II SA/Łd 19/13

Dnia 12 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant Pomocnik sekretarza sądowego Anna Łyżwa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 roku przy udziale --- sprawy ze skargi K. C. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie skargi na uchwałę dotyczącą wypłaty pożytków udziałowcowi spółki wspólnoty pastwiskowej 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokatowi A. B.-G. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł. przy ulicy [...] kwotę 295,20 złotych (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) zawierającą w sobie należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] nr [...], [...] po rozpoznaniu skargi Spółki A w mieście U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] znak: [...], uchylającą w całości decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...], znak: [...], w sprawie umorzenia postępowania ze skargi K. C. U. na uchwałę Ogólnego Zebrania Członków Spółki A w U. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, uwzględniło skargę w całości i uchyliło opisaną wyżej decyzję własną oraz w punkcie drugim tejże decyzji utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...]. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło w całości decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...] znak: [...], w sprawie umorzenia postępowania ze skargi K. C. U. na uchwałę Ogólnego Zebrania Członków Spółki A w U. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka A w mieście U. (skarżąca określiła się w treści skargi jako Spółka dla A w U., gdy tymczasem z załączonego do skargi statutu Spółki, jak i z używanej przez Spółkę pieczęci wynika, iż jej nazwa brzmi: Spółka A w Mieście U.). Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 23 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. nr 28, poz. 169 ze zm.), poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, iż w zakresie kompetencji burmistrza jako organu nadzoru nad działalnością spółki dla sprawowania zarządu nad wspólnotą gruntową mieści się uprawnienie do uchylania uchwał ogólnego zebrania członków spółki A , w sytuacji, gdy z żadnego przepisu wskazanej ustawy nie wynika norma, na podstawie której można taki środek zastosować. W uzasadnieniu skargi Spółka wywodziła, że z art. 23 ustawy wynika ogólna kompetencja organu władzy publicznej do sprawowania nadzoru nad spółką, co oznacza, że przepis ten nie powinien być podstawą do stosowania środków wobec spółki w sytuacji, gdy ustawa tego nie określa. Następnie skarżąca Spółka wskazała, iż pozostałe przepisy cyt. ustawy uszczegóławiają zakres nadzoru i określają uprawnienia burmistrza (wójta, prezydenta miasta) oraz stanowią, w jej ocenie, materialno - prawną podstawę jego działania. Na poparcie swojego stanowiska Spółka powołała się na orzecznictwo sądowo-administracyjne oraz poglądy zaprezentowane w tej kwestii w doktrynie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w jej punkcie pierwszym uwzględniło skargę w całości i uchyliło opisaną wyżej decyzję własną z dnia [...] natomiast w punkcie drugim tejże decyzji utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta U. z dnia [...] w sprawie umorzenia postępowania ze skargi K. C. U. na uchwałę Ogólnego Zebrania Członków Spółki A w U.. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podniósł, iż w myśl art. 23 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz. U. Nr 28, poz. 169 ze zm.) nadzór nad działalnością spółki (A) sprawuje właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Organ zgodził się ze skarżącym, że uprawnienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) zostały ujęte w tym przepisie w sposób bardzo ogólny. Przepis ten stanowi w istocie normę zadaniową, która nie może stanowić samodzielnej podstawy do władczego wkraczania w sprawy spółki. Szczegółowe kompetencje organu nadzoru uregulowane zostały w konkretnych przepisach ustawy i odnoszą się do ściśle określonych spraw takich jak: zatwierdzanie statutu spółki oraz zmian w statucie spółki (art. 18 ust. 1), zatwierdzanie wykazu zaległości wobec spółki stanowiącego podstawę wystawienia tytułu wykonawczego dłużnikom spółki (art. 21 ust. 6), zatwierdzanie planów zagospodarowania i regulaminów użytkowania gruntów i urządzeń spółki oraz wprowadzanie do nich zmian i uzupełnień uzasadnionych względami gospodarczymi (art. 24 ust. 1 i ust. 2), utworzenie spółki przymusowej, nadanie jej statutu oraz wyznaczanie organów spółki oraz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, powoływanie organów spółki spośród osób nie będących członkami spółki w przypadku, jeżeli osoby wybrane lub wyznaczone do organów spółki odmówią uczestniczenia w tych organach lub jeżeli działalność tych organów nie będzie osiągała celu, w którym spółka została utworzona (art. 25 ust. 1 i 2), wyrażanie zgody na zbycie, zamianę, jak również przeznaczanie na cele publiczne lub społeczne wspólnot gruntowych lub ich części oraz zaciąganie pożyczek pieniężnych (art. 26 ust. 1), zatwierdzanie zbycia udziału we wspólnocie gruntowej (art. 27 ust. 2). Innymi słowy, wyłącznie w określonych wyżej sprawach, w których przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych określają kompetencję do wkraczania w wewnętrzne sprawy spółki, organ nadzoru może podejmować działania, do których został upoważniony. Następnie organ wskazał, iż kompetencji organów administracji nie można domniemywać oraz, że muszą one wynikać wprost z ustawy. Skoro zatem przepisy ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie przewidują uprawnienia organu nadzoru do kontrolowania uchwał ogólnego zebrania członków spółki brak było podstaw do podjęcia przez Burmistrza Miasta U. czynności nadzorczych w stosunku do kwestionowanej uchwały Ogólnego Zebrania Członków Spółki A w U. z dnia [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K. U. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] i stwierdzenie jej nieważności, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego Kolegium rażąco naruszyło art. 65 § 1 k.p.a., gdyż uznając się za niewłaściwy organ w sprawie, powinno niezwłocznie przekazać jego skargę do organu właściwego. Przekazując sprawę do Burmistrza Miasta U., a następnie uznając, że jest to organ niewłaściwy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie wykonało dyspozycji z art. 65 § 1 k.p.a. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, argumentując, że w przedmiotowej sprawie przepis art. 65 § 1 k.p.a. nie miał w ogóle zastosowania. Wydając zaskarżoną decyzję organ wypowiedział się wyłącznie co do kompetencji organów administracji do orzekania w sprawie objętej wnioskiem K. U. o podjęcie czynności nadzorczych w stosunku do uchwały Ogólnego Zebrania Członków Spółki A w U. z dnia [...] i uznał, że nie są one uprawnione do kontrolowania uchwał zebrania członków spółki. Oznacza to tym samym, że we wskazanym powyżej zakresie organy spółek [...] nie podlegają nadzorowi organów administracji publicznej. Na rozprawie w dniu [...] stawił się skarżący wraz z pełnomocnikiem z urzędu, który poparł skargę oraz wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej oświadczając, że koszty te nie zostały uiszczone w całości, ani w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd kontrolując legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stwierdził, że odpowiada ona przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego. Przede wszystkim zaś brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności, o co wnioskował skarżący K. C. U.. Istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy w świetle regulacji art. 23 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa", Burmistrz Miasta U. - jako organ nadzoru nad działalnością Spółki [...] w mieście U. - jest uprawniony do uchylenia uchwały Ogólnego Zebrania Członków Spółki z dnia [...] Przepis art. 23 ustawy stanowi bowiem, że nadzór nad działalnością spółki sprawuje właściwy wójt (burmistrz, prezydent miasta). Na wstępie należy zauważyć, że spółka A jest szczególną osobą prawną, której zasady tworzenia, zakres działania oraz organ nadzoru nad jej działalnością określa przywołana wyżej ustawa, a także jej statut. Zdaniem Sądu uprawnienie burmistrza, o którym mowa w art. 23 ustawy, jest kompetencją ujętą w sposób bardzo ogólny i przepis ten nie przyznaje prawa do ingerowania w sprawy wewnętrzne spółki. Uprawnienia organu do konkretnej ingerencji w działalność spółki wynikają z art. 18 ust. 1, art. 21 ust. 6, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1 i 2, art. 26 ust. 1, art. 27 ust. 2. Zatem trafne jest stanowisko organów obu instancji, że przepis art. 23 ustawy został doprecyzowany, czy też - inaczej mówiąc - uszczegółowiony innymi przepisami ustawy. Wobec tego nie może być na gruncie analizy treści ustawy wątpliwości, że wprost nie przyznaje ona Burmistrzowi Miasta U. (jako organowi nadzoru nad działalnością spółki) kompetencji do uchylania, jako niezgodnych z prawem, uchwał Ogólnego Zabrania Członków Spółki A w U.. Uprawnienie takie nie wynika bowiem z żadnego przepisu ustawy. Rezultat zastosowania reguł wykładni językowej i systemowej znajduje potwierdzenie przy odwołaniu się do reguł celowościowych. Należy bowiem przyjąć, iż gdyby wolą ustawodawcy było nadanie uprawnień burmistrzowi w zakresie uchylania uchwał ogólnego zebrania członków spółki, to dałby temu wyraz poprzez zamieszczenie odpowiednich postanowień w tym zakresie. W sytuacji, kiedy jednak tego nie uczynił, dokonanie rozszerzającej wykładni art. 23 ustawy, poprzez przyjęcie, że burmistrzowi przysługuje takie prawo ingerencji w wewnętrzne sprawy spółki, jest niedopuszczalne. Podkreślić należy, że do podstaw działalności organów samorządowych nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz zasadę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje" (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Ke 251/08). Skoro zatem kompetencji organów nadzoru, w tym wypadku Burmistrza Miasta U., nie można domniemywać, muszą one wynikać expressis verbis z przepisów ustawy. Dowolne interpretowanie i przyjęcie, jako wyniku interpretacji, wykładni rozszerzającej w przypadku normy kompetencyjnej, a o taką normę idzie przy rekonstrukcji podstaw działania wskazanego we wniosku, mogłoby powodować nadużycie w stosowaniu prawa. Właściwy organ administracji w ramach nadzoru wynikającego z art. 23 powołanej wyżej ustawy może podejmować działania, ale tylko takie, które wprost zostały wskazane w innych przepisach przywołanej ustawy (por. postanowienie WSA w Gliwicach z dnia 8 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SAB/Gl 21/07 - nie publ., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 453/08 - publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Prezentowane wyżej stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie także w piśmiennictwie przedmiotu. Mianowicie, Andrzej Matan w artykule zatytułowanym "Nadzór nad spółkami dla zagospodarowania wspólnot gruntowych" (publ. PIP 2011/2/55-68) podkreślił, że w myśl zasady legalności, organy administracji publicznej mogą ingerować władczo w działalność wspólnoty jako spółki tylko i wyłącznie w przypadkach, kiedy przepisy ustawy wyraźnie dopuszczają możliwość takiej ingerencji. Oznacza to konieczność istnienia normy kompetencyjnej upoważniającej organ administracji do stosowania określonego środka nadzoru. Nie wystarczy powołanie się na normę zadaniową, czy inną normę ogólną, określającą np. zakres zadań czy właściwość organu administracji. Wskazane okoliczności przemawiają na rzecz wykonywania uprawnień nadzorczych w formie decyzji administracyjnej. Akt nadzoru jest bowiem wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, ma charakter władczy i jednostronny, rozstrzyga konkretną sprawę i jest skierowany do imiennie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej. Reasumując, kompetencja organu nadzoru do uchylania zaskarżonych uchwał Ogólnego Zebrania Członków powinna wynikać z ustawy. W konsekwencji nie można z ogólnego pojęcia nadzoru wyrażonego w art. 23 ustawy, którego istotą było określenie podmiotów ten nadzór sprawujących, wyprowadzać kompetencji do ingerencji wskazanych tam organów w zakresy działania spółki, nieskonkretyzowane w innych jej przepisach, zwłaszcza, jeżeli konkretyzacja taka w odniesieniu do pewnych działań miała miejsce we wskazanych wcześniej przepisach tej ustawy. Zdaniem Sądu, organy trafnie przyjęły, iż brak podstawy prawnej, wynikającej wprost z ustawy, przyznającej uprawnienie burmistrza do badania zgodności z prawem ww. uchwał, powoduje niemożność wydania decyzji przez organ w tym zakresie. Brak materialnoprawnej podstawy do władczej ingerencji organu, uniemożliwiający merytoryczne rozstrzygnięcie stanowi bowiem przyczynę uznania danej sprawy administracyjnej za bezprzedmiotową w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 12 lutego 2008 r. sygn. akt II OSK 2042/06 - Lex 354025 oraz z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 967/05 - Lex nr 210507). W tym stanie rzeczy Sąd uznał decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...], wydaną w trybie autokontroli, za zgodną z prawem. Odnosząc się w następnej kolejności do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 65 § 1 k.p.a., Sąd zgodził się z argumentacją organu zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę, iż przepis ten nie miał w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium wypowiedziało się wyłącznie o kompetencjach organów administracyjnych do orzekania w sprawie objętej wnioskiem K. C. U. o podjęcie czynności nadzorczych wobec konkretnej uchwały Ogólnego Zebrania Członków Spółki A w U., uznając zresztą słusznie, że nie są one uprawnione do kontrolowania uchwał zebrania członków spółki. Innymi słowy, Kolegium wbrew stanowisku skarżącego, nie rozstrzygało o właściwości organów administracji do orzekania w sprawach związanych z zagospodarowaniem wspólnot gruntowych. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzekł w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji wyroku na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 19 i § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). a.bł.