II SA/Łd 185/08

Dnia 17 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska, Po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza O. z dnia [...] Nr [...]. W dniu [..] K. P. wystąpił do Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w O. o przyznanie zasiłku celowego w kwotach 1.000 złotych i 392 złote na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109). Burmistrz Miasta O., decyzją [...], odmówił K. P. przyznania powyższego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w materiale dowodowym sprawy brak jest protokołu oszacowania szkody, co powoduje niemożność jej oszacowania i uniemożliwia przyznanie zasiłku. W odwołaniu od powyższej decyzji K. P. podał, iż Urząd Miejski w O. sporządzał protokoły szacowania strat do dnia 15 sierpnia 2006 roku, kiedy to nieznane były jeszcze zasady przyznawania pomocy socjalnej. Do dnia 15 sierpnia 2006 roku jedynym celem sporządzania przedmiotowych protokołów, zgodnie z informacjami udzielanymi przez urzędników Urzędu Miejskiego w O., była chęć ubiegania się o przyznanie kredytu klęskowego. Ponieważ strona wnosząca odwołanie nie zamierzała ubiegać się o przyznanie takiego kredytu nie zgłaszała faktu wystąpienia szkód. Zwrócono także uwagę, że okres pomiędzy ostatecznym terminem składania wniosków o uznanie gospodarstwa za dotknięte klęską suszy, a wejściem w życie stosownego rozporządzenia wynosił zaledwie dwa tygodnie i rolnik po zapoznaniu się z zasadami przyznawania pomocy nie miał już możliwości uzupełnienia braków formalnych wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją Nr [..}, utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [..]. Wyrokiem z dnia 10 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. w sprawie sygn. akt. II SA/Łd 221/07, po rozpoznaniu skargi K.P. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu sąd wskazał, że organy administracji nie uczyniły zadość wymogom określonym w art. 7, 10 §1 , 11, 77 k.p.a., naruszając w tym zakresie zasady procedury administracyjnej, a w konsekwencji doprowadziły do naruszenia prawa materialnego. Ponadto, analizując unormowania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109) sąd wskazał, iż z całą pewnością protokół oszacowania szkód jest konieczny i stanowi jedyny dowód w sprawie przyznania pomocy. Sąd stwierdził również, że termin określony w rozporządzeniu jest terminem instrukcyjnym. Sąd podniósł, że uzasadnienia decyzji organów są lakoniczne, a stronie nie zostały wyjaśnione warunki przyznania zasiłku, w szczególności strona nie została pouczona o konieczności złożenia protokołu. W toku ponownego rozpoznania sprawy organ i instancji załączył do akt zarządzenie nr 47/2006. o powołaniu Gminnych K ds. szacowania szkód w gospodarstwach rolnych spowodowanych klęską żywiołową i opiniowania wniosków kredytowych przeznaczonych na likwidację skutków tych klęsk. W §2 zarządzenia określono, iż celem komisji jest: -dokonanie szacunków, zakresu i wysokości strat powstałych w gospodarstwach rolnych (...) na terenie gminy O., - sporządzanie opinii wniosków kredytobiorców o udzielenie kredytów przeznaczonych na likwidację skutków klęsk. Ponadto Urząd Miejski w O. pismem z dnia 20.09. 2007r. poinformował, iż komisja działała w dniach 25 lipca – 8 września 2006r. oraz iż K.P. nie występował z wnioskiem o szacowanie szkód. Po przeprowadzeniu postępowania Burmistrz Miasta O. decyzją z dnia [..] ponownie odmówił skarżącemu przyznania zasiłku z powodu brak protokołu oszacowania szkody. W uzasadnieniu organ wskazał, że inicjatywa i doręczenie dowodu w postaci protokołu należy do zainteresowanego. Wnioskodawca nie złożył natomiast protokołu do dnia dzisiejszego, mimo że był powiadomiony o takiej konieczności. W odwołaniu od powyższej decyzji K.P. wskazał, że komisje które sporządzają protokoły oszacowania strat działały na jego terenie do dnia 15 sierpnia 2006 roku, natomiast wniosek o zasiłek złożył 6 października 2006 roku . Skarżący podniósł, że w takiej sytuacji nie rozumie dlaczego były przyjmowane wnioski o zasiłek celowy, skoro komisja już nie działała. Decyzją z dnia [..] SKO utrzymało w mocy decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ argumentował, że K. P. nie wystąpił o sporządzenie protokołu, nawet po złożeniu wniosku o zasiłek. W skardze od powyższej decyzji skarżący wskazał, że w Urzędzie Miasta nie otrzymał protokołu oszacowania szkód z uwagi na to, że nie złożył wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zaznaczyć, iż wojewódzki sąd administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako pp.s.a.). Sprawa ta jest przedmiotem kontroli po raz drugi. Należy zatem mieć na uwadze, iż zgodnie z normą art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub zaniechanie było przedmiotem zaskarżenia. Jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia z dnia 10 lipca 2007 roku w sprawie sygn. akt. II SA/Łd 221/07, niezbędnym dowodem dla ustalenia wysokości strat jest protokół szacowania szkód. Sąd wyraził również pogląd, iż wskazany w § 6 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy termin do przekazania przez wojewodów protokołów oszacowania strat sporządzonych przez komisje ma wyłącznie charakter instrukcyjny. Przekazanie protokołu po tym terminie nie wyklucza rozpoznania wniosku i przyznania zasiłku. Za takim stanowiskiem przemawia w szczególności brak odpowiednich sankcji w przedmiotowym rozporządzeniu, a przede wszystkim znikomo krótki okres pomiędzy wejściem w życie rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006 roku, a terminem przekazania protokołów, tj. 15 września 2006 roku. Sprzeczne zaś z zasadą racjonalności prawodawcy byłoby przyjęcie, że zasiłki celowe mogą być przyznane wyłącznie osobom, które spełniły wymagania przyznania zasiłku przed opublikowaniem w urzędowym publikatorze aktu prawnego regulującego zasady przyznawania tego świadczenia. Przedstawiona ocena prawna wiąże sąd w niniejszej sprawie. Powołane wyżej rozporządzenie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109), powoływane dalej jako rozporządzenie, stanowi materialną podstawę rozstrzygnięć. W myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia pomocy udziela się rodzinie rolniczej, jeżeli w gospodarstwie rolnym, w rozumieniu przepisów o podatku rolnym, w którym szkody w uprawach rolnych spowodowane suszą, oszacowane przez komisję powołaną przez wojewodę na podstawie § 20 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 roku w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 16, poz. 82 ze zm.), wynoszą średnio powyżej 30%. Straty organ ustala na podstawie protokołu oszacowania sporządzonego przez komisję i przekazanego przez wojewodę. Organy w toku ponownego rozpatrzenia sprawy ograniczyły się do ustalenia, że skarżący nie złożył wniosku o sporządzenie protokołu. Jednakże nie oznacza to, iż kwestia sporządzenia protokółu została należycie wyjaśniona. Organy nie ustosunkowały się wyczerpująco do podnoszonej przez K.P. okoliczności, iż w jego miejscu zamieszkania komisja zakończyła pracę przed wydaniem i opublikowaniem rozporządzenia, a w czasie jej działania posiadał wiedzę, iż szacuje ona szkody dla celów kredytowych. W tym stanie rzeczy nie można jednak czynić skarżącemu zarzutu, że nie wystąpił nawet w późniejszym czasie o sporządzenie protokołu. Należało zbadać w takiej sytuacji, czy organ mógł doprowadzić do sporządzenia protokołu w terminie późniejszym, już po złożeniu przez skarżącego wniosku o pomoc.. Z treści rozporządzenia nie można wyprowadzić wniosku, że to wnioskodawca musi wystąpić z inicjatywą sporządzenia przedmiotowego protokołu Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 29 marca 2007r. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie I SA/Wa 275/2007, iż dla sporządzenia protokołu "z żadnego przepisu rozporządzenia z dnia 29 sierpnia 2006r.(...) nie wynika obowiązek zgłoszenia przez rolnika szkody w gospodarstwie rolnym, czy to do wójta (prezydenta miasta, burmistrza), czy do wojewody, czy do komisji powołanej przez wojewodę. W szczególności obowiązku tego nie można wywieźć z treści wzorca wniosku stanowiącego załącznik do rozporządzenia, w którym składający wniosek oświadcza, że szkody spowodowane susza zostały oszacowane przez komisję powołana przez wojewodę. Jak wynika z §4 załączonego do akt administracyjnych zarządzenia nr 143 Wojewody Łódzkiego z dnia 1 lipca 1999r., zadaniami gminnych komisji ds. szacowania skutków suszy w gospodarstwach rolnych są: 1. dokonywanie szacunków, zakresu i wysokości strat powstałych w gospodarstwach rolnych i działach specjalnych produkcji rolnej na terenach województwa łódzkiego, dotkniętych zjawiskami wymienionymi w §1 (tj m.in.,. klęską suszy, huraganu, powodzi itp.) 2. sporządzanie opinii wniosków kredytobiorców o udzielenie kredytów przeznaczonych na likwidację skutków klęsk żywiołowych w rolnictwie,. Zarządzenie wyraźnie wskazuje, iż w razie wystąpienia takich zjawisk nadzwyczajnych, jak powódź, huragan, susza, powołane w 1999 roku komisje gminne winny przystąpić do oszacowania szkód na całym podległym im terenie, a więc we wszystkich gospodarstwach rolnych. Rolą komisji, jak się wydaje, jest w pierwszym rzędzie oszacowanie rzeczywistych szkód, jakie wyrządzi susza (czy inne zjawiska nadzwyczajne). Opiniowanie kredytów na podstawie tego szacunku jest kolejnym zadaniem komisji. Nie oznacza to jednak, iż komisja przystępuje do szacowania szkód tylko w razie zgłoszenia strat przez rolnika i tylko dla celów kredytowych. Szacowanie szkód może mieć znaczenie np. dla opracowywania zadań polityki rolnej na danym terenie, ustalania właśnie zadań pomocowych Państwa. To wyniki szacowania szkód mogą stanowić podstawę do podejmowania doraźnych zadań pomocy społecznej na danym terenie. Są one także np podstawą do ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Powiązanie działania komisji tylko z pomocą kredytową stanowiło niczym nieuzasadnione ograniczenie jej kompetencji i zadań. Podsumowując, z powołanych wyżej uregulowań – przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 stycznia 1996 roku w sprawie szczegółowych kierunków działań Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz sposobów ich realizacji (Dz.U. Nr 16, poz. 82 ze zm.) oraz wydanego na ich podstawie zarządzenia nr 143 Wojewody Łódzkiego, cytowanego wyżej wynika, iż komisja szacuje szkody niezależnie od wniosku rolnika. Można się zgodzić z organem, iż regulacja rozporządzenia nie korelowała z zasadami działania komisji. Doszło do rozminięcia się w czasie działania komisji i ustalenia zasiłku celowego z tytułu skutków suszy. Okoliczność powyższa nie może jednak obciążać wnioskodawcy. Organy, ustaliwszy, że K.P. nie złożył protokołu ani wniosku o jego sporządzenie, winny ustalić i rozważyć, czy możliwe jest sporządzenie protokołu strat w terminie późniejszy, przy wykorzystaniu np. zeznań świadków, wyjaśnień wnioskującego, porównania wysokości przeciętnych plonów w roku suszy i roku poprzednim bądź następnym. Formułując bowiem w rozporządzeniu konieczność ustalenia wysokości strat na podstawie protokołu szacowania szkody, ustawodawca nie przesądził sposobu jego sporządzenia. Reasumując - błędna interpretacja przepisów 3 ust. 1 i §4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 sierpnia 2006 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji programu pomocy dla gospodarstw rolnych w celu złagodzenia skutków suszy (Dz.U. Nr 155, poz. 1109) sprowadzająca się do wniosku, iż osoba ubiegająca się o pomoc winna złożyć protokół szacowania szkody, doprowadziła do niewyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. Należało wyjaśnić, czy istniała jeszcze możliwość sporządzenia protokołu szacowania szkody po dacie złożenia przez K.P. wniosku o zasiłek. Powyższe uchybienia skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu i instancji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. P.H.