II SA/Łd 208/15

Dnia 16 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant st. specjalista Lidia Porczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanego ogrodzenia działki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] roku, nr [...] znak: [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. P. 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.tp. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 201 3r., poz. 267 z późn. zm.), w związku z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 201 3r., poz. 1409 z późn.,zm.), po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] Nr [...], nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego ogrodzenia, utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. Z akt sprawy wynika, że w dniu 3 sierpnia 2007r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przeprowadził oględziny nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości J. przy ul. A 35 działka nr 76/18 (róg ulicy B - działka nr 86/27), podczas których stwierdzono m.in., że "od strony ulicy B zostało wykonane ogrodzenie - słupy betonowe monolityczne z podmurówką śr. 30 cm, z czasowym zabezpieczeniem siatką stalową do momentu montażu elementów wypełniających drewnianych. Całkowita wysokość ogrodzenia wynosi śr. 1,90, długość (330 + 2,85 skos) mb. W ogrodzeniu będzie osadzona brama wjazdowa i furtka. Wysokość ogrodzenia przy słupku bramy wynosi 218cm. Planuje się oblicowanie słupków betonowych i podmurówki piaskowcem grubości 3-5 cm. Ogrodzenie to zostało wykonane w miejsce starego ogrodzenia z siatki na słupkach stalowych. Linia nowo wykonanego ogrodzenia jest przesunięta ok. 13cm w stronę środka ulicy B w porównaniu z linią starego ogrodzenia. (...). Ogrodzenie od strony ul. B jest realizowane od początku lipca 2007r.. (...). Właścicielka nie dokonała zgłoszenia budowy realizowanego ogrodzenia od strony ul. B (...), gdyż została poinformowana w Urzędzie Gminy, że droga B jest droga prywatną". Pismem z dnia 9 sierpnia 2007r. Wójt Gminy Z. poinformował PINB, iż ul. A oraz ul. B w miejscowości J. są drogami gminnymi wewnętrznymi. PINB w Z. pismem z dnia 17 listopada 2008r. powiadomił Urząd Gminy Z., iż z uwagi na fakt, że ul. A oraz ul. B w miejscowości J. nie są drogami publicznymi inwestor budując ogrodzenia o wysokości poniżej 2,20m nie ma obowiązku zgłaszania właściwemu organowi zamiaru budowy ani uzyskiwania decyzji pozwolenia na budowę, w związku z czym przedmiotowe ogrodzenie nie podlega merytorycznej ocenie w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane. Pismem z dnia 6 lutego 2012r. Wójt Gminy Z. ponownie wniósł o usunięcie samowolnie wybudowanego ogrodzenia działki nr ewid. 76/15 w miejscowości J.w drodze gminnej o nr ewid. [...]. W dniu 18 lutego 2013r. PINB w Z. przeprowadził oględziny podczas, których ustalono, że działka nr ewid. 76/18 należąca do A. P. jest ogrodzona od strony ulicy B. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] PINB w Z. nałożył na stronę obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego postanowienia następujących dokumentów: - dokumentów o których mowa w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, tj. określenie rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych wraz ze stosownymi szkicami i rysunkami, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; - projektu zagospodarowania działki, - zaświadczenia Wójta Gminy Z. o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W dniu 27 marca 2014r. do organu I instancji wpłynęły wyjaśnienia pełnomocnika skarżącej, z których wynika m.in., że "w 1985 roku działka obecny nr ewidencyjny 76/18 była wydzielona z gruntów prywatnych Pani A. R. i graniczyła z gruntami prywatnymi z każdej strony. Podnoszenie zatem, że działka ta od strony ul. B została ogrodzona bez wymaganego pozwolenia jest twierdzeniem bezpodstawnym, gdyż z każdej strony graniczyła z gruntami prywatnymi a ulica B w owym czasie nie istniała, a były to tereny prywatne należące do Pani R. (...). W 2007 roku płot od strony ul. B został zmodernizowany, a powodem tego głównie była konieczność, gdyż ogrodzenie w 2006 roku zostało poważnie uszkodzone na odcinku ul. B/A naruszona została cała konstrukcja przez spychacz odśnieżający należącego do Gminnego Zakładu Komunalnego w Z.". Ponadto strona w swoich wyjaśnieniach wskazała, że "nawet przy założeniu, że ulica B jest częściowo działką Gminną i ogrodzenie zrealizowano częściowo od działki gminnej to działka ta również nie jest miejscem publicznym, ponieważ ulica B zgodnie z Uchwałą nr [...] z dnia [...] Rady Gminy Z. należy częściowo do Gminy, a znaczna jej część pozostała jako droga wewnętrzną, w związku z czym droga wewnętrzna w świetle przepisów prawa nie jest drogą publiczną. Ponadto ogrodzenie działki od strony ul. B było pierwotnie zrealizowane w 1985 roku, a modernizacja nastąpiła w 2007 roku, gdzie bezspornym jest, że w tym czasie cała ulica była drogą wewnętrzną (...)". Żądane dokumenty nie zostały dostarczone organowi I instancji, w związku z czym PINB w Z. decyzją z dnia [...] Nr [...] nakazał A. P. - właścicielce działki nr ewid. 76/18 rozbiórkę samowolnie zrealizowanego ogrodzenia działki nr ewid. 76/18 w miejscowości J. przy ul. A 35, usytuowanego od strony działki nr ewid. 76/27, tj. ulicy B składającego się z drewnianych przęseł na słupach betonowych i podmurówce o długości 35,85m wraz z bramą wjazdową i furtką. Skarżąca odwołała się od powyższej decyzji i zarzuciła naruszenie art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa, art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, naruszenie art. 8 Kpa i art. 9 Kpa, naruszenie art. 30 ust. 1 pkt 3, art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ewentualnie nieprawidłową wykładnię zawartego w art. 30 ust. 1pkt 3 sformułowania "droga publiczna", naruszenie art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, naruszenie art. 105 § 1 Kpa poprzez jego niezastosowanie, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 49b ustawy Prawo budowlane, gdyż w niniejszej sprawie nie występował obiekt budowlany a urządzenie budowlane. Wspomnianą na wstępie decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zapoznaniu się z całością akt sprawy postanowieniem z dnia [...] Nr [...] zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Z. uzupełnienie zebranego w sprawie materiału dowodowego o: 1) ustalenie daty pierwotnej budowy przedmiotowego obiektu, 2) ustalenie, jaki sposób użytkowania w dacie pierwotnej budowy ogrodzenia posiadały działki sąsiadujące z rzeczoną nieruchomością, w szczególności czy ogrodzenie zostało wybudowane od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych, jak również ustalenie z jakich materiałów ogrodzenie zostało pierwotnie wybudowane oraz ustalenie, jaki sposób użytkowania w dacie wykonania robót budowlanych przy ogrodzeniu w 2007 r. posiadała działka sąsiadująca z rzeczoną nieruchomością o nr ewid. 86/27, jak również która część ulicy B zaliczana jest obecnie do kategorii dróg publicznych na podstawie uchwały nr [...]Rady Gminy Z. z dnia [...]. w sprawie zaliczenia ulicy A i części ulicy B w miejscowości J. do kategorii dróg gminnych i czy uchwała ta jest nadal obowiązującą; 3) jeżeli w dacie pierwotnej budowy istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę należy ustalić czy stosowne archiwum dysponuje dokumentacją budowlaną sprzed 1997 r.; 4) ustalenie czy w dacie pierwotnej budowy ogrodzenia oraz w 2007 r., kiedy dokonano przy nim roboty budowlane, przedmiotowa działka była zabudowana, a jeżeli tak, jakim obiektem i czy był on legalnie wzniesiony; 5) ustalenie lokalizacji ogrodzenia, przed 2007 r. i po tej dacie, w szczególności na podstawie stosownych map geodezyjnych; 6) protokół oględzin, mających na celu ustalenie aktualnego stanu faktycznego rzeczonego ogrodzenia, w tym w szczególności jego zwymiarowanie, wskazanie przez właściciela działki nr ewid. 76/18, zakresu wykonanych w 2007 r. przy przedmiotowym ogrodzeniu robót budowlanych oraz ustalenie czy od daty przeprowadzenia oględzin w dniu 18 lutego 2013r. wykonano przy ogrodzeniu kolejne roboty budowlane, a jeżeli tak, na czym one polegały. W dniu 3 lipca 2014r. organ I instancji przekazał protokoły z przesłuchania M. S. oraz J. B., decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...]znak: [...] - zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości położonych we wsi J. oznaczonych nr ewid. 76/1, 76/12 stanowiących współwłasność J. K. w 1/2 i G. R. w 1/2 zawartych w KW [...], w wyniku którego powstaną działki o nr ewid. m.in. 76/18, 76/25 - wraz z mapę sytuacyjną z projektem podziału działek przy ul. A w miejscowości J., stanowiącą integralną część ww. decyzji, pismo Archiwum Państwowego w Ł.. Dalej organ wskazał, że przesłuchiwany M. S. oświadczył, że w miejscowości J. mieszka od urodzenia, tj. 1961 roku. Pan P. zakupił swoją działkę od A. R. na początku lat osiemdziesiątych. Pan P. jako pierwszy nabył działkę i ogrodził ją ogrodzeniem z siatki na słupkach. Ogrodzenie od strony ulicy B zostało w latach 2006/2007 przebudowane na ogrodzenie betonowe z drewnianymi przęsłami. W chwili realizacji ogrodzenia betonowego ulica B była piaszczystą drogą przejazdową wykorzystywaną przez posiadaczy działek zlokalizowanych przy ulicy. W trakcie realizacji ogrodzenia betonowego usytuowano je w ten sposób, że jego zewnętrzna linia od strony ulicy B nie wykracza poza linię pierwotnie istniejącego ogrodzenia z siatki. Ulica B w 2007 roku wykorzystywana była tylko przez właścicieli okolicznych działek. Następnie [...]WINB przytoczył, że J. B. mieszkający w miejscowości J. od urodzenia, tj. od 1933 roku oświadczył, że Pan P. zakupił działkę nr ewid. 76/18 od p. R. na podstawie umowy, najprawdopodobniej bez udziału geodety i wytyczenia granic. Wkrótce po tym jak zakupił działkę ogrodził ją siatką i postawił domek letniskowy. Ogrodzenie od strony ulicy B (ogrodzenie z siatki) zostało około roku 2006/2007 przebudowane na ogrodzenie murowane z drewnianymi przęsłami. Ulica B przez długi czas była prywatną drogą dojazdową do posesji (w latach 80-tych). W czasie budowy ogrodzenia murowanego ulica B była piaszczystą drogą prywatną wykorzystywaną do dojazdu do posesji. Z pisma Archiwum Państwowego w Ł. z dnia 11 czerwca 2014r. wynika, iż w aktach Urzędu Gminy w Z. oraz Urzędu Miejskiego w Z. nie odnaleziono dokumentów dotyczących nieruchomości położonej w miejscowości J. przy ul. A 35. W dniu 18 czerwca 2014r. organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości podczas których stwierdzono, że od oględzin przeprowadzonych w dniu 18 lutego 2013r. nie wykonano żadnych robót budowlanych. Ponadto pismem z dnia 31 lipca 2014r. PINB w Z., na skutek wystąpienia tutejszego organu, wyjaśnił dodatkowo, że przesłuchany J. B. mieszka w G. przy ul. C 67, zaś M. S. mieszka w G. przy ul. D 23. Organ l instancji w dniu 24 lipca 2014r. przesłuchał w charakterze świadka G. R. (córkę A. R.), która oświadczyła, iż nie posiada wiedzy w sprawie sprzedaży działek w miejscowości J. oraz budowy przedmiotowego ogrodzenia. Nadto w dniu 26 września 2014r. PINB przesłuchał w charakterze świadka J. K. która oświadczyła m.in., że działki sąsiadujące z działką Pana P. były w większości działkami leśnymi, część tych działek była nieogrodzona. W dniu 6 listopada 2014r. Urząd Gminy Z. przekazał tutejszemu organowi uwierzytelnioną kopię uchwały Rady Gminy Z. z dnia [...] Nr [...] w sprawie zaliczenia ulicy A i części ulicy B w miejscowości J. do kategorii dróg gminnych publicznych. Organ zaznaczył, że w sprawie mamy do czynienia z samowolną budową ogrodzenia popełnioną w czasie obowiązywania ustawy Prawo budowlane z 1994r. albowiem przedmiotowe ogrodzenie betonowe z przęsłami drewnianymi zostało wybudowane w 2007 roku. PINB w Z. podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 3 sierpnia 2014r. ustalił m.in., że linia przedmiotowego ogrodzenia jest przesunięta ok. 13 cm w stronę środka ulicy B w porównaniu z linią starego ogrodzenia. Ponadto skarżąca oświadczyła do protokołu, że nie dokonała zgłoszenia budowy ogrodzenia od strony ul. B. [...]WINB zauważył, że co prawda świadek M. S. oświadczył, że przedmiotowe ogrodzenie nie wykracza poza linię pierwotnie istniejącego ogrodzenia z siatki, niemniej jednak organ odwoławczy kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów stwierdził, że należy w niniejszym postępowaniu dać pierwszeństwo ustaleniom poczynionym przez organ I instancji, tj., że ogrodzenie to zostało przesunięte i nie było budowane w linii starego ogrodzenia. Protokół z oględzin przeprowadzonych w dniu 3 sierpnia 2014r. został podpisany przez skarżącą, która nie wniosła uwag i zastrzeżeń do ustaleń poczynionych podczas czynności kontrolnych. Ponadto organ zaakcentował, że świadek M. S. zamieszkuje w G. przy ul. D 23, w związku z czym trudno uznać za w pełni wystarczające i przekonywujące jego oświadczenie w tym zakresie. Ponadto zdaniem [...]WINB z zebranego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, że przedmiotowe ogrodzenie zostało w dacie jego wzniesienia zrealizowane od strony innych miejsc publicznych (ogólnodostępnych), a zatem inwestor przed rozpoczęciem jego budowy winien zgłosić właściwemu organowi administracji architektoniczno -budowlanej zamiar jego budowy, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Powyższą decyzję zaskarżyła A. P., która zarzuciła w pierwszej kolejności naruszenie: 1. art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 28 kpa poprzez wszczęcie i prowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, na skutek dowolnego i niepoprzedzonego przeprowadzeniem odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, uznania, że Gminie Z. przysługuje przymiot strony tj. ma ona interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy Gmina Z. takiego interesu, w stosunku do ogrodzenia wzniesionego od strony ul. B nie wykazała i nie posiadała, co stanowi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w całości, w sytuacji gdy postępowanie zostało wszczęta na wniosek podmiotu niemającego przymiotu strony, w związku z czym jako bezprzedmiotowe powinno być umorzone. W przypadku niepodzielenia przez Sąd powyższych zarzutów skarżąca zarzuciła również naruszenie: 3. art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w całości, w sytuacji gdy wydana ona została z naruszeniem zarówno prawa procesowego jak i materialnego; 4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, a w szczególności zaniechanie ustalenia czy ulica B w dacie wykonywania robót budowlanych przy ogrodzeniu znajdującym się na działce skarżącej mogła być traktowana jako "inne miejsce publiczne" oraz wydanie przez organ decyzji z zaniechaniem wszechstronnego rozważenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności z pominięciem wyjaśnień strony oraz pisma PINB w Z. z dnia 17 listopada 2008 r. - co do oceny statusu ulicy B, oraz wymogu zgłoszenia robót budowlanych, oraz z całkowitym pominięciem zeznań świadka J. B., G. K. oraz M. S. - co do sposobu użytkowania ulicy B w dacie wykonywania robót budowlanych przy ogrodzeniu, oraz sposobu użytkowania i charakteru działek sąsiednich, co stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 5. art. 8 i 9 kpa poprzez dokonanie odmiennej wykładni art. 30 ust.1 pkt 3 ustawy -Prawo budowlane niż dokonana przez ten sam organ w 2008 r. i obciążenie strony skutkami odmiennej interpretacji co stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 6. art. 30 ust.1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie w wyniku uznania, że w niniejszej sprawie miała miejsce niezgłoszona budowa ogrodzenia a nie niepodlegający zgłoszeniu jego remont ewentualnie nieprawidłową wykładnię zawartego w art. 30 ust.1 pkt 3 sformułowania "miejsce publiczne" i w konsekwencji uznanie, że droga wewnętrzna jest takim miejscem, co stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy; 7. art. 49 b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji gdy Strona nie miała obowiązku zgłoszenia zarówno remontu jak i budowy ogrodzenia, co zostało potwierdzone we wcześniejszym stanowisku organu co stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy ; 8. ewentualne w przypadku nieuwzględnienia powyższych zarzutów, przedmiotowej decyzji strona zarzuciła naruszenie art. 49 b ustawy - Prawo budowlane poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i prowadzenie postępowania na jego podstawie, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie nie występował obiekt budowlany a urządzenie budowlane co stanowiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy; Mając na względzie wskazane zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Skarżąca stanęła na stanowisku, że Gmina Z. występując z wnioskiem o wszczęcie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej powinna wykazać swój interes prawny, wskazując konkretny przepis prawa z którego on wynika. Niewątpliwie interes prawny Gminy nie wynika bowiem z samego faktu graniczenia działki gminnej nr ewid. 76/27 z działką 76/18, na której wzniesiono przedmiotowe ogrodzenie. Interes prawny Gminy we wszczęciu postępowania nie został również ustalony przez żaden z organów nadzoru budowlanego prowadzących dotąd postępowanie. Organy te przyjęły w sposób zupełnie dowolny, że Gmina Z. ma w niniejszym postępowaniu status strony. Wszczęcie i prowadzenie postępowania oraz wydanie decyzji merytorycznej w sprawie, na skutek dowolnego i niepoprzedzonego przeprowadzeniem odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, uznania, że Gminie Z. przysługuje przymiot strony tj. ma ona interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, w sytuacji gdy Gmina Z. takiego interesu, nie wykazała i nie posiadała (przynajmniej, co do wszczęcia postępowania w sprawie samowolnego wzniesienia ogrodzenia od strony ul. B), stanowi naruszenie art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa w zw. z art. 28 kpa. Mając na uwadze powyższe strona uznała, że postępowanie prowadzone z wniosku Gminy Z., jako bezprzedmiotowe, powinno zostać umorzone w trybie art. 105 § 1 kpa, ewentualnie w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, tymczasem zarówno organ l jak i II instancji wydały decyzje merytoryczne w sprawie. Następnie skarżąca podkreśliła, że w toku postępowania pominięto wyjaśnienia złożone przez stronę oraz przedstawione przez nią kopie pism, co do okoliczności uszkodzenia ogrodzenia. Odmówiono również wiarygodności zeznaniom świadka M. S., co do realizacji ogrodzenia betonowego w śladzie ogrodzenia dotychczas istniejącego (z powodu zamieszkiwania świadka w innej miejscowości-G.), w sytuacji gdy świadek ten został zgłoszony przez skarżącą z uwagi na to, że to on wykonywał roboty budowlane przy modernizacji ogrodzenia. Organ uzasadniając przyjęcie za udowodnioną okoliczności przesunięcia ogrodzenia o 13 cm w kierunku środka ul. B, powołał się na stwierdzenie tej okoliczności w protokole sporządzonym po dokonaniu przez organ oględzin w dniu 3 sierpnia 2014 r. Jednocześnie [...]WINB nie wskazuje w jaki sposób organ ustalił, że ogrodzenie zostało przesunięte o wskazaną odległość i we wskazanym kierunku. Ponadto strona wskazała, że oględziny takie, o ile w ogóle się odbyły, miały miejsce bez udziału pełnomocnika skarżącej, który nie został zawiadomiony o terminie ich przeprowadzenia. W ocenie skarżącej organ nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, czy doszło do budowy nowego ogrodzenia czy też do remontu ogrodzenia już wcześniej istniejącego. Dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego doprowadziło do błędnego przyjęcia przez organ, bez wskazywania podstawy ustaleń, że strona bez zgłoszenia wybudowała nowe ogrodzenie, które zostało przesunięte o ok. 13 cm w stosunku do pierwotnie istniejącego ogrodzenia z siatki. Tymczasem prawidłowe ustalenia organu powinny prowadzić do wniosku, że strona dokonała jedynie remontu istniejącego ogrodzenia, w którym zastąpiono istniejącą pierwotnie siatkę metalową przęsłami drewnianymi. Skarżąca stwierdziła, że prowadzone przez stronę roboty budowlane były w istocie remontem ogrodzenia nie podlegającym zgłoszeniu, albowiem takowemu podlega tylko budowa. Następnie strona podniosła, iż organ uznał, że ulica B, od strony której postawiono ogrodzenie, zaliczała się w dacie budowy ogrodzenia do kategorii "innych miejsc publicznych" (ogólnodostępnych). Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał natomiast, na jakiej podstawie poczynił takie ustalenia. Co więcej [...]WINB w Ł. nie odniósł się w ogóle do pisma PINB w Z. z dnia 17 listopada 2008 r., w którym to organ ten poinformował Gminę Z. oraz skarżącą (po przeprowadzeniu oględzin), że z uwagi na fakt, iż ulica B nie jest drogą publiczną inwestor nie miał obowiązku zgłoszenia budowy ogrodzenia od jej strony. Organ nie odniósł się również do wyjaśnień Skarżącej, z których wynikało, że przed rozpoczęciem inwestycji uzyskała ona w PINB w Z. informację o braku konieczności zgłaszania robót budowlanych związanych z remontem/budowa płotu od strony ul. B i w zaufaniu do tych informacji rozpoczęła roboty budowlane. Dokonana przez organy obu instancji po 6 latach zmiana wykładni pojęcie "miejsca publicznego" czy "drogi" oraz niewyjaśnienie przyczyn odmiennej interpretacji i obciążanie skutkami tej zmiany Skarżącej jest niedopuszczalne i narusza art. 8 i 9 kpa. Co do samego charakteru ulicy B (będącej drogą wewnętrzną w 2007 r.) jako miejsca publicznego, organ pominął w zupełności zeznania świadków, w zakresie w jakim potwierdzili oni, że ulica B była w 2007 r. (i nadal jest) drogą piaszczystą, wykorzystywaną jedynie przez właścicieli działek przy niej się znajdujących w celach dojazdu do posesji, przy czym działki te w części były działkami leśnymi niezabudowanymi, nieogrodzonymi (vide: zeznania świadka J. K., M.S. i J.B.). Ponadto Skarżąca nie zgodziła się z dokonaną przez organ wykładnią sformułowania "inne miejsce publiczne", zawartego w art. w art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez zakwalifikowanie do takich miejsc dróg wewnętrznych, wykorzystywanych przez właścicieli przyległych do nich działek w celach dojazdowych. W ocenie skarżącej prawidłowa wykładnia pojęcia "innych miejsc publicznych", sprowadza się do uznania, że "inne miejsce publiczne" ma charakter komplementarny w stosunku do wymienionych w pierwszej części przepisu dróg, ulic, placów i torów kolejowych. Jeśli zatem ustawodawca w pierwszej części przepisu wyraźnie i wyczerpująco określił rodzaj dróg uznanych za miejsca publiczne, to uznać należy, że nie ma podstaw do tego, aby w pojęciu tym ujmować inne rodzaje dróg lub ulic, niż te które zostały już jednoznacznie wymienione w treści tego przepisu. O rozumieniu pojęć użytych w omawianym przepisie nie powinny decydować elementy stanu faktycznego, lecz uwarunkowania prawne i konsekwencje z tego wynikające. Dodatkowo strona podniosła, iż nawet gdyby uznać, że prowadzone przez skarżącą roboty podlegały obowiązkowemu zgłoszeniu, a organ miał prawo prowadzić postępowanie zakończone wydaniem merytorycznej decyzji, to podstawą takiego postępowania powinien być art. 50-51 Prawa budowlanego a nie art. 49 b. Przedmiotowe ogrodzenie jest bowiem w rzeczywistości z urządzeniem budowlanym (art. 3 pkt 9 ustawy prawo budowlane) a nie obiektem budowlanym. Kwalifikacja ogrodzenia jako urządzenia budowlanego, bądź jako obiektu budowlanego zależy od charakteru działki. W przypadku, gdy działka jest zabudowana obiektem budowlanym, to zrealizowane ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane, gdy natomiast nie jest zabudowana to jest ono obiektem budowlanym. W przedmiotowej sprawie ogrodzenie nie odgradza niezabudowanej działki, lecz jest funkcjonalnie związane z obiektem budowlanym- budynkiem mieszkalnym, tj. odgradza teren, na którym znajduje się budynek. Jest zatem urządzeniem budowlanym, a wobec tego w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 50- 51 Prawa budowlanego. Organ II Instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ogóle do kwestii tej się nie odniósł. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - przywoływanej dalej w tekście jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do merytorycznego rozpoznania. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach art. 145 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Po myśli art. 134 §1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Kontroli Sądu została poddana decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., którą utrzymano w mocy nakaz rozbiórki ogrodzenia nieruchomości zlokalizowanej w miejscowości J. przy ul. A 35. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, nr 156 poz. 1118 z późn. zm.). Zgodnie z tą ustawą w brzmieniu obowiązującym w lipcu 2007 roku (data budowy spornego ogrodzenia) budowa ogrodzeń nie wymagała pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego). Jednak budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymagała uprzedniego zgłoszenia do właściwego organu, jakim jest starosta (art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Wykładnia treści tej normy prawnej wymaga interpretacji pojęcia "droga" i "innych miejsc publicznych" i rozważenia czy wolą ustawodawcy było objęcie obowiązkiem zgłoszenia jedynie budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, czy też wszelkich działek pełniących funkcje drogowe powszechnie dostępnych dla nieograniczonej liczby osób. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że ustawodawcy w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego chodziło o drogę w rozumieniu miejsca publicznego (powszechnie dostępnego), a nie wyłącznie o drogę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 643/06, stwierdzając, iż prawidłowa wykładnia normy prawnej art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, powinna prowadzić do wniosku, że droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, stanowi "inne miejsce publiczne". Jeżeli bowiem do istniejącej drogi, w tym drogi wewnętrznej, która nie jest drogą publiczną, ma dostęp nieograniczona ilość osób korzystających z tej drogi, to nie sposób przyjąć, że droga ta nie stanowi miejsca publicznego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż droga taka staje się miejscem publicznym z woli właściciela, ze względu na ustanowiony przez niego sposób użytkowania, a ratio legis tego przepisu wymaga zgłoszenia budowy ogrodzenia właśnie od strony miejsc publicznych. Także w wyrokach z dnia 4 lutego 2002 r. sygn. akt IV SA 2386/99, z dnia 2 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 454/04 i z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1002/05, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych i tak stanowi -inne miejsce publiczne-, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 846/04, stwierdził, że ze sformułowania zawartego w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego: "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych" wynika, że określenia "drogi" i "ulice" użyto w tym przepisie w znaczeniu funkcjonalnym. Dla jego zastosowania bez znaczenia jest, czy dana droga została sklasyfikowana jako droga publiczna. Istotnym jest jedynie czy spełnia ona kryterium "miejsca publicznego", w znaczeniu jej dostępności dla ogółu. Również "ulica" wymieniona w tym przepisie nie musi spełniać kryterium drogi publicznej. Wystarczającym jest ustalenie, że budowa ogrodzenia nastąpiła od strony drogi położonej na terenie zabudowy miast lub wsi, przeznaczonej do obsługi bezpośredniego otoczenia, czy też od strony drogi będącej wydzielonym pasem terenu, przeznaczonym do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych gdyby ustawodawca obowiązkiem dokonania zgłoszenia chciał objąć jedynie budowę ogrodzeń od strony dróg publicznych, to omawianemu przepisowi nadałby brzmienie "budowa ogrodzeń od strony dróg publicznych, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia właściwemu organowi" w przepisie art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego sformułowanie: "dróg, ulic, placów" użyte zostało w potocznym rozumieniu tych słów, co zgodne jest z definicjami "drogi" i "ulicy" zamieszczonymi w ustawie o drogach publicznych. Określenie "i innych miejsc publicznych" oznacza dopełnienie dla poprzedzającego je sformułowania "dróg, ulic, placów". W związku z tym wymienione w omawianym przepisie "drogi, ulice, place" muszą spełniać kryterium "miejsca publicznego" w potocznym znaczeniu tego słowa, czyli być ogólnie dostępne, bez względu na to, czy są drogami publicznymi i ulicami w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Podobne stanowisko zajęły Wojewódzkie Sądy Administracyjne WSA w Krakowie w wyroku z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 101/07 oraz WSA w Kielcach w wyroku z dnia 7 marca 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 377/06. Sąd w niniejszym składzie podziela tę interpretację treści art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Za wykładnią taką przemawia bowiem zarówno treść przepisu jak i cel tego uregulowania. Zdaniem Sądu, celem art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jest zapewnienie kontroli organu administracji nad budową ogrodzeń stanowiących obiekty budowlane (lub ich części), z uwagi na powszechną dostępność terenu, z którym ogrodzenie graniczy, wynikającą z jego przeznaczenia. W omawianej sprawie, skarżąca zbudowała ogrodzenie od strony drogi, której status nie został niewątpliwie ustalony przez organ, a więc przedwczesny jest wniosek, iż strona wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie dokonała zgłoszenia. Należy bowiem zauważyć następujące okoliczności: z akt sprawy wynika, że w 2007 roku Wójt Gminy Z. powiadomił PINB w Z., iż ulica B jest "drogą gminą wewnętrzną", wobec czego PINB uznał, że zgłoszenie nie było wymagane. Warto jednak dostrzec, iż zgodnie z ustawą o drogach publicznych droga gminna nie może być drogą wewnętrzną i odwrotnie. Na podstawie art. 7 ustawy o drogach publicznych do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe, są drogami wewnętrznymi (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Z powyższych przepisów wynika, że drogi wewnętrzne nie są zaliczane do dróg gminnych, a w konsekwencji nie stanowią dróg publicznych. Z tych wywodów wynika, iż informacje udzielone przez Wójta Gminy Z. w 2007 roku mogły wprowadzać w błąd, jednak nie zwalniały organów nadzoru budowlanego od ustalenia jaki istotnie status miała ulica B w lipcu 2007 roku. Dalej zaakcentowania wymaga, iż organ – wbrew wymogom art. 80 kpa - pominął w swych rozważaniach dowód z zeznań świadków J. B. i M. S. na okoliczność dostępności ulicy B, a więc jej ewentualnego charakteru jako "innego miejsca publicznego", a skupił się na kwestionowaniu odległości od środka drogi. Tymczasem świadek M. S. zeznał, że w 2007 ulica B była wykorzystywana przez właścicieli okolicznych działek, zaś świadek J. B. twierdził, że w 2007 roku była to droga prywatna dojazdowa do posesji. Organ jednak nie pokusił się o skonfrontowanie tych dowodów z całokształtem zebranego materiału. Następnie należy zwrócić uwagę, że uchwała Rady Gminy Z. nr [...] z dnia [...] (którą można posługiwać się tylko pomocniczo, skoro weszła w życie po wybudowaniu spornego ogrodzenia) ustaliła status ulic A i B jako gminnych dróg publicznych. Nie można jednak pominąć, iż uchwała ta dotyczy wyłącznie części ulicy B: tylko w niewielkim stopniu przy działce skarżącej, na odcinku od skrzyżowania z ulicą A w kierunku wschodnim. Z zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) wynika nakaz podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co znajduje swoją konkretyzację w treści art. 77, zgodnie z którym organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Przepis ten nakłada na organ administracji publicznej prowadzący postępowanie obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. W konsekwencji nie można odmówić słuszności zarzutowi skarżącej, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły w sposób pełny i wyczerpujący stanu faktycznego w sprawie, który mógł być podstawą rozstrzygnięcia. Z treści art. 77 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności. Oznacza to, że organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu podejmować wszelkie kroki zmierzające do wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego. W świetle art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., organy zobowiązane są do należytego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W sprzeczności z powołanymi regulacjami prawnymi stoi zaniechanie przez organy ustalenia czy odcinek ulicy B na wysokości spornego ogrodzenia uzyskał status drogi publicznej lub czy można go zaliczyć do "innych miejsc publicznych", od czego uzależniona jest ocena zachowania wymogu zgłoszenia budowy ogrodzenia. Wszak decyzja administracyjna nie może być oparta na domniemaniu okoliczności faktycznej, nieustalonej w postępowaniu administracyjnym, której prawdziwości strona przeczy. Jeszcze w kontekście wątpliwego statusu ulicy B należy uznać za zasadny zarzut skargi odnoszący się do naruszenia art. 8 kpa, bowiem organ bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy wydał odmienne rozstrzygnięcie niż pogląd prezentowany w 2008 roku, choć nadal należało oceniać inwestycję przez pryzmat stanu faktycznego i prawnego z lipca 2007 roku. Pamiętać warto, iż zmienność poglądów prawnych organu na tle tego samego stanu faktycznego w tej samej sprawie bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, powoduje, że może nastąpić uzasadnione podważenie zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 49b Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie w miejsce art. 50-51 tej ustawy. Z zeznań świadka J. B. wynika bowiem, że po zakupie działki około 1985 roku działkę skarżącej ogrodzono i zbudowano domek letniskowy, zatem budowa nowego ogrodzenia w 2007 roku odbywała się już na zabudowanej działce. Stąd właściwy jest wniosek skarżącej, iż w tym wypadku ogrodzenie jest urządzeniem budowlanym. Stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego ogrodzenie działki już zabudowanej jest urządzeniem technicznym, związanym z istniejącymi na działce zabudowaniami. Takie też stanowisko, iż "ogrodzenie działki już zabudowanej niewątpliwie jest urządzeniem technicznym, związanym z istniejącym już na działce zabudowaniami" było prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielanym także przez skład orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 13.01.2009 r. sygn. akt II OSK 1781/07, wyrok NSA z dnia 28.10.2009 r. sygn. akt II OSK 1709/08). Stwierdzić trzeba, iż realizacja ogrodzenia działki zabudowanej nie jest tożsama z wykonaniem ogrodzenia na działce niezabudowanej, w tej ostatniej sytuacji powstaje bowiem obiekt, o jakim mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. W konsekwencji organ nie powinien był stosować art. 49b Prawa budowlanego, który swą hipotezą obejmuje obiekty budowlane, lecz art. 50-51 Prawa budowlanego, które odnoszą się do przypadków innych niż samowolne wznoszenie obiektów budowlanych. Natomiast niezasadne okazały się pozostałe zarzuty skargi. Z księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr 86/27 (ul. B) wynika, że jej właścicielem jest Gmina Z. działki, a więc jeżeli podnosi się w toku postępowania, że ogrodzenie przesunięto o 13 cm w stronę środka ul. B to nie sposób twierdzić, iż Gmina nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy, skoro mogło zostać naruszone jej prawo własności. Nie znajduje uzasadnienia także pogląd strony, iż nieprawidłowo przyjęto, że miała miejsca budowa ogrodzenia, a nie remont. Przez remont – zgodnie z definicją ustawową – należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Po pierwsze, remont odnosi się do obiektów budowlanych, a – jak już wyżej wyjaśniono – do takich nie zalicza się sporne ogrodzenie. Zresztą sama skarżąca argumentowała, że mamy do czynienia z urządzeniem budowlanym. Po drugie, w analizowanej sprawie powstało nowe ogrodzenie o innych gabarytach i w nowej lokalizacji; w miejsce siatki na metalowych słupkach powstały słupy betonowe z drewnianymi przęsłami 13 cm bliżej środka ulicy. Prowadząc ponownie postępowanie organy powinny uwzględnić wyżej poczynione uwagi. Z tych wszystkich powodów sąd zobligowany był uchylić zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O powyższym sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku w trybie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach na zasadzie art. 200 i art. 205 p.p.s.a. B.A.