II SA/Łd 200/14

Dnia 27 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2014 roku sprawy ze skargi H. S., M. S. i M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. LS Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania H. S., M. S. i M. S., utrzymał w mocy decyzję Starosty[...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] nr [...] o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego: Starosta[...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] orzekł o odmowie zwrotu na rzecz H. S., M. S. i M. S. nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 275, wywłaszczonej na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Wydziału Wywłaszczeń Wspólnego dla Wszystkich Dzielnic Miasta Ł. Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] nr [...] dla której urządzona była księga wieczysta nr[...] , oznaczonej na planie zewidencjonowanym w składnicy geodezyjnej za nr 5/2157, z dnia 24 czerwca 1982r., jako działka numer 187/2 położona w obrębie [...] o powierzchni 1,0754ha, stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, pozostającej w użytkowaniu wieczystym Miasta Ł., oznaczonej obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działki położone w obrębie [...] nr 207/16 o powierzchni 1,0481ha i nr 207/15 o powierzchni 0,0272ha, dla której w Sądzie Rejonowym [...] w Ł., [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych urządzona jest księga wieczysta nr [...]. Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania H. S., M. S. i M. S., wspomnianą na wstępie decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] nr[...] , na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r., Nr 10, poz. 64 ze zm.), na wniosek Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Dróg i Mostów w Ł., wywłaszczono od J. i A. małżonków S., za odszkodowaniem, nieruchomość o powierzchni 1,0754ha wraz z jej częściami składowymi, położoną w Ł. przy ul. A 275, oznaczoną numerem działki 187/2, z przeznaczeniem pod budowę ulicy A. Decyzja ta stała się ostateczna i podlegała wykonaniu od dnia 5 sierpnia 1985r.. Wojewoda przytoczył również stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, umorzył wszczęte na wniosek A. i J. małżonków S. postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 275. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wnioskami z dnia 5 listopada 2004r., A. S. wystąpiła do Prezydenta Miasta Ł. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 273 oznaczonej jako działki nr 186/2 i 186/3 o powierzchni 5.402m2 oraz przy ul. A 275 oznaczonej jako działka nr 187/2 o powierzchni 10.754m2. Wnioskiem z dnia 17 listopada 2004r. H. S., M. S. i M. S. przyłączyli się do wniosku z dnia 5 listopada 2004r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę[...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, do rozpatrzenia sprawy o zwrot części nieruchomości położonych w Ł. przy ul. A 273 i 275, oznaczonych jako działki nr 186/2, 186/3 i 187/2. W wyniku podjętych czynności, organ rozpatrujący sprawę postanowił wyłączyć do odrębnego postępowania sprawę o zwrot nieruchomości oznaczonych jako działki nr 186/2 i 186/3. Decyzją z dnia [...] Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 275, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 207/9 o powierzchni 10.753m2 na rzecz A. S., H. S., M. S. i M. S. oraz o zwrocie na rzecz Skarbu Państwa kwoty 137.233zł, stanowiącej wartość zwaloryzowanego odszkodowania, wypłaconego na podstawie decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z dnia [...] nr [...] pomniejszonego o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Kwestionując wysokość zwaloryzowanego odszkodowania do zwrotu A. S., H. S., M. S. i M. S. wnieśli odwołanie. Powyższą decyzję zakwestionował również Prezydent Miasta Ł. podnosząc, że podlegająca zwrotowi nieruchomość stanowi w obecnym stanie prawnym i faktycznym własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Gminy Ł., która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze wykonania prawa pierwokupu. Obciążenie nieruchomości użytkowaniem wieczystym na rzecz osoby trzeciej przesądza o niedopuszczalności orzeczenia o jej zwrocie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia było nienależyte – zdaniem organu odwoławczego – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, pozwalającego stwierdzić brak przeszkód do zwrotu nieruchomości. Stwierdzono, iż aktualnie nieruchomość, o zwrocie której orzeczono, stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Gminy Miasta Ł., zatem organ pierwszej instancji nie mógł bez uprzedniego rozwiązania umowy użytkowania wieczystego odebrać nieruchomości jej użytkownikowi wieczystemu i wydać decyzji o jej zwrocie poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym. Starosta powinien podjąć działania mające na celu zbadanie, czy możliwe jest przywrócenie stanu, w którym Skarb Państwa na powrót włada nieruchomością, o której zwrot występują wnioskodawcy. Do czasu zakończenia takich działań postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone, w trybie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej w uzasadnieniu, jako: "K.p.a."). Powyższą decyzję M. S., H. S., A. S. i M. S. zakwestionowali wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który wyrokiem z dnia 20 marca 2009r., w sprawie sygn. akt: II SA/Łd 875/08, oddalił ją. Z uzasadnienia wydanego wyroku wynikało, że sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniono, iż decyzja Wojewody [...] została wydana w oparciu o właściwą podstawę prawną, na podstawie szczegółowo ustalonego stanu faktycznego, z uwzględnieniem zasad procesowych określonych w K.p.a.. W wyniku ponownego rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia [...] nr[...], wydaną na podstawie art. 142 w zw. z art. 136 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm., dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 104 i art. 107 K.p.a. orzekł o odmowie zwrotu na rzecz H. S., M. S. oraz M. S. nieruchomości położonej w Ł., przy ul. A 275, oznaczonej poprzednio jako działka nr 187/2, obecnie w ewidencji gruntów jako działki: nr 207/15 o powierzchni 0,0272ha i nr 207/16 o powierzchni 1,0481ha, obręb [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, iż nieruchomość położona w Ł., przy ul. A 275 została wywłaszczona od J. i A. małżonków S. Organ uznał, że od chwili wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości uległo zmianie jej oznaczenie. Działka oznaczona nr 187/2, na mapie sytuacyjnej do celów prawnych zaewidencjonowanej w składnicy geodezyjnej w dniu 24 czerwca 1982r. za nr 5/2157, następnie oznaczona była jako działka nr 207/9. W 2009r. działka nr 207/9 została podzielona na działki nr 207/15 o powierzchni 0,0272ha i nr 207/16 o powierzchni 1,0481ha. Stwierdzono, iż zachowana jest tożsamość nieruchomości. W następstwie analizy dokumentów uzyskanych w toku postępowania, organ pierwszej instancji stwierdził, iż nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, ale mimo to nie jest możliwe orzeczenie o jej zwrocie, z uwagi na ustanowione na nieruchomości prawo użytkowania wieczystego na rzecz Miasta Ł. Od decyzji Starosty [...] odwołanie złożyli H. S., M. S. i M. S. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Autorzy odwołania podnieśli, iż decyzja nie zawiera wszystkich informacji, które mogą w istotny sposób wpłynąć na powyższą decyzję co może doprowadzić do zmiany orzeczenia w sprawie zwrotu nieruchomości położonej przy ul. A 275. Przystępując do rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] stwierdził, że do akt sprawy przedłożono dokumenty potwierdzające następstwo prawne wnioskodawców po byłych właścicielach przedmiotowej nieruchomości tj. A. i J. małżonkach S. Następnie organ drugiej instancji podkreślił, że decyzją z dnia [...], nr[...], Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990r. przez Przedsiębiorstwo A w Ł. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, w tym działki nr 207/9. Wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł. z dnia 27 kwietnia 1999r., w sprawie sygn. akt [...] ustalono, iż Przedsiębiorstwo B w Ł., jako następca prawny Przedsiębiorstwa A w Ł., nabyło w dniu 16 kwietnia 1991r. prawo użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu oznaczonego m.in. nr 207/9 o powierzchni 10.753m2, dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] Wpis w księdze miał miejsce w dniu 27 lipca 1999r.. Aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z dnia [...] zawartym pomiędzy syndykiem masy upadłości Przedsiębiorstwa B a osobami fizycznymi, zawarta została warunkowa umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Kolejnym aktem notarialnym z dnia [...] Rep. A Nr [...], Gmina Miasto Ł. nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania zwrotowego, korzystając z przysługującego jej prawa pierwokupu. Dalej organ odwoławczy powołał się na art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 229 u.g.n. i stwierdził, że zasadniczą okolicznością, jaką organ administracji publicznej winien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu na jaki została nabyta. Regułą jest, iż spełnienie przesłanek określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., przy jednoczesnym wykluczeniu negatywnych przesłanek z art. 229, skutkuje zwrotem nieruchomości lub jej części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Wyjątkiem są jednak takie nieruchomości lub ich części, co do których niemożliwe jest stwierdzenie zbędności na cele wywłaszczenia, gdyż miałoby to skutkować zniweczeniem innych zasad mających swoje źródło w odrębnych ustawach. Wojewoda podkreślił, że o zwrocie danej nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu można orzec wyłącznie wtedy gdy Skarb Państwa lub gmina władają daną nieruchomością. Istnienie w momencie wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości prawa użytkowania wieczystego, ustanowionego na rzecz osoby trzeciej, pozbawiającego Skarb Państwa faktycznego władania daną działką, uniemożliwia skuteczną realizację roszczenia określonego w art. 136 ust. 3 u.g.n.. Skoro zatem w sprawie ujawnienie w księdze wieczystej prawa użytkowania wieczystego działki nr 207/9 nastąpiło w dniu 27 lipca 1999r., to przepis art. 229 u.g.n. nie ma zastosowania. Zdaniem organu odwoławczego poza sporem pozostaje fakt, że stanowiąca przedmiot postępowania działka nr 207/9, aktualnie oznaczona nr 207/15 i 207/16, została oddana w użytkowanie wieczyste. Aktem notarialnym z dnia [...] pomiędzy syndykiem masy upadłości przedsiębiorstwa a osobami fizycznymi, zawarta została warunkowa umowa sprzedaży prawa użytkowania wieczystego. Gmina Ł. skorzystała z przysługującego jej prawa pierwokupu i aktem notarialnym z dnia [...] nabyła prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Ostatecznie zatem nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Gminy Ł., która nabyła to prawo w drodze umowy cywilnoprawnej, co potwierdzają zapisy księgi wieczystej KW Nr [...]. Organ odwoławczy następnie wskazał, że w związku z decyzją kasacyjną Wojewody [...] z dnia [...] Starosta [...] po przekazaniu mu sprawy do ponownego rozpatrzenia, mając na uwadze uwagi i wskazówki zawarte w rozstrzygnięciu organu drugiej instancji, podjął dodatkowe czynności w sprawie. Organ wziął pod uwagę rozważania zawarte w decyzji odwoławczej i postanowieniem z dnia [...] nr [...], zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., postępowanie w przedmiocie zwrotu na rzecz A. S., H. S., M. S. i M. S. wywłaszczonej nieruchomości, w związku z koniecznością podjęcia działań w celu usunięcia przeszkód do zwrotu nieruchomości. Następnie, pismem z dnia 10 listopada 2009r. wystąpił do Prezydenta Miasta Ł. z pytaniem, czy w związku z ustanowionym na nieruchomości prawem użytkowania wieczystego na rzecz Gminy Ł., możliwe jest wcześniejsze rozwiązane tego prawa, w jakiejkolwiek formie dozwolonej przez przepisy prawa. W odpowiedzi, pismem z dnia 27 listopada 2009r. Prezydent Miasta Ł. stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych do rozwiązania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Organ odwoławczy pokreślił także, że w toku postępowania odwoławczego H. S., M. S. i M. S. wystąpili o uzupełnienia akt sprawy o dokumenty dotyczące prowadzonego w 1992r. postępowania o zwrot nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 273 i 275, pod sygn.[...]. W wyniku tego organ uzyskał uwierzytelnione kopie akt zakończonych decyzją z dnia [...] Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. o umorzeniu postępowania. Pismem z dnia 1 lipca 2013r. wnioskodawcy przedstawili swoje stanowisko w sprawie wskazując na niezgodność pomiędzy decyzją wywłaszczeniową a stanem faktycznym na nieruchomości. Strony wystąpiły o wydzielenie do odrębnego postępowania działki nr 207/15 oraz zaproponowały ugodę administracyjną w trybie art. 13 K.p.a.. Wniosek tej samej treści strony skierowały do Prezydenta Miasta Ł., który nie wyraził zgody na zawarcie ugody administracyjnej w sprawie zwrotu wyżej wymienionej nieruchomości. W ocenie Wojewody, wobec przedłożonego przez Prezydenta Miasta Ł., negatywnego stanowiska względem rozwiązania prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na działce nr 207/9, aktualnie oznaczonej jako działki nr 207/15 i 207/16, Starosta [...] zasadnie orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości. W sprawie brak jest bowiem podstaw do zastosowania art. 136 § 3 u.g.n., gdyż nie można orzec o zwrocie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, bez rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Przy tym zwrot takiej nieruchomości nie może nastąpić, nawet wówczas, gdy stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stan prawny nieruchomości stanowi przeszkodę do ewentualnego jej zwrotu. Orzeczenie o zwrocie takiej nieruchomości na rzecz osób fizycznych prowadziłoby do powstania stanu prawnego, w którym przedmiotem użytkowania wieczystego będzie nieruchomość stanowiąca własność osób fizycznych. Stan taki pozostaje w sprzeczności z art. 232 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm., dalej jako: "K.c.") wskazującym, iż jedynie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i prawnym. Organ podkreślił, iż niedopuszczalnym jest przyjęcie założenia, że w miejsce dotychczasowego właściciela – Skarbu Państwa – wejdzie nowy właściciel, niebędący jednostką samorządu terytorialnego, a jego prawo własności nadal pozostanie ograniczone przez użytkowanie wieczyste należące do osoby trzeciej. Nadto zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest w takich przypadkach niemożliwy, gdyż Skarb Państwa, z uwagi na ustanowione na nieruchomości użytkowanie wieczyste na rzecz osoby trzeciej, nie ma w swojej dyspozycji tejże nieruchomości i w konsekwencji nie może dokonać jej zwrotu. Decyzja o zwrocie nieruchomości wydana w tej sytuacji godziłaby w porządek prawny i byłaby w dniu jej wydania trwale niewykonalna, co skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.. Z tego wynika, że w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego, postępowanie o zwrot obciążonej tym prawem nieruchomości może toczyć się dopiero po ewentualnym rozwiązaniu użytkowania wieczystego przez sąd powszechny na drodze cywilnoprawnej. Badanie skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego nie leży w zakresie kompetencji organów administracji i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że wniosek wszczynający postępowanie oznaczone nr [...] złożony został w dniu 24 sierpnia 1992r. przez byłego właściciela J. S. W wyniku późniejszej rezygnacji J. S. z roszczenia o zwrot, postępowanie zostało umorzone decyzją z dnia [...]. Zawarte w odwołaniu uwagi nie dają zatem podstaw dla stwierdzenia, iż wydana w sprawie decyzja Starosty[...] , powinna zostać uchylona, a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia. Natomiast w związku ze złożoną w postępowaniu odwoławczym propozycją stron o "wydzielenie postępowania dotyczącego działki 207/15" organ drugiej instancji stwierdził, że postępowanie zwrotowe prowadzone jest zgodnie z wnioskami je wszczynającymi w stosunku do nieruchomości położonej przy ul. A 275, oznaczonej w decyzji wywłaszczeniowej jako działka nr 187/2, następnie nr 207/9, obecnie (od 2009r.) jako działki nr 207/15 i 207/16, zatem w granicach tej nieruchomości leży działka oznaczona nr 207/15. Zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu pierwszej instancji, tym samym organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Podkreślono, iż organ odwoławczy nie może również rozszerzać zakresu sprawy. Domaganie się w postępowaniu odwoławczym nowych praw, w stosunku do pierwotnie zgłoszonego żądania, stanowiłoby rozszerzenie zakresu sprawy i nie może być skuteczne na etapie postępowania odwoławczego. Nadto uwzględnienie żądania, sformułowanego w piśmie z dnia 1 lipca 2013r., zgłoszonego na etapie postępowania odwoławczego, jest niedopuszczalne bowiem skutkowałoby to rozpatrzeniem tej sprawy tylko w jednej instancji. W ocenie Wojewody zawarte w pismach z dnia 27 listopada 2009r. oraz 9 lipca 2013r. stanowisko Prezydenta Miasta Ł., odnośnie braku możliwości rozwiązania umowy użytkowania wieczystego na nieruchomości, jak i zawarcia ugody administracyjnej odnośnie jej zwrotu, odnosi się do całej nieruchomości oznaczonej poprzednio jako działka nr 207/9, a obecnie jako działki nr 207/15 i 207/16. Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego wnieśli H. S., M. S. oraz M. S. W ocenie skarżących organy administracji publicznej, przed którymi toczy się postępowanie o zwrot nie podjęły żadnych czynności skłaniających Prezydenta Miasta Ł. do zawarcia ugody administracyjnej na podstawie art. 13 K.p.a., o którą wystąpili skarżący. Skarżący podnieśli również, że modernizacja geodezyjna ukazała, że decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] została wydana niezgodnie z ustaleniami zawartymi między stronami, natomiast ogrodzenie zostało postawione przez stronę wywłaszczającą zgodnie z ustaleniami zapisanymi w notatkach i protokołach. Właściciele nieruchomości nie zostali poinformowani o niezgodności pomiędzy decyzją wywłaszczeniową a działaniami podjętymi na nieruchomości przez stronę wywłaszczającą. Ponieważ decyzja wywłaszczeniowa została wydana z naruszeniem ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości właściwym jest, aby doszło do ugody administracyjnej odnośnie działki nr 207/15, gdyż obecna sytuacja na nieruchomości powstała tylko i wyłącznie z winy organów administracji. Zasadnym jest więc, aby organy administracji, przed którymi toczy się postępowanie w sprawie, podjęły czynności skłaniające Miasto Ł. do zawarcia ugody. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dodając, że wynikający z art. 13 § 2 K.p.a. obowiązek organu prowadzącego postępowanie do podejmowania czynności nakłaniających strony do zawarcie ugody ogranicza się wyłącznie do czynności polegających na informowaniu stron o możliwości zawarcia ugody i wyjaśnieniu korzyści wynikających z tej formy załatwienia sprawy. Organ posiada również kompetencje w zakresie oceny legalności ugody. Jednakże wobec negatywnego stanowiska Prezydenta Miasta Ł. wykluczone było podejmowanie przez organ administracji jakichkolwiek czynności o charakterze władczym, których celem miałoby być nakłonienie do zawarcia ugody wbrew woli jednej ze stron. W związku z tym organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 12 maja 2014r. skarżący podnieśli, że nieustalenie daty wpłynięcia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest istotną dla sprawy okolicznością, gdyż mogłoby to znaczyć, iż użytkowanie wieczyste zostało ustanowione z naruszeniem praw byłych właścicieli i spadkobierców, bowiem zostało ustanowione w momencie trwania postępowania zwrotowego. Natomiast główną przeszkodą w zwrocie nieruchomości jest ustanowione na tej nieruchomości użytkowanie wieczyste. Skarżący zarzucili również to, że w odwołaniu podnieśli kwestię braku dokumentu stwierdzającego, że nieruchomość była w zarządzie Przedsiębiorstwa A od dnia 5 grudnia 1990r.. Byłym właścicielom i spadkobiercom w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego nigdy nie zostały przedstawione rachunki potwierdzające opłaty na zarząd, co dawałoby prawo do ustanowienia użytkowania wieczystego. Brak opłat od 1990r. uniemożliwiałby ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Strona nie mogła zapoznać się z powyższymi dokumentami i tym samym nie można jednoznacznie stwierdzić, czy ustanowienie na nieruchomości użytkowania wieczystego było możliwe, gdyż ustanowienie tego prawa nastąpiło dnia 23 stycznia 1998r., a w księdze wieczystej zostało ujawnione 27 lipca 1999r.. Zdaniem skarżących, prawo użytkowania wieczystego oraz wpis tego prawa w księdze wieczystej zostały ustanowione i dokonane po wejściu w życie u.g.n., według której możliwy byłyby zwrot nieruchomości na podstawie wskazanych faktów. Ponadto w ocenie skarżących, decyzja wywłaszczeniowa z dnia 15 lipca 1985r. została wydana z naruszeniem art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, gdyż właściciele nie zgadzali się na wywłaszczenie nieruchomości w zaproponowanym kształcie. Zostały podjęte uzgodnienia pomiędzy stronami, które jak się okazało nie zostały uwzględnione w dokumentach wywłaszczeniowych, o czym spadkobiercy dowiedzieli się dopiero w momencie modernizacji geodezyjnej w 2009r.. Natomiast na gruncie kształt działki pozostawiono tak jak został uzgodniony między stronami i ogrodzenie zostało postawione przez stronę wywłaszczającą w uzgodnionych granicach. Właściciele nie mogli wiedzieć o tym, że decyzja wywłaszczeniowa nie zawierała uzgodnień, gdyż nie zostali o tym poinformowani. Naruszono także zasadę zawartą w art. 9 K.p.a.. Skarżący nie zgodzili się również ze stanowiskiem Wojewody w zakresie zasad działania organu administracji w kwestii załatwienia sprawy w drodze ugody na podstawie art. 13 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270, powoływana dalej jako P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji tzw. pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 25 września 2009r., w sprawie sygn. akt I OSK 1403/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Materialnoprawną podstawę dla wydania zaskarżonego orzeczenia stanowią przepisy u.g.n.. Według art. 136 ust. 3 tejże ustawy poprzedni właściciel nieruchomości lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w rozumieniu art. 137 tej ustawy, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, iż nieruchomość wywłaszczona decyzją z dnia 15 lipca 1985r. stała się zbędna na określony w niej cel wywłaszczenia. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organy obu instancji – niekwestionowane przez skarżących – wypada zaakceptować. Nie ulega także wątpliwości, iż nieruchomość objęta żądaniem zwrotu aktualnie stanowi własność Skarbu Państwa i jest oddana w użytkowanie wieczyste Miastu Ł. Ustanowienie użytkowania wieczystego nastąpiło w takim czasie, że w sprawie nie ma zastosowania przepis art. 229 u.g.n. stanowiący, iż roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje jeżeli przed dniem wejścia w życie tej ustawy (a więc przed 1 stycznia 1998r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. W sytuacji oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste w okolicznościach niepodlegających hipotezie art. 229 u.g.n. – wnioskując a contrario – należy wskazać, iż brak jest automatycznego wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Skoro zaś roszczenie o zwrot przysługuje, to wniosek byłych właścicieli inicjujący postępowanie administracyjne powinien prowadzić do jego rozpoznania pod kątem spełnienia przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jak już była o tym mowa taką przesłanką jest przede wszystkim ustalenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Dopiero po ustaleniu, że nieruchomość jest zbędna na cel wywłaszczenia należy rozważać możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego. Trzeba bowiem wskazać, że brak obciążenia nieruchomości użytkowaniem wieczystym stanowi okoliczność będącą pozaustawową przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (vide chociażby: wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 952/11,http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy przy tym zauważyć, że już na tle art. 69 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) w orzecznictwie Sądu Najwyższego zarysował się pogląd, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy, jeżeli zostaną spełnione równocześnie dwie przesłanki: nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia i aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi (vide: wyroki SN: z dnia 12 maja 1994r., w sprawie sygn. akt III ARN 22/94, OSNP 1994, Nr 7, poz. 108 i z dnia 8 października 1998r., w sprawie sygn. akt III RN 25/98, Prok. i Pr. 1999, Nr 1, poz. 53). Po wejściu w życie u.g.n orzecznictwo sądów administracyjnych opowiedziało się przeciwko wykluczeniu a limine możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste w warunkach niemieszczących się w zakresie art. 229 tej ustawy. Wskazywano, że w wypadku utraty przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego władztwa nad nieruchomością po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie jest zasadne odmawianie zwrotu nieruchomości tylko z tego powodu, lecz należy podjąć wszelkie środki prawnie dopuszczalne, zmierzające do odzyskania władztwa przez podmiot publicznoprawny. (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008r., w sprawie sygn. akt I OSK 557/07; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 września 2011r., w sprawie sygn. akt II SA/Kr 952/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013r., w sprawie sygn. akt I OSK 2485/11http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do kwestii czynności podjętych przez organy administracji mających na celu uchylenie ustanowionego użytkowania wieczystego należy na wstępie zgodzić się z organami, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej, bez rozwiązania umowy użytkowania wieczystego. Orzeczenie o zwrocie takiej nieruchomości na rzecz osób fizycznych prowadziłoby do powstania stanu prawnego, w którym przedmiotem użytkowania wieczystego będzie nieruchomość stanowiąca własność osób fizycznych. Stan taki pozostaje natomiast w sprzeczności z dyspozycją art. 232 K.c. wskazującą, że jedynie grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym i prawnym W realiach niniejszej sprawy organy podęły działania dla wyjaśnienia możliwości rozwiązania użytkowania wieczystego przysługującego aktualnie Miastu Ł. Z ustaleń tych wynika, iż podmiot ten – wobec odpłatnego sposobu nabycia owego prawa rzeczowego – nie zamierza zrezygnować ze swego uprawnienia przed upływem terminu, na który prawo to zostało ustanowione. Co więcej organy ustaliły, iż decyzja z dnia [...] ustanawiająca na rzecz Przedsiębiorstwa A w Ł. użytkowanie wieczyste na wywłaszczonej nieruchomości nie nakłada na użytkownika wieczystego jakichkolwiek obowiązków poza uiszczaniem opłaty rocznej i ujawnieniem tego prawa w księdze wieczystej. Następcą prawnym tych zobowiązań jest Miasto Ł. Powyższe ustalenia implikowały wnioski organów na temat tego, że nie istnieje aktualnie prawna możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego ustanowionego na gruncie objętym żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stosownie bowiem do treści art. 33 ust 3 u.g.n. właściwy organ może żądać rozwiązania umowy użytkowania wieczystego przed upływem ustalonego okresu stosownie do art. 240 K.c., jeżeli użytkownik wieczysty korzysta z tej nieruchomości w sposób sprzeczny z ustalonym w umowie, a w szczególności, jeżeli nie zabudował jej w ustalonym terminie. Skoro nie ustalono w umowie (decyzji) określonego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, w szczególności nie określono obowiązku jej zabudowania w zakreślonym terminie, to – wobec postawy Miasta Ł., które nie zamierza przed czasem zrezygnować z przysługującego mu prawa użytkowania wieczystego – zasadny jest wniosek organów o braku prawnych możliwości rozwiązania użytkowania wieczystego, a więc uchylenia przeszkody uniemożliwiającej zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powyższa konstatacja determinuje sposób załatwienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Oceniając działania organów w powyższym zakresie nie sposób obronić zarzutu skargi o braku odpowiednich działań organów w celu nakłonienia użytkownika wieczystego do zawarcia ugody i rezygnacji z przysługującego mu prawa. Okoliczności sprawy ujawniają coś wręcz przeciwnego, organ pierwszej instancji w sposób jasny i czytelny przedstawił użytkownikowi wieczystemu realia niniejszej sprawy oczekując jasnego stanowiska w zakresie możliwości rozwiązania użytkowania wieczystego. Otrzymana odpowiedź w sposób konkretny i umotywowany prezentuje stanowisko użytkownika wieczystego. Zasadnie w takiej sytuacji organ odwoławczy wskazuje, iż wynikający z art. 13 § 2 K.p.a. obowiązek organu prowadzącego postępowanie do podejmowania czynności nakłaniających strony do zawarcie ugody ogranicza się w istocie do czynności polegających na informowaniu stron o możliwości zawarcia ugody i wyjaśnieniu korzyści wynikających z tej formy załatwienia sprawy. W sytuacji negatywnego stanowiska użytkownika wieczyste zawarcie ugody stało się niemożliwe. Oczekiwanie ze strony skarżących bardziej jednoznacznych działań organów nakłaniających do ugody jest nieuzasadnione i wręcz sprzeczne z istotą ugody. Zawarcie ugody jest bowiem prawem strony, a nie jej obowiązkiem. Tym samym organ administracji nie może władczo zobowiązać stron do zawarcia ugody, a wobec jednoznacznego stanowiska użytkownika wieczystego, tylko takie, nielegalne zachowanie organu mogłoby doprowadzić do spełnienia oczekiwań skarżących. W toku niniejszego postępowania – zakreślonego wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia – nie jest możliwe odnoszenie się do tych zarzutów, które nie dotyczą bezpośrednio zagadnień istotnych z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania. Tym samym zarzuty formułowane pod adresem samej decyzji wywłaszczeniowej, jak i decyzji ustanawiającej na wywłaszczonej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego nie mogą w aktualnie kontrolowanym postępowaniu doczekać się oceny sądu. Są to kwestie wykraczające poza przedmiot zaskarżenia niniejszej sprawy, a ewentualne zakwestionowanie legalności wskazanych powyżej aktów możliwe jest wyłącznie w przewidzianych przez prawo odrębnych trybach postępowania. W tym stanie rzeczy wypada uznać, że zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem prawa, a to na podstawie art.151 P.p.s.a. uzasadnia oddalenie skargi. d.j.