ze skuteczną reanimacją. Był osobą pampersowaną. Konieczne było zapewnienie skarżącemu specjalistycznej, kompleksowej opieki, pielęgnacji oraz rehabilitacji w celu odzyskania sprawności fizycznej. W chwili przyjęcia skarżący miał znacznie ograniczoną zdolność do samodzielnego zaspokajania elementarnych potrzeb życiowych oraz funkcjonowania w miejscu pobytu. Wymagał pomocy osoby drugiej w wykonywaniu czynności dot. higieny osobistej czy przygotowywaniu posiłków. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 20 grudnia 2019 r. wynikało, że skarżący miał orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności do 15 października 2020 r. Orzeczeniem z [...] stycznia 2021 r. o stopniu niepełnosprawności Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi zaliczył skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 31 stycznia 2023 r. Następnie orzeczeniem z [...] marca 2023 r. ponownie zaliczono skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 31 marca 2026 r. Na podstawie wskazań powyższych orzeczeń organ ustalił że skarżący nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwości samodzielnej egzystencji. Następnie organ ustalił, że od 13 września 2021 r. skarżący podjął zatrudnienie na stanowisku portier w systemie równoważnego czasu pracy. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z [...] września 2021 r. - praca została wskazana ze względów terapeutycznych. Skarżący pracuje zawodowo na pełen etat do dnia dzisiejszego. W ocenie personelu domu pomocy społecznej, w którym obecnie przebywa skarżący, jest on osobą samodzielną, sprawną fizycznie, nie wymaga pomocy w jakichkolwiek czynnościach, często wychodzi poza placówkę. Z opinii lekarza z [...] października 2024 r. wynika, że stan zdrowia ww. jest stabilny, nie przyjmuje on regularnie leków oraz nie wykupuje leków na stałe. Lekarz potwierdza także samodzielność z sprawach życiowych. Personel domu pomocy społecznej zwrócił także uwagę, że skarżący często wyraża niezadowolenie z pobytu w placówce, otrzymywane wyżywienie wielokrotnie wyrzuca twierdząc, że nie nadaje się do jedzenia. Spożywa samodzielnie przygotowane posiłki. Z raportów pielęgniarskich oraz notatek służbowych pracowników domu pomocy społecznej wynika także, że skarżący jest wulgarny i lekceważąco odnosi się do personelu pielęgniarsko-opiekuńczego. Zdarzało się także zachowywać niestosownie w stosunku do innych mieszkańców. Prezydent Miasta Łodzi decyzją z 4 grudnia 2024 r. uchylił z dniem 1 stycznia 2025 r.: decyzję z 17 stycznia 2020 r. o ustaleniu miesięcznej opłaty za pobyt M.Z. w domu pomocy społecznej; decyzję z 20 stycznia 2020 r. o umieszczeniu M.Z. w domu pomocy społecznej oraz decyzję z 17 stycznia 2020 r. o skierowaniu M.Z. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Rygor natychmiastowej wykonalności decyzji nadano w oparciu o art. 108 k.p.a. ze względu na interes społeczny. Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji, wyrażając swoje niezadowolenie i opisując swoją sytuację zdrowotną, materialną, rodzinną. Dodatkowo skarżący złożył wniosek o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności i o wstrzymanie wykonania decyzji. Skarżący wyjaśnił, że po opuszczeniu domu pomocy społecznie będzie bezdomny i zostanie zmuszony do nocowania w noclegowni, a w dzień do snucia się po ulicach z całym dobytkiem. Tymczasem skarżący jest osłabiony, waży tylko 48 kg, cierpi na wiele dolegliwości zdrowotnych, w tym ból brzucha, spadek apetytu, częste wymioty, musi więc zażywać stale leki. Skarżący podkreślił, że już wcześniej korzystał z schroniska dla bezdomnych i nie chce tam wracać z powodu brudu i pluskiew. Skarżący wyjaśnił, że nie poradzi sobie po opuszczeniu DPS, gdyż nie jest na tyle silny fizycznie i psychicznie by przetrwać w warunkach, gdzie nie ma stałego pobytu zamieszkania i komfortu psychicznego, że ma gdzie spokojnie się wyspać, spożyć posiłki i mieć je ugotowane, ma gdzie się umyć, jak i mieć czyste i wyprane ubrania do założenia. Powołał się też na istniejące orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z 2023 r. Oczekuje, że będzie mógł nadal mieszkać w domu pomocy społecznej, aby w godnych warunkach móc się wyspać po pracy, zadbać o higienę i zdrowie. Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że sprawie jest bezsporne, iż do placówki strona została przyjęta z uwagi na stopień zaawansowania choroby, tj. wyniszczenie organizmu, stan po udarze mózgu z niedowładem lewej ręki, niedokrwistość, stan po zatrzymaniu krążenia ze skuteczną reanimacją. Skarżący był osobą pampersowaną. Konieczne było zapewnienie ww. specjalistycznej, kompleksowej opieki, pielęgnacji oraz rehabilitacji w celu odzyskania sprawności fizycznej. W chwili przyjęcia skarżący miał znacznie ograniczoną zdolność do samodzielnego zaspokajania elementarnych potrzeb życiowych oraz funkcjonowania w miejscu pobytu. Wymagał pomocy osoby drugiej w wykonywaniu czynności dot. higieny osobistej czy przygotowywaniu posiłków. Z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego 20 grudnia 2019 r. wynikało, że skarżący miał orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności do 15 października 2020 r. Orzeczeniem z [...] stycznia 2021 r. o stopniu niepełnosprawności Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi zaliczył skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 31 marca 2023 r. Następnie orzeczeniem z [...] marca 2023 r. ponownie zaliczył stronę do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności do 31 marca 2026 r. Ze wskazań powyższych orzeczeń wynika, że skarżący nie wymaga konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwości samodzielnej egzystencji. Od 13 września 2021 r. strona podjęła zatrudnienie na stanowisku portier w systemie równoważnego czasu pracy. Zgodnie z zaświadczeniem lekarskim z [...] września 2021 r. - praca została wskazana ze względów terapeutycznych. Obecnie skarżący pracuje zawodowo na pełen etat. W ocenie personelu domu pomocy społecznej, w którym obecnie skarżący przebywa, jest samodzielną osobą, sprawną fizycznie, nie wymaga pomocy w jakichkolwiek czynnościach, często wychodzi poza placówkę. Z opinii lekarza z [...] października 2024 r. wynika, że stan zdrowia skarżącego jest stabilny, nie przyjmuje regularnie leków oraz nie wykupuje leków na stałe. Lekarz potwierdza także samodzielność strony z sprawach życiowych. Personel DPS zwraca także uwagę, że skarżący często wyraża niezadowolenie z pobytu w placówce, otrzymywane wyżywienie wielokrotnie wyrzuca twierdząc, że nie nadaje się do jedzenia. Spożywa samodzielnie przygotowane posiłki. Z raportów pielęgniarskich oraz notatek służbowych pracowników DPS wynika także, że skarżący jest wulgarny i lekceważąco odnosi się do personelu pielęgniarsko opiekuńczego. Zdarzało się także zachowywać niestosownie w stosunku do innych mieszkańców. Z uwagi na przeznaczenie przedmiotowego świadczenia, którym jest pobyt w domu pomocy społecznej organ I instancji uznał, że dalsze korzystanie z tej formy pomocy narusza interes społeczny. Kolegium zauważyło, że strona przedłożyła do odwołania wydruk historii wizyt z 18 grudnia 2024 r. wskazujący jakie leki zostały przepisane skarżącemu w roku 2024 i kiedy odbyły się konsultacje lekarskie. Zdaniem organu z dokumentacji medycznej niespornie wynika, że skarżący cierpi na wiele schorzeń, w tym m.in. na przewlekłą niewydolność nerek, zapalenie żołądka i dwunastnicy, chorobę płuc i nadciśnienie. Z dokumentacji tej nie wynika, że strona wymaga całodobowej specjalistycznej opieki ze strony innych osób. Skarżący natomiast powołuje się na to, że nie poradzi sobie po opuszczeniu DPS, gdyż nie jest na tyle silny fizycznie i psychicznie by przetrwać w warunkach, gdzie nie ma stałego pobytu zamieszkania i komfortu psychicznego, że ma gdzie spokojnie się wyspać, spożyć posiłki i mieć je ugotowane, ma gdzie się umyć, jak i mieć czyste i wyprane ubrania do założenia. Powołał się też na istniejące orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z 2023 r. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo ocenił wskazane dowody. Po pierwsze nie kwestionował zaistnienia w przypadku skarżącego przesłanki choroby i niepełnosprawności, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zasadnie natomiast ocenił brak pozostałych przesłanek warunkujących prawo do umieszczenia w DPS. Ustalenia wywiadu środowiskowego i oświadczenia samego skarżącego pozostawiają wątpliwości, że strona nie wymaga całodobowej opieki z powodu choroby lub niepełnosprawności. Kolegium zwróciło uwagę, że załączona przez stronę historia wizyt lekarskich nie określa precyzyjnie, czy zawarte tam informację mogą przesądzać o konieczności opieki całodobowej czy okresowej. Natomiast wszystkie pozostałe dowody w sprawie jednoznacznie wymóg taki podważają. Niewątpliwie też skarżący może i funkcjonuje samodzielnie w życiu codziennym. Potwierdza to wywiad środowiskowy oraz sama strona opisując swoją aktywność w sprawach osobistych i zdrowotnych. W ocenie Kolegium istnieje też możliwość pomocy osób zobowiązanych alimentacyjne względem skarżącego, ponieważ sytuacja rodzinna jest otwarta. Pomoc społeczna jest wdrażana w ostateczności, kiedy osoba w trudnej sytuacji życiowej wyczerpała możliwości poradzenia sobie samemu i przy pomocy osób zobowiązanych alimentacyjnie. Odnosząc się do wniosku strony o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności Kolegium wyjaśniło, że rygor natychmiastowej wykonalności nadaje się decyzji nieostatecznej, co do której może toczyć się postępowanie odwoławcze. Skoro Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję to wniosek strony o uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności stał się bezprzedmiotowy. Następnie Kolegium stwierdziło, że skarżący miał możliwość i wykorzystał prawo do czynnego udziału w postępowaniu, przedstawił dowody i nie wskazywał na istnienie innych, które mogłyby mieć znaczenie w sprawie. Postępowanie dowodowe zostało zatem przeprowadzone w sposób właściwy, a organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Odwołanie stanowi polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, którą Kolegium oceniło jako należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnioną (art. 107 § 3 k.p.a.) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję M.Z. podniósł, że motywy zaskarżonej decyzji w większości są nieprawdziwe. Skarżący wniósł o przesłuchanie w charakterze świadków dwóch pracownic DPS, w którym dotychczas przebywał skarżący. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Pismem z 2 lipca 2025 r. pełnomocnik skarżącego ustanowiony z urzędu poparł skargę i sprecyzował zarzuty w ten sposób, że zarzucił organom naruszenie: - przepisów prawa materialnego, tj. art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie spełnia warunków do ubiegania się o umieszczenie w domu pomocy społecznej, podczas gdy skarżący spełnia wszystkie trzy przesłanki kumulatywnie; - przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji w oparciu o niepełny materiał dowodowy, w szczególności o informacje, zdaniem skarżącego, nieprawdziwe, co skutkowało uchyleniem decyzji o umieszczeniu skarżącego w DPS w Łodzi. W związku z powyższym pełnomocnik wnosił o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz o zasadzenie kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego udzielonego z urzędu oświadczając, iż koszty te nie zostały pokryte w całości ani w części. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pełnomocnik skarżącego podtrzymał zarzuty sformułowane w treści pisma procesowego i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 ustawy p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. Zgodnie ze wspomnianym przepisem, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co wymaga podkreślenia, Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy p.p.s.a.). Orzekanie "na podstawie akt sprawy", o którym mowa w art. 133 ustawy p.p.s.a. oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 6 września 2024 r., I OSK 791/23). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, według opisanych zasad, Sąd uznał, że naruszają one prawo w sposób wymagający wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Objętą zarzutami decyzją, organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z 4 grudnia 2024 r. uchylającą z dniem 1 stycznia 2025 r.: decyzję o ustaleniu miesięcznej opłaty za pobyt M.Z. w domu pomocy społecznej, decyzję o umieszczeniu M.Z. w domu pomocy społecznej oraz decyzję o skierowaniu M.Z. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 54, art. 106 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 56, art. 59 ust. 1 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1283 ze zm.) [dalej: ustawa o pomocy społecznej]. W myśl art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowym, norma art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej konieczność ingerencji w treść ukształtowanego stosunku prawnego wyraźnie wiąże z zajściem określonego stanu prawnego lub faktycznego (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 września 2023 r., VIII SA/Wa 555/23). Tryb zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ani nie wyłącza, ani nie zastępuje innych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 lutego 2024 r., IV SA/Wr 361/23). Ponadto podnosi się także, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji prowadzone na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej jest postępowaniem w nowej sprawie. Postępowanie to nie jest zatem kontynuacją czy rozpatrywaniem na nowo sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już ostateczną decyzją przyznającą określone uprawnienia do świadczeń z pomocy społecznej. Zakres nowej sprawy administracyjnej wyznacza treść art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, co oznacza, że organ administracji powinien w pierwszej kolejności ustalić zaistnienie którejś z przesłanek wskazanych w tym przepisie, a następnie zbadać jaki ma ona wpływ na ostateczną decyzję przyznającą świadczenie z zakresu pomocy społecznej, tj. czy należy ją uchylić czy też zmienić oraz w jakim zakresie. Innymi słowy obowiązkiem organu jest ustalenie, czy w sprawie doszło do zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok WSA w Łodzi z 7 grudnia 2023 r., II SA/Łd 731/23). W realiach niniejszej sprawy utrzymując w mocy decyzję z Prezydenta Miasta Łodzi z 4 grudnia 2024 r. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji co do zasadności uchylenia decyzji o ustaleniu miesięcznej opłaty za pobyt M.Z. w domu pomocy społecznej, decyzji o umieszczeniu M.Z. w domu pomocy społecznej oraz decyzji o skierowaniu M.Z. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych z uwagi na brak spełnienia przez skarżącego na dzień wydawania decyzji przesłanek z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W tym miejscu należy zauważyć, że w przepisie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ustawodawca formułując przesłankę "zmiany sytuacji osobistej strony" jako jedną z podstaw zmiany lub uchylenia decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody posługuje się zwrotem niedookreślonym. Nie ulega natomiast wątpliwości, że przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej należy interpretować ściśle, nie jest dopuszczalna rozszerzająca wykładnia tego przepisu (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z 1 czerwca 2023 r., II SA/Ol 124/23). Przechodząc do oceny zaskarżonych decyzji administracyjnych, w ocenie Sądu analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że postępowanie organów administracji obarczone jest uchybieniami, które skutkują koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno decyzji organu II jak i I instancji. Zadaniem sądu administracyjnego dokonującego kontroli zaskarżonej decyzji jest między innymi ustalenie czy materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym został zebrany w sposób wyczerpujący oraz czy został on rozpatrzony i oceniony przez organy administracji zgodnie z przepisami k.p.a. W niniejszej sprawie zasadnicze zastrzeżenia dotyczą w ocenie Sądu postępowania wyjaśniającego oraz dokonanej przez organy administracji oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście spełniania przez skarżącego przesłanek wynikających z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z treścią wskazanego przepisu osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Wskazane wyżej przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Należy podkreślić, że wiek, choroba, niepełnosprawność osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej muszą być tego rodzaju, że nie pozwalają one na samodzielne funkcjonowanie w dotychczasowym środowisku. Jak podkreślono w orzecznictwie, umieszczenie w domu pomocy społecznej powinno być poprzedzone oceną możliwości udzielenia pomocy osobie potrzebującej w miejscu jej zamieszkania oraz wnikliwym zbadaniem jej sytuacji rodzinnej (por. przykładowo wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 880/10). W tym miejscu należy zauważyć, iż z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Zasada ta znajduje swoje potwierdzenie oraz rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a., stosownie do treści którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W dalszej zaś kolejności zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Poczynione wedle powyższych zasad ustalenia winny znaleźć swe odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Braki w zakresie należytego uzasadnienia wydanej decyzji, skutkują tym, iż nie można prześledzić toku rozumowania organów administracji, który doprowadził do wydania zaskarżonej decyzji, także w zakresie oceny zgromadzonych w sprawie dowodów. Z powołanego wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że jedną z przesłanek umieszczenia w domu pomocy społecznej jest wymaganie całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ostatniego przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący przebywał w DPS od 29 stycznia 2020 r. Odnośnie do sytuacji zdrowotnej w wywiadzie zapisano "Posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności do 31.03.2026 r. Stan po udarze mózgu, miażdżyca, POCHP, nikotynizm, wyniszczenie. Mieszkaniec chodzący, w dobrym kontakcie słowno-logicznym. Diagnozując sytuację skarżącego pracownik socjalny wskazał, że skarżący pracuje na cały etat, a zatrudnienie podjął ze względów terapeutycznych. Z diagnozy wynika ponadto, że skarżący jest osobą samodzielną, sprawną fizycznie, nie wymaga pomocy w jakichkolwiek czynnościach, często wychodzi poza placówkę, nie realizuje recept, nie przyjmuje regularnie leków. Wskazano także, że osobami zobowiązanymi alimentacyjnie wobec skarżącego są córka oraz synowie. Ponadto w diagnozie podnoszono, iż skarżący często wyrażał niezadowolenie z pobytu w DPS, wulgarnie i lekceważąco odnosi się do personelu. Wyżywienie, które otrzymuje często wyrzuca, twierdząc, że nie nadaje się do jedzenia. W tym zakresie odwołano się do raportów pielęgniarskich i notatek służbowych. Odnosząc się do kwestii konieczności opieki nad skarżącym należy w tym miejscu wskazać, iż w aktach postępowania administracyjnego znajduje się aktualne na dzień orzekania przez organy administracji orzeczenie o stopniu niepełnosprawności skarżącego wydane [...] marca 2023 r. przez Miejski Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w Łodzi, z którego wynika, że skarżący został zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, gdzie w zakresie konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji wskazano "nie dotyczy". Co jednak istotne w sprawie, z tego samego orzeczenia wynika, że skarżący wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej, organizacje pozarządowe oraz inne placówki. Do powyższego stwierdzenia zawartego w orzeczeniu organy obu instancji nie odnoszą się jednak w żaden sposób, pomijają je milczeniem. Z takim postępowaniem organów administracji, zdaniem Sądu, zgodzić się nie można. Nawet jeśli organy przyjęły, że wskazane wyżej okoliczności nie uzasadniają spełnienia przesłanek umieszczenia skarżącego w domu pomocy społecznej, to winny w sposób jednoznaczny wskazać z jakich przyczyn przyjęły takie a nie inne stanowisko. Nie można bowiem podzielić oceny organów obu instancji, że w sprawie wykazano bezspornie, iż ustała przyczyna skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej, to jest, że skarżący aktualnie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu poza DPS. Organy administracji w tym zakresie powołały się dalej na zaświadczenie lekarskie z [...] października 2024 r. W tym przypadku zauważyć jednakże należy, że we wskazanym orzeczeniu lekarz stwierdził jedynie "Stan zdrowia stabilny, nie poprzyjmuje regularnie leków, nie wykupuje leków na stałe. Samodzielny". Z tego dowodu można co najwyżej wywieść jedynie wniosek, że skarżący nie przyjmuje na stałe leków i nie wymaga pomocy innych osób w zakresie tzw. podstawowej samoobsługi, jako osoba samodzielna. Wbrew jednak ocenie organów, z kompleksowej oceny treści dokumentów otrzymanych z DPS nie wynika, że skarżący jest osobą samodzielną, która może funkcjonować w codziennym życiu. Podkreślić raz jeszcze zatem należy, iż we wszystkich orzeczeniach o zaliczeniu skarżącego do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, w tym aktualnym na dzień wydawania zaskarżonych decyzji Miejski Zespół do Spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w Łodzi stwierdził, że skarżący wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych m.in. przez sieć instytucji pomocy społecznej. Ponadto, w uzasadnieniach tych orzeczeń podano, że skarżący w celu pełnienia ról społecznych wymaga czasowej pomocy innych osób. Dalej wskazuje się w uzasadnianiu orzeczenia, że skarżący ma ograniczone możliwości samodzielnego poruszania się. Co do podjęcia pracy wprost wskazuje się na możliwość podjęcia pracy, ale w warunkach pracy chronionej. Z orzeczeń tych wynika zatem jednoznacznie, że na przestrzeni większości czasu pobytu skarżącego w DPS (to jest od 11 stycznia 2021 r. - data wydania orzeczenia zmieniającego kwalifikację z niepełnosprawności znacznej na umiarkowaną, do daty wydania ostatniego orzeczenia), nie zmienił się stan zdrowia skarżącego ani wynikające z tego potrzeby. Nie można uznać, że we wskazanym orzeczeniu stwierdzono, że wskazaną "samodzielność" skarżącego należy rozumieć w ten sposób, że skarżący życiowo usamodzielnił się i zintegrował ze środowiskiem poza DPS. Dodać dalej należy, że skoro orzeczenie wydano do 31 marca 2026 r., Miejski Zespół prognozuje zatem, że stan ten utrzyma się przez ten czas. Podkreślić też trzeba, że ww. orzeczenia wydał wyspecjalizowany organ po analizie dokumentacji medycznej i zaświadczeń lekarzy prowadzących, a także oceny stanu zdrowia skarżącego sporządzonej przez lekarza - przewodniczącego składu orzekającego (zob. § 18, § 20 i § 21 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności - Dz.U. z 2021 r. poz. 857). Zgromadzone dokumenty nie pozwalają więc na podzielenie oceny organu I instancji i Kolegium, że skarżący może samodzielnie funkcjonować poza DPS. Zauważyć przy tym należy, że "samodzielność", o której mowa w art. 54 ustawy o pomocy społecznej dotyczy nie tylko zakresu codziennych, podstawowych czynności, ale także funkcjonowania, radzenia sobie w codziennym życiu, a więc w sprawach, obejmujących m.in. kwestię posiadania miejsca zamieszkania, z wykorzystaniem własnych uprawnień, zasobów i możliwości. W sytuacji skarżącego szczególnego znaczenia nabrałaby kwestia przede wszystkim znalezienia miejsca zamieszkania. Nie można bowiem zignorować, że skarżący przed przyjęciem do DPS był bezdomny, nie utrzymywał kontaktu z dziećmi, nie miał żadnych innych bliskich osób, nie posiadał żadnego majątku ani źródła utrzymania, organy natomiast nie ustaliły, że stan ten poprawił się (z wyłączeniem ostatniego elementu, gdyż skarżący po przyjęciu go do DPS podjął pracę w warunkach chronionych na zasadzie równoważnego czasu pracy, z którego – po odliczeniu alimentów na dziecko - 70% przeznacza na opłacenie pobytu w tej placówce). Zauważyć należy, że zadaniem pomocy społecznej jest również zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej (to jest trudnym sytuacjom życiowym, których osoby nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości). Analizując pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, iż organy obu instancji co najmniej przedwcześnie uznały, że zgromadzony materiał dowodowy nie uzasadnia uznania spełniania przesłanek skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej. Przede wszystkim organy nie uwzględniły okoliczności, które przesądziły o umieszczeniu skarżącego w DPS, a których dalsze istnienie bądź zmiana winny również decydować o pozostawieniu bądź odmowie pozostawienia skarżącego w domu pomocy społecznej. Takie działanie organów administracji stanowi w ocenie Sądu naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., stosownie do treści którego organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego, zaświadczeń lekarskich, opinii pracownika socjalnego dotyczącej sprawności psychofizycznej skarżącego, oświadczenia o stanie majątkowym, stał się podstawą przyjęcia, że skarżący nie jest osobą wymagającą całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, nie mogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych. Tymczasem, co należy zaakcentować skarżący ma prawie 67 lat, utrzymuje się wynagrodzenia za pracę, które wynosi 1.340 zł miesięcznie (z tego dochodu pokrywa koszty pobytu w DPS). Pamiętać przy tym należy, iż podjęta przez skarżącego praca ma – zgodnie z zaleceniami lekarza - charakter terapeutyczny. Pewne wątpliwości zwłaszcza w kontekście podnoszonych przez skarżącego obaw co do odnalezienia się poza DPS budzą stanowcze stwierdzenia organu o zadowalającym stanie zdrowia pensjonariusza. Wydaje się też, że zbyt małą wagę organ przywiązuje do ustaleń wywiadu środowiskowego i twierdzeń samego skarżacego, potwierdzającego stan bezradności skarżącego. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że skarżący przebywał w Domu Pomocy Społecznej od 2020 r., wcześniej pozostając osobą bezdomną. Niewątpliwie, jak wynika z wywiadu środowiskowego i zebranych materiałów, skarżący nie dysponuje żadnym lokum, nie ma też żadnych środków majątkowych pozwalających na bezproblemowe zapewnienie sobie takiego lokum. W takim stanie faktycznym niezrozumiałe są wnioski organu, ze skarżąca może samodzielnie egzystować poza DPS. Przypomnieć w tym miejscu należy, iż do zadań pomocy społecznej należy wspieranie obywateli w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, w tym bezdomności. Tymczasem z akt nie wynika, aby organy podjęły próby realnej pomocy, zmiany wyjątkowo trudnej sytuacji bytowej skarżącego tak, by po opuszczeniu DPS nie popadł on w bezdomność. Z oświadczenia skarżącego wynika, że po uostatecznieniu uchyleniu decyzji o skierowania do domu pomocy społecznej skarżący nie jest w stanie zapewnić sobie możliwości zamieszkania, a więc skazany zostaje na bezdomność. W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest takie działanie organu pomocowego i podejmowanie takich rozstrzygnięć, efektem których jest pozostawienie osoby starszej (będącej już beneficjentem instytucji pomocy społecznej) bez realnej pomocy w uzyskaniu miejsca zamieszkania. Należy podkreślić, że jest to sprzeczne z zadaniami, jakie stawia przed Państwem, a ściślej przed organami administracji ustawa o pomocy społecznej. Nierealne wydaje się oczekiwanie, że skarżący samodzielnie jest w stanie zmienić swą sytuację życiową, skoro z wywiadu środowiskowego i twierdzeń samego skarżącego wynika, że cechuje się on bezradnością, jest osobą w wieku 67 lat, przy tym samotną. Być może stan psychofizyczny skarżącego (organ wskazuje na skłócenie skarżącego z innymi pensjonariuszami i pracownikami ośrodka) stanowi pewne utrudnienie we współpracy ze skarżącym, ale z pewnością nie usprawiedliwia pozostawienia go całkowicie bez pomocy, zwłaszcza gdy jest on już beneficjentem organów pomocowych. Pamiętać bowiem należy, iż pomoc w przezwyciężaniu trudnych sytuacji życiowych, w wychodzeniu z bezdomności oznacza podejmowanie różnych kroków, które ten stan pomogą przezwyciężyć, a to niewątpliwie podstawowe zadanie pomocy społecznej. Reasumując, w realiach rozpoznawanej sprawy organy przedwcześnie, a więc z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 k.p.a., wydały decyzje o uchyleniu decyzji o skierowaniu skarżącego do domu pomocy społecznej, bez należytego rozważenia, czy ustały okoliczności, które legły u podstaw przyjęcia go do DPS oraz nierozważenia, jakie kroki i formy pomocy należy podjąć, aby zaskarżone decyzje nie skutkowały bezdomnością skarżącego. Taki stan jest bowiem sprzeczny z zadaniami i celami pomocy społecznej, wyrażonymi w art. 54 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy społecznej. W aktach sprawy brak jest także jakiejkolwiek informacji, jakie usługi opiekuńcze organ miał na myśli, jaki byłby ich zakres i gdzie (w jakim miejscu) możliwe byłoby ich świadczenie. Organy przyjęły, że skarżący nie jest osobą wymagającą całodobowej opieki, niemogącą samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu oraz nie zachodzi przesłanka niemożności zapewnienia niezbędnej pomocy w miejscu zamieszkania przez gminę w formie usług opiekuńczych. Problem jednak w tym, że organy nie wskazały, czy i jaką pomoc są w stanie zapewnić skarżącemu adekwatnie do jego usprawiedliwionych potrzeb, przede wszystkim nie wskazały, czy udzielenie usług opiekuńczych jest w ogóle możliwe, mimo że właśnie ocena, czy możliwe jest zapewnienie danej osobie usług opiekuńczych w niezbędnym zakresie należy do organów pomocy społecznej. Zgodnie z art. 50 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Szczegółowe regulacje dotyczące specjalistycznych usług opiekuńczych zawiera rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 816). Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2018 r., I OSK 2361/17 dopiero uzyskanie przez wnioskodawcę konkretnej informacji o możliwych do zaoferowania mu usługach opiekuńczych pozwala mu na ich zaakceptowanie i uznanie za wystarczające lub przedstawienie argumentów zmierzających do wykazania, że nie są one adekwatne do jego uzasadnionych potrzeb. W aktach sprawy nie ma też informacji wskazującej na to, że w toku postępowania określono formę i zakres usług opiekuńczych, które mogłyby być przedstawione przez organ pomocy społecznej skarżącemu, aby udzielić mu niezbędnej pomocy. Takiej konkretnej propozycji, czy planu pomocy nie ma ani w wywiadzie ani w uzasadnieniach decyzji. Brak informacji o możliwym zakresie usług opiekuńczych i ewentualnym miejscu ich świadczenia uniemożliwia także sądowi administracyjnemu skuteczną weryfikację tego, czy spełniona została analizowana przesłanka określona w art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zwrócić przy tym należy uwagę, że ewentualna niemożność zapewnienia tych usług w miejscu zamieszkania będzie oznaczać niemożliwość przyznania ich w zakresie niezbędnym do zaspokojenia codziennych potrzeb życiowych. Prowadząc postępowanie w sprawie umieszczenia osoby w domu pomocy, organ obowiązany jest ustalić, czy dana osoba może otrzymać konieczną pomoc w miejscu zamieszkania. W przypadku ustalenia, że udzielenie pomocy jest możliwe, ale w rozmiarze niewystarczającym, należy przyjąć zaistnienie przesłanki uprawniającej do umieszczenia w placówce Odnosząc się wreszcie od twierdzeń organów co do możliwości zapewnienia skarżącemu opieki ze strony najbliższych, osób zobowiązanych do alimentacji, w kontekście możliwości udzielenia świadczenia w postaci usług opiekuńczych, ale i możliwości zapewnienia opieki osobie potrzebującej wskazać należy, iż i w tym zakresie organy nie dokonały właściwych ustaleń w sprawie. Niewątpliwie w myśl zasady pomocniczości udzielenie pomocy ze środków publicznych powinno nastąpić dopiero, gdy rodzina nie zapewnia pomocy, a więc zarówno wtedy, gdy nie może, jak i wtedy, gdy nie chce tego uczynić. W obu przypadkach objęcie osoby potrzebującej instytucjonalną opieką całodobową staje się koniecznością, a organ pomocy społecznej nie dysponuje narzędziami wymuszającymi realizację nakazów moralnych wynikających z więzi rodzinnych. Trzeba podkreślić, że żaden przepis nie nakłada na rodzinę obowiązku opieki ani też nie stanowi o możliwości odmowy wydania skierowania z powodu faktu posiadania krewnych, którzy ten obowiązek mogliby sprawować. Powinności rodzinne w przepisach ustawy o pomocy społecznej nie przekładają się na obowiązek sprawowania opieki, a na zobowiązania do partycypowania w jej kosztach (obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w DPS). Uzależnienie skierowania do domu pomocy społecznej od realizacji obowiązków wynikających z prawa rodzinnego mogłoby prowadzić do pozostawienia osoby nieporadnej, chorej, starszej, niepełnosprawnej bez pomocy i stanowić zagrożenia dla jej życia. Zasada pomocniczości ustępuje tu zatem ochronie godności człowieka i szeroko rozumianego dobra osoby ubiegającej się o świadczenie, którym zgodnie z art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zobowiązany jest się kierować organ pomocy społecznej. O ile rodzina może odmówić opieki, o tyle gmina takiej możliwości nie ma. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 powoływanej ustawy gmina nie może odmówić pomocy osobie potrzebującej, mimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub osób prawnych do zaspokajania jej niezbędnych potrzeb życiowych. Ostatecznie, badając możliwość utrzymania osoby w środowisku, należy wziąć pod uwagę gotowość i obiektywne możliwości sprawowania nad nią opieki przez członków rodziny, w tym ich stan zdrowia oraz dyspozycyjność. W orzecznictwie wskazuje się na ścisły związek pomiędzy przyjęciem takiej osoby do placówki a niemożliwością udzielenia jej pomocy przez osoby bliskie. Zależność ta nie wynika wprost z przepisów ustawy o pomocy społecznej, pomimo to osobę wymagającą takiej pomocy określa się jako niemającą możliwości korzystania z opieki innych osób. Nie istnieje prymat opieki zinstytucjonalizowanej. W realiach sprawy organy nie poczyniły natomiast w praktyce żadnych ustaleń co do możliwości zapewnienia jakiejkolwiek opieki ze strony osób zobowiązanych w stosunku do skarżącego do alimentacji. Z akt administracyjnych sprawy takowych wniosków niewątpliwie wyprowadzić nie można. Brak jest jakichkolwiek dowodów na tę okoliczność. Z akt wynika, że jedno z dzieci skarżącego mieszka w Gdańsku, a zatem istotnie daleko od Łodzi, co do dwojga pozostałych organy nie ustaliły ich miejsca pobytu. W pierwszym przypadku brak jest też informacji o stanie finansowy i możliwościach udzielenia pomocy skarżącemu. Nadmienić także należy, co wielokrotnie podkreślał skarżący, iż nie utrzymywał i nie utrzymuje żadnych kontaktów ze swoimi dziećmi. Końcowo należy odnieść się jeszcze do przesłanek wskazanych przez organ jako uzasadniające odmowę pozostawania skarżącego w domu pomocy społecznej, a odnoszące się do treści art. 11 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 11 ust. 1 w przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego. W ust. 2 przewidziano, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Należy zgodzić się z poglądem, że z powyższych przepisów wynika, że takie zachowania beneficjenta, jak np. wyrzucanie jedzenia (podnosił to organ w decyzji) może być co do zasady uznane za marnotrawienie przyznanych świadczeń, a w przypadku podnoszonych argumentów o wulgarnym odnoszeniu się do pracowników placówki także za brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej i niedotrzymywanie postanowień zawartego kontraktu socjalnego. Takie zachowanie może stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Zachowanie pensjonariusza dezorganizujące funkcjonowanie DPS, nagminne zakłócanie spokoju współmieszkańcom, naruszanie dóbr osobistych i nietykalności personelu oraz współmieszkańców czy inne tego typu zachowania mogą być rozważane jako podstawa do uchylenia decyzji o skierowaniu do DPS. W świetle przedłożonego Sądowi materiału dowodowego nie można jednak podzielić oceny, że takie podstawy zaistniały w rozpoznawanej sprawie. Organy obu instancji zarzuciły skarżącemu, że marnotrawi przyznaną pomoc, gdyż wyrzuca przygotowane jedzenie. W tym zakresie skarżący zarzut ten trafnie odpiera wskazując, że musi stosować odpowiednią dietę, ponieważ jego dolegliwości zdrowotne nie pozwalają na spożywanie wszystkich pokarmów. Stąd też musi sam sobie szykować posiłki. Zauważyć przy tym należy, iż stanowisko skarżącego nie jest oderwane od rzeczywistości, albowiem wątek diety i problemów z akceptacją jedzenia (wymioty) skarżący podnosił już uprzednio i kwestia ta przewijała się w aktach sprawy. Organy natomiast w tym zakresie nie poczyniły żadnych ustaleń, nie przeprowadziły żadnych rozważań w tym kierunku. Odnośnie natomiast kwestii podnoszonych przez organy niewłaściwych zachowań skarżącego w stosunku do personelu placówki, nie ulega – zdaniem Sądu - wątpliwości, że zasadniczym uchybieniem w tym zakresie ze strony organów są braki materiału dowodowego. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 czerwca 1982 r., I SA 258/82 wskazać należy, iż nie można uznać odręcznych notatek pracowników za dowody w sprawie. Powyższe stanowić może naruszenie art. 67 i 68 k.p.a., zobowiązujących organ do sporządzenia protokołu "z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy". Możliwość sporządzenia adnotacji, przewidziana w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy, gdyż mówi się tam jedynie o znaczeniu dla sprawy. Mogą to więc być bieżące adnotacje o wartości drugorzędnej, wprawdzie pomocne przy rozpatrywaniu sprawy lub w toku postępowania, niemniej jednak nie obejmujące ustaleń, od których rozstrzygnięcie zależy lub może zależeć. Natomiast ustalenia "istotne" objęte są dyspozycją z art. 67 i nast. k.p.a. Stwierdzić zatem należy, że organ I instancji w tym zakresie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób przewidziany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wad tych nie dostrzegł organ II instancji. Reasumując ten wątek stwierdzić należy, iż okoliczności faktyczne wynikające ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, ocenione zgodnie z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. nie pozwalają na stwierdzenie, że bezspornie zaistniały przesłanki wymienione w art. 11 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, które uzasadniałyby uchylenie decyzji o skierowaniu skarżącego do DPS z uwagi na marnotrawienia przyznanych świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że intencje ustawodawcy były inne niż potoczne rozumienie słów "brak współdziałania", które na co dzień oznacza bierność, pasywność, brak zaangażowania. Zwrot "brak współdziałania osoby lub rodziny" interpretowany łącznie z pozostałymi wymienionymi w art. 11 ust. 2 ustawy przesłankami oznacza takie działanie, które jest nacechowane negatywnością, niechęcią, negacją, celowym utrudnianiem. Ocena, czy w danej sprawie doszło do braku współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej (art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej) wymaga każdorazowo indywidualizacji (por. np. wyrok NSA z 11 stycznia 2017 r., I OSK 1277/15, czy wyrok WSA w Poznaniu z 17 kwietnia 2008 r., IV SA/Po 442/07). W świetle wszystkich przedstawionych okoliczności i faktów, rozstrzygnięcie organów o uchyleniu na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej z dniem 1 stycznia 2025 r.: decyzji o ustaleniu miesięcznej opłaty za pobyt M.Z. w domu pomocy społecznej, decyzji o umieszczeniu M.Z. w domu pomocy społecznej oraz decyzji o skierowaniu M.Z. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych uznać należy za przedwczesne, a w każdym razie nie poparte argumentacją, która dawałaby Sądowi dostateczne podstawy do oceny legalności rozstrzygnięci, jak to zaskarżone. Wskazać w tym miejscu należy, że prawidłowe sporządzone uzasadnienie decyzji administracyjnej ma kluczowe znaczenie nie tylko dla zastosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., a również daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny nie może polegać na zastępowaniu organu i przedstawianiu przez sąd stanu faktycznego i prawnego oraz ich oceny. Z tych względów, stwierdzając, że w sprawie doszło do naruszenia art. 54, art. 106 ust. 5 w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 56, art. 59 ust. 1, powołanych przez organ jako podstawa rozstrzygnięcia w zw. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego wykazania przesłanki uchylenia powyższych decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 powoływanej ustawy p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu pierwszej instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 14 maja 2024 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2024 r., poz. 764). Zwrot kosztów postępowania objął wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie stawki obowiązującej w pozostałych sprawach (480 zł) powiększonej o należny podatek VAT. W toku ponownego rozpoznania sprawy, organy zobowiązane są ponownie ocenić przesłanki do zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w kontekście wystąpienia podstaw do uchylenia o ustaleniu miesięcznej opłaty za pobyt M.Z. w domu pomocy społecznej, decyzji o umieszczeniu M.Z. w domu pomocy społecznej oraz decyzji o skierowaniu M.Z. do domu pomocy społecznej dla osób przewlekle somatycznie chorych. W przypadku podtrzymania stanowiska odnośnie do wystąpienia podstaw do zastosowania art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej rzeczą organów jest sporządzenie uzasadnienia do decyzji w sposób, który dawałby podstawę do oceny legalności władczego rozstrzygnięcia organu w zakresie uchylenia wskazanych ostatecznych decyzji. W szczególności zadaniem organów będzie, czy skarżący może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, poprzez wskazanie, czy możliwe jest zapewnienie mu niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych (zakres, okres i miejsce świadczenia). Wyjaśnienia wymagać będzie także, jakie okoliczności, zdaniem organów, uległy takiej zmianie, że zasadne w 2021 r. (w dacie wydawania orzeczenia o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności) spełnienie warunków pobytu w DPS i przebywanie w nim przez okres kolejnych prawie 4 lat przy niezmienionych warunkach co do niepełnosprawności, stanu zdrowia i faktu wykonywania pracy (od września 2021 r.) jest obecnie nieuzasadnione. Fakt, że już od 2021 r. skarżący przebywał w domu pomocy społecznej wskazuje bowiem, iż wnioskodawca spełniał ustawowe przesłanki przyznania mu tego świadczenia. Organy wyjaśnią również aktualną sytuację rodzinną i materialną skarżącego. dc