II SA/Łd 207/11

Dnia 30 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2011 roku sprawy ze skargi E. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania oddala skargę. Postanowieniem z dnia 13 października 2010r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 oraz art. 101 § 1 i 3 K.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zawiesił na wniosek strony - E. W. postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wybudowanej wiaty, zrealizowanej na terenie działki nr ewid. [...] w G. przy ul. A 13, której inwestorem jest J. S. - do czasu zakończenia postępowań prowadzonych przez Sąd Rejonowy w Z. o sygn. akt [...] i [...]. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek E. W. Biorąc pod uwagę czas powstania wiaty, tj. przed dniem 1 stycznia 1995r., postanowieniem wydanym na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, nakazano inwestorowi przedłożenie ekspertyzy technicznej samowolnie zrealizowanej wiaty. W toku postępowania E. W. złożyła wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w Z. postępowania, których wynik może mieć istotne znaczenie dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie samowoli budowlanej. W zażaleniu na to postanowienie J. S. podniósł, że postępowanie sądowe w sprawie o sygn. akt [...] z powództwa E. W. dotyczy wydania nieruchomości do czasu zakończenia postępowania w sprawie o sygn. akt [...], toczącego się z powództwa J. S., które zostało oddalone. Ostateczny wynik tych postępowań nie może mieć decydującego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, której przedmiotem jest legalizacja samowoli budowlanej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974r. Uczestnik postępowania wskazał także, iż przedłożył ekspertyzę techniczną stosownie do postanowienia z 9 czerwca 2010r. Postanowieniem z dnia 3 stycznia 2011r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 oraz art. 97 § 1 w związku z art. 101 § 3 K.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o odmowie zawieszenia postępowania. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. nie zebrał w sposób rzetelny materiału dowodowego, świadczącego o podstawie do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Pismem z dnia 29 listopada 2010r. Przewodniczący I Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego w Z. poinformował organ o tym, że sprawa o sygn. akt [...] toczyła się na skutek powództwa J. S. przeciwko E. W. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu na jego rzecz własności nieruchomości położonej w G. przy ul. A 13. W dniu 16 wrześnie 2010r. sąd oddalił powództwo. Wyrok nie jest prawomocny. Z kolei sprawa o sygn. akt [...] toczy się na skutek powództwa E. W. przeciwko J. S. o wydanie wskazanej nieruchomości. Postępowanie zostało zawieszone do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt [...]. W ocenie organu nie została spełniona przesłanka określona w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Postępowanie prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. dotyczy samowoli budowlanej zrealizowanej przed dniem 1 stycznia 1995r., zatem w sprawie znajdują zastosowanie przepisy art. 37 i nast. ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Organy nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie w trybie art. 37 i nast. ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane nie badają, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania działką na cele budowlane, wobec czego nie ma znaczenia, kto jest faktycznym właścicielem nieruchomości. Z załączonych do akt odpisów z ksiąg wieczystych wynika, że aktualnym właścicielem nieruchomości jest E. W. (dawniej R.). Sposób zakończenia postępowań prowadzonych przed sądem powszechnym o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu własności części nieruchomości oraz o jej wydanie nie będzie miał wpływu na przebieg postępowania prowadzonego przed organami nadzoru budowlanego. Rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego było nieprawidłowe, a postępowanie nim objęte było obarczone istotnymi uchybieniami. Organ ten nie podjął bowiem żadnych czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego sprawy. Uwzględnienie żądania zawieszenia postępowania było nieuprawnione. Skoro w niniejszej sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oznacza to, że organ pierwszej instancji wydał zaskarżone postanowienie z rażącym naruszeniem prawa. W skardze na powyższe postanowienie E. W. wniosła o jego uchylenie w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo istnienia obligatoryjnej przesłanki zastosowania tego przepisu oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy nie zostało w sprawie ustalone, kiedy została zakończona budowa obiektów budowlanych, a zatem przepisy której ustawy powinny zostać zastosowane. W uzasadnieniu skargi wskazano na okoliczność samowolnego korzystania przez J. S. od 1986r. z części nieruchomości położonej w G. przy ul. A 13, której nie jest właścicielem (właścicielem tej nieruchomości jest skarżąca) oraz realizacji na niej naniesień niezwiązanych trwale z gruntem. Podniesiono, iż powództwo J. S. przeciwko E. W. zostało oddalone wyrokiem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...], zaś wyrokiem z dnia [...] Sąd Okręgowy w Ł. oddalił jego apelację od tego wyroku. Kwestionując prawidłowość ustalenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż sporna wiata została zrealizowana przed dniem 1 stycznia 1995r., co uzasadniać by miało zastosowanie trybu przewidzianego w ustawie z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, w tym wydanie postanowienia w trybie art. 56 tej ustawy o nakazaniu inwestorowi przedłożenia ekspertyzy technicznej wiaty, wskazano, że datę realizacji obiektu (1992r.) przyjęto na podstawie twierdzeń uczestnika postępowania. Skarżąca natomiast wskazywała, że zakończenie budowy naniesień mogło nastąpić w drugiej połowie lat 90 – tych, lecz nie potrafi wskazać konkretnej daty. Zakwestionowano jakość wyrobów i robót budowlanych użytych do ich wykonania, a także stan techniczny obiektu. Podniesiono także, iż postępowania toczące się przed sądem powszechnym mają na celu ostateczne rozstrzygnięcie tego, do kogo należy działka będąca przedmiotem postępowania. Interes skarżącej został naruszony przez osobę trzecią, korzystającą samowolnie z przedmiotu własności. Naruszenie prawa własności winno być kwalifikowane jako inne ważne przyczyny w rozumieniu art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, skutkujące tym, iż organ administracji może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce obiektu budowlanego. Kwestia własności nieruchomości, na której zostały samowolnie zrealizowane budynki, jest kwestią wstępną, prejudycjalną w postępowaniu w sprawie ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej. To postępowania przed sądem powszechnym - Sądem Rejonowym w Z. - prawomocnie przesądzą o tym, kto ma tytuł prawny do nieruchomości będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Dlatego też wyjaśnienie kwestii posiadania i własności działki jest niezbędne, by ustalić m.in. adresata decyzji administracyjnej w toczącym się postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o uchyleniu postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. i odmowie zawieszenia postępowania. Jak wynika z twierdzeń zawartych w skardze, podstawowym zarzutem w niej sformułowanym jest naruszenie przez organ administracji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo zaistnienia obligatoryjnej przesłanki zawieszenia postępowania administracyjnego w nim określonej. Zdaniem skarżącej określoną w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przesłankę zawieszenia postępowania miałyby stanowić postępowania przed sądem powszechnym, toczące się na skutek powództwa J. S. przeciwko E. W. o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli o przeniesieniu na niego własności części nieruchomości w sprawie sygn. akt [...] oraz na skutek powództwa skarżącej przeciwko J. S. o wydanie nieruchomości w sprawie sygn. akt [...], gdyż w ich wyniku zostanie rozstrzygnięta kwestia tytułu prawnego do nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego oraz tego, kto ma być adresatem decyzji rozstrzygającej sprawę. Jednocześnie skarżąca kwestionuje samą prawidłowość prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z ustaleniem przez organ nadzoru budowlanego, że sporna wiata została zrealizowana przed dniem 1 stycznia 1995r. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności zauważyć, iż zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Nie budzi wątpliwości, że przepis ten określa podstawy obligatoryjnego zawieszenia postępowania. W razie wystąpienia przesłanek w nim określonych na organie administracji ciąży obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu. W związku z tym, w trakcie postępowania administracyjnego, organ ma z urzędu obowiązek badać, czy nie powstało zdarzenie lub sytuacja, która wymaga zawieszenia postępowania. Zwieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od wystąpienia łącznie trzech przesłanek, takich jak: postępowanie administracyjne musi być w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 7, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, str. 443 – 444). Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie, będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia, którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, gdyż właściwy jest inny organ lub sąd. Innymi słowy bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie nie jest możliwe. Musi zatem istnieć związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym. Instytucja procesowa zawieszenia postępowania nie oznacza jednak, że organ administracji właściwy do rozstrzygania sprawy może uchylić się od jej rozstrzygnięcia w oczekiwaniu na rozstrzygnięcie innego organu lub sądu (vide: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002r., sygn. akt SA/Sz 990/00 nie publ.). Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być jednak taka okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne, może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach. Ocena spełnienia ustawowo określonych przesłanek do rozstrzygnięcia danej sprawy jest bowiem podstawowym obowiązkiem organów administracji (art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.), dlatego też organy te nie mogą się od niej uchylać, jeżeli nie zostało to wyłączone z ich właściwości, oczekując na dokonanie takiej oceny przez inne organy lub sąd (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1690/07 – Lex nr 340487). W rozpatrywanej sprawie poza sporem jest, że wiata, której dotyczy toczące się przed organem nadzoru budowlanego postępowanie została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej przez uczestnika postępowania J. S. Właścicielem nieruchomości, na której wiata ta została zrealizowana jest natomiast skarżąca. W toku postępowania organ drugiej instancji na podstawie pisma Przewodniczącej I Wydziału Cywilnego Sądu Rejonowego w Z. z dnia 29 listopada 2010r. ustalił, że wyrokiem tego sądu z dnia [...] powództwo J. S. w sprawie o sygn. akt [...] zostało oddalone. Z uzasadnienia skargi natomiast wynika, że wyrokiem z dnia [...] Sąd Okręgowy w Ł. oddalił apelację J. S. od tego wyroku. Z uwagi na to, że toczące się przed organem nadzoru budowlanego postępowanie w sprawie samowolnie zrealizowanej wiaty toczy się obecnie w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, co również kwestionuje skarżąca, wyjaśnić trzeba, choć wykracza to już nieco poza granice skargi, że choć -w treści art. 37 i art. 42 tej ustawy ustawodawca nie przewidział obowiązku badania przez organ nadzoru budowlanego, czy inwestorowi obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to zgodnie z jej art. 29 ust. 5 pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Przepis § 21 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz.U. nr 8, poz. 48 ze zm.) stanowił natomiast o obowiązku dołączenia przez inwestora do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. Z przepisów tych wynika więc, że również w czasie obowiązywania ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane ustawodawca nałożył na inwestora zamierzającego zrealizować inwestycję wymagającą pozwolenia na budowę obowiązek wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo własności na gruncie tej ustawy podlegało ochronie także z mocy art. 5 ust. 1 pkt 6, który to przepis stanowił o obowiązku projektowania, budowania i utrzymywania obiektów budowlanych zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Zdaniem sądu na gruncie przepisów tej ustawy nie jest dopuszczalne zalegalizowanie samowoli budowlanej i dopuszczenie do użytkowania obiektu budowlanego (poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie w trybie jej art. 42), który powstał z naruszeniem cudzej własności (lub współwłasności). Niewątpliwie bowiem nie byłoby możliwe udzielenie pozwolenia na jego budowę, bez zgody osoby będącej w świetle przepisów prawa właścicielem (lub współwłaścicielem) nieruchomości, na której obiekt taki miał być zrealizowany. Taka legalizacja niewątpliwie naruszałaby uzasadnione interesy osób trzecich, w takim wypadku właściciela nieruchomości. Analogiczne stanowisko zajął również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 3 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Gl 1261/08 (Lex nr 562139). Legalizacja samowoli ma natomiast za zadanie doprowadzić inwestycję do takiego stanu, w jakim byłoby możliwe udzielenie pozwolenia na jej powstanie (przy uwzględnieniu zróżnicowanego stanu prawnego). Kwestia tytułu prawnego do nieruchomości nie podlega rozstrzygnięciu poprzez wydanie nakazu dotyczącego doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem nie zależy bowiem od wykonania w nim jakichś robót (czynności). Udzielenie pozwolenia na użytkowanie w trybie art. 42 ustawy z 1974r. nie jest wyłącznie prostą konsekwencją stwierdzenia wykonania wcześniej nałożonych obowiązków. Ich wykonanie jest warunkiem koniecznym, ale niekiedy niewystarczającym do legalizacji. Legalizacja samowolnie zrealizowanego obiektu, tak pod rządami ustawy z 1974r., jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, jest procedurą kilkuetapową. Prowadząc postępowanie organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności weryfikuje dane dotyczące daty powstania samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego i odpowiednio do tych ustaleń dokonuje kwalifikacji prawnej stanu faktycznego oraz przeprowadza postępowanie w odpowiednim trybie, z wykorzystaniem zebranego materiału i dokumentacji. Należy również zauważyć, że w wyroku z dnia 21 lutego 1989r., sygn. akt IV SA 1181/88 (LexPolonica nr 299403) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym rozpoczęcie budowy na takiej nieruchomości (w stosunku do której inwestor nie posiadał prawa własności, ani żadnego innego tytułu prawnego upoważniającego go do dysponowania działką na cele budowlane ) należy uznać za samowolne jej zajęcie, powodujące również skutki określone w przepisach ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, które to przepisy obligują organy administracji państwowej do zastosowania w takim przypadku art. 37 tego prawa (cyt. także w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2008r., sygn. akt II SA/Gd 217/08 – Lex nr 509892). W wyroku z 18 czerwca 1998r., sygn. IV SA 1305/96 (Lex nr 43243) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż samowolne wybudowanie (...) wiaty w granicy działki, bez zgody sąsiada, w sposób ewidentny uzasadnia nakazanie rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Natomiast w wyroku z dnia 17 marca 1998r., sygn. akt IV SA 759/96 (Lex nr 43338) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że ratio legis art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane z 1974r. zasadza się na tym, aby uniemożliwić sprawcom samowoli budowlanej ominięcie obowiązujących przepisów prawa materialnego, w tym także przepisów prawa cywilnego, regulujących stosunki własności. Interes społeczny i słuszny interes właścicieli nieruchomości wymaga bowiem, aby realizacja samowoli budowlanej nie stawiała sprawcy takiej samowoli w sytuacji lepszej, niż inwestora działającego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Taka samowolna realizacja obiektu budowlanego z naruszeniem prawa własności nieruchomości może poza tym spowodować niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia poprzez niezgodne z prawem ograniczenie możliwości swobodnego, zgodnego z prawem jej zagospodarowania nieruchomości przez właściciela, co stanowi przesłankę orzeczenia o nakazie rozbiórki określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy. Należy także podkreślić, iż w orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że nakaz rozbiórki winien zostać w pierwszej kolejności skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli, co wynika z treści art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane(vide: wyrok NSA z dnia 21 października 1999r., sygn. akt IV SA 1601/97 – Lex nr 47803, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999r., sygn. akt IV SA 2055/96). W niniejszej sprawie nie jest sporne to, że sprawcą samowoli budowlanej jest uczestnik postępowania. W tym stanie rzeczy za trafne uznać trzeba stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., że nie została spełniona przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., skoro w rozpatrywanej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne w rozumieniu tego przepisu, które mogłoby zostać rozstrzygnięte wyłącznie w postępowaniach przed sądem powszechnym w sprawach sygn. akt [...] o wydanie nieruchomości, na której usytuowana jest sporna wiata i sygn. akt [...] o roszczenie z ar. 231 K.c., w które zostało zresztą zakończone wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł. z dnia [...] o oddaleniu apelacji uczestnika postępowania od wyroku Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...], oddalającego jego powództwo. Sformułowany w skardze zarzut dotyczący prawidłowego ustalenia przez organ nadzoru daty realizacji spornej wiaty, a w konsekwencji tego - zasadności prowadzenia postępowania w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane, w istocie odnosi się do prowadzonego przez ten organ postępowania głównego w sprawie samowoli budowlanej i nie odnosi się do przedmiotu niniejszego postępowania, którego przedmiotem jest zawieszenie postępowania. Argumentacja mającą na celu podważenie prawidłowości tych ustaleń może więc odnieść zamierzony przez skarżąca skutek dopiero w tym postępowaniu. Z tych wszystkich względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa i dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił. A.D.