II SA/Łd 21/09

Dnia 9 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Beata Czyżewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2009 r. przy udziale - sprawy ze skargi D. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...] i postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] nr [...]. LS Decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 145 §1 i art. 151 §1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po wznowieniu postępowania objętego postanowieniem z dnia [...] postanowił odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia [...] w sprawie udzielenia L. N. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w dniu 11 lipca 2008r. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynęło pismo D. N. - odwołanie od decyzji PINB Nr [...] z dnia [...] W kolejnym piśmie D.N. sprecyzował, iż przedmiotowe odwołanie jest w istocie wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego prawomocną decyzją PINB z dnia [...] udzielającą L.N. pozwolenia na użytkowanie budynku. Postanowieniem z dnia [...] postępowanie zostało wznowione stosownie do żądania D.N. Dalej organ wskazał, przytaczając treść art. 145 §1 i art. 151 Kpa, kiedy postępowanie w sprawie można wznowić i jakie rozstrzygnięcia wydać po wznowieniu postępowania w sprawie. Wywiódł, iż analiza materiałów sprawy uzasadnia stwierdzenie, iż nie wystąpiły żadne błędy w postępowaniu dotychczasowym, które mogłyby stanowić podstawę do nowego merytorycznego rozpoznania sprawy i wydania nowej decyzji. Dodał, iż stosownie do art. 148 Kpa podanie o wznowienie wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia, a gdy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o wydaniu decyzji. D.N. dowiedział się o decyzji z dnia [...] z pisma WINB w Ł. z dnia [...] oraz z decyzji WINB z dnia [...]. Organ zaznaczył, iż strona, która świadomie rezygnuje z udziału w postępowaniu, nie może skutecznie żądać wznowienia postępowania. D.N. pismem z dnia 4 kwietnia 2007r. został powiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jak również był informowany, że w każdym stadium postępowania organ jest zobowiązany umożliwić stronie przeglądanie akt. W odwołaniu od powyższej decyzji D.N. podniósł szereg zarzutów skierowanych bezpośrednio do postępowania zakończonego wydaniem przez PINB decyzji z dnia [...] Wyraził nadto stanowisko, iż fakt wydania decyzji z dnia [...] został przed nim celowo zatajony aby uniemożliwić mu wniesienie odwołania, nadto w żadnym w pism, które otrzymał od organów nadzoru budowlanego nie było wspomniane o tej decyzji i nie dotyczyły one bezpośrednio postępowania poprzedzającego jej wydanie. Decyzją z dnia [...] Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. na podstawie art. 138 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie PINB w O. z dnia [...] i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił istotę wznowienia postępowania i przesłanki warunkujące skuteczne wznowienie postępowania administracyjnego. Zdaniem tegoż organu, wniosek strony z dnia 7 lipca 2008r. o wznowienie postępowania, oparty na art. 145 §1 pkt 4 Kpa tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, nie spełnia wymogu o jakim mowa w art. 148 Kpa, zgodnie z którym podanie o wznowienie wnosi się w terminie 1 miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Organ wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, w szczególności z pisma WINB z dna 14 czerwca 2007r. będącego w swej treści odpowiedzią na skargę strony z dnia 9 maja 2007r. na postępowanie PINB w O., organ udzielił wyczerpujących wyjaśnień dotyczących m.in. postępowania administracyjnego w sprawie budynku mieszkalnego. W treści przedmiotowego pisma organ wskazał także, iż decyzją z dnia [...] Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. udzielił L.N. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Z potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy wynika, iż w/w pismo zostało doręczone skarżącemu w dniu 20 czerwca 2007r. W ocenie organu strona naruszyła miesięczny termin na złożenie podania o wznowienie postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, iż w konsekwencji organ I instancji winien odmówić wznowienia postępowania. Reasumując, organ odwoławczy ocenił, iż postępowanie wszczęte przez organ I instancji pomimo, że wystąpiła niedopuszczalność wznowienia postępowania, stało się bezprzedmiotowe i zasadne jest uchylenie decyzji organu I instancji oraz postanowienia o wznowieniu postępowania i orzeczenie o umorzeniu postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D.N. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając oświadczył, iż nie otrzymał decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] w terminie umożliwiającym złożenie odwołania, nie otrzymał również kserokopii prawomocnej decyzji w załączeniu pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia 14 czerwca 2007r. Wyjaśnił, iż po zapoznaniu się bezpośrednio z treścią decyzji z dnia [...] co miało miejsce w dniu 10 czerwca 2008r. w terminie 1 miesiąca złożył wniosek o wznowienie postępowania. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych względów niż w niej podniesione, które Sąd, nie będąc związany granicami skargi, zobowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu. W pierwszej kolejności godzi się wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej w dalszej części p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach wspomnianej kontroli sąd administracyjny ocenia zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną tam podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 wskazanej ustawy, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). Rozpatrując złożoną skargę w tak zakreślonej kognicji oraz analizując dokumenty zawarte w aktach administracyjnych, Sąd stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] a także postanowienie tegoż organu z dnia [...] wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które skutkować winno wyeliminowaniem wskazanych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż wznowienie postępowania jest instytucją procesową mającą na celu stworzenie prawnej możliwości przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, w której została już wydana decyzja ostateczna. Z uwagi na szczególny charakter omawianego trybu wznowienia postępowania ustawodawca w sposób szczegółowy określił przesłanki orzeczenia o wznowieniu postępowania i termin w jakim strona może skutecznie wnosić o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. I tak, stosownie do art. 148 Kpa, podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednocześnie jednak, jeżeli podstawą wniosku o wznowienie jest art. 145 §1 pkt 4 Kpa tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej, wówczas termin do złożenia podania o wznowienie biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Termin do złożenia żądania wznowienia postępowania zaczyna bieg od dnia dowiedzenia się przez stronę w jakikolwiek sposób o istnieniu decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie nawet od źródła, z którego pochodzi informacja (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2006 r. sygn. II OSK 622/05, opubl. ONSAiWSA 2006/5/133; wyrok NSA z dnia 1 września 2000 r. sygn. III SA 2304/99, opubl. ONSA 2001/4/179, wyrok NSA z dnia 3 lutego 1998 r. sygn. I SA 769/97, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 451290). Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę, organ administracji zaś swobodnie ocenia dowody w tej mierze. W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie postępowania po terminie określonym w art. 148 § 2 Kpa, organ administracji jest zobowiązany do wydania, na podstawie art. 149 § 3 Kpa decyzji o odmowie wznowienia postępowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2007r., sygn. akt VII SA/Wa 2057/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 337447). Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu do złożenia tego wniosku, godzi w zasadę trwałości decyzji ostatecznych i stanowi rażące naruszenie prawa (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006r., sygn. akt I SA/Wa 2/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 221999). Przenosząc wskazane wywody na grunt przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że powinnością organu w pierwszej kolejności, jak słusznie to zresztą zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia, było zbadanie czy wniosek strony o wznowienie postępowania złożony został w prawem zakreślonym terminie. Jak wynika to z akt sprawy organy ustaliły, że skarżący dowiedział się o decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia [...] w sprawie udzielenia L.N. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego z doręczonego mu pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia z dnia [...] Ustalenie to, kluczowe dla rozstrzygnięcia, zdaje się być niesporne w sprawie. Warto bowiem zaznaczyć, iż skarżący nie neguje faktu doręczenia mu wspomnianego pisma, a jedynie akcentuje okoliczność nie doręczenia mu decyzji z dnia [...] Tym samym konsekwencją ustalenia, że wniosek o wznowienie postępowania wniesiony został z uchybieniem terminu zakreślonego w art. 148 § 2 Kpa, winno być wydanie przez organ administracji decyzji o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 Kpa, nie zaś jak uczynił to organ I instancji - postanowienia o wznowieniu postępowania ( postanowienie PINB w O. z dnia [...]) a następnie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. nr [...] z dnia [...](decyzja z dnia [...]). Za niezgodną z prawem uznać należy również zaskarżoną decyzję, mocą której [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję organu I instancji oraz poprzedzające ją postanowienie PINB w O. z dnia [...] i umorzył postępowanie administracyjne organu I instancji. Choć w podstawie prawnej rozstrzygnięcia brak jest wskazania przepisu, na podstawie którego organ odwoławczy umorzył postępowanie administracyjne, to jednak z uzasadnienia wynika, iż podstawę tę stanowił przepis art. 105 §1 Kpa. O ile działanie organu odwoławczego w zakresie uchylenia rozstrzygnięć pierwszo instancyjnych można by uznać za prawidłowe, to jednak umorzenia postępowania administracyjnego w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie sposób zaaprobować. W żadnym razie nie można bowiem uznać, iż skutkiem uchybienia terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania jest bezprzedmiotowość tegoż postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym jak i piśmiennictwem, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 §1 Kpa, to nic innego jak brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkiem czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 1996, str. 462 i nast.). W przedmiotowej sprawie natomiast, jak to już wyżej wywiedziono, wykazanie, że strona uchybiła terminowi z art. 148 § 2 Kpa skutkować winno wydaniem decyzji odmawiającej wszczęcia postępowania wznowieniowego, w oparciu o przepis art. 149 § 3 Kpa. Dodatkowo zaznaczyć należy, iż lektura dokumentów zawartych w aktach administracyjnych wskazuje, iż z uchybieniem art. 10 § 1 Kpa, nie zapewniono stronom czynnego udziału w postępowaniu w każdym jego stadium, co niewątpliwie stanowi naruszenie jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie prawa. Rozstrzygając ponownie sprawę organ winien zastosować się do wskazanych w uzasadnieniu wywodów i wytycznych. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a.