II SA/Łd 215/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant Asystent sędziego Jarosław Szkudlarek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi K. P. i M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [..] Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. i M. P., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] Nr [...] Organ I instancji, decyzją z dnia[...] , na podstawie regulacji art. 36 ust. 4 i 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej we wsi R., oznaczonej nr ewid. [...] , w wysokości 12.004 zł, co stanowi 20% wzrostu wartości prawa własności oraz zobowiązał K. i M. P. do uiszczenia tej opłaty w terminie 7 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Z treści uzasadnienia decyzji wynika, że zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy P. Nr VIII/44/90 z dnia 12 grudnia 1990 roku w sprawie zatwierdzenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy P. - Dz. Urzęd. Wojew.[...] z 1991 roku Nr 1, poz. 12 ze zm.), obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 roku, nieruchomość stanowiąca własność K. i M. P. , położona była w kompleksie łąk w obniżeniach dolinnych. Jako gleba klasy IV podlegała szczególnej ochronie, wszelka zabudowa, jak i degradacja gruntu była zakazana. Dopuszczalna była tylko budowa stawów dla prowadzenia gospodarki rybackiej. Z dniem 24 lipca 2004 roku weszła w życie uchwała Nr XX/134/2004 z dnia 28 kwietnia 2004 roku Rady Gminy P. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P. ( Dz. Urzęd. Woj. [...] Nr 193, poz. 1734), która określała, że przedmiotowa działka przeznaczona została częściowo na cele budowlane. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stawka procentowa w wysokości 20% została określona w treści § 40 uchwały z dnia 28 kwietnia 2004 roku. W dniu 22 listopada 2005 roku K. i M. P. sprzedali przedmiotową nieruchomość ( akt notarialny z dnia 22 listopada 2005 roku, Nr Repert.[..]). Z wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że wartość nieruchomości przed dniem zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 40.970 zł, natomiast w dniu zbycia 100.990 zł. Jednorazowa opłata, o której stanowi art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wynosi zatem 12.004 zł, co stanowi 20% wzrostu wartości nieruchomości z tytułu zmiany przeznaczeniu gruntu ( 100.990 zł – 40.970 zł = 60.020 zł x 20% = 12.004 zł ). W konkluzji uzasadnienia organ wskazał, że w toku postępowania administracyjnego strona miała zapewniony udział w prowadzonym postępowaniu i była pouczana o przysługujących uprawnieniach (zawiadomienie z dnia 24 sierpnia 2006 roku o wszczęciu postępowania i zawiadomienie z dnia 7 września 2006 roku o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym). Do dnia 19 września 2006 roku strona nie złożyła żadnych dokumentów, które miałyby wpływ na wynik sprawy. W odwołaniu od powyższej decyzji K. i M. P. wnieśli o uchylenie decyzji w całości, zarzucając naruszenie art. 10, 77, 78 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. W motywach wyjaśnili, że organ odmówił im wydania kserokopii operatu szacunkowego, który był niezbędny do przedstawienia innemu rzeczoznawcy do konsultacji. Nadto, zdaniem odwołujących się, nie jest prawdą, iż przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wszelka zabudowa na terenie ich działki była zakazana. Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi w wyroku z dnia 23 kwietnia 2002 roku, sygn. akt: II SA/Łd 1612/00 stwierdził bowiem, że na terenie działki dopuszczalna jest zabudowa siedliskowa. Nieruchomość była sprzedana jako gospodarstwo rolne, bez podziału na działki budowlane. W toku postępowania strona była pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do wyceny, jak i złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Z treści uzasadnienia wynika, że dla pobrania opłaty planistycznej niezbędne jest łączne spełnienie przesłanek: 1. zmiana lub uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego, 2. wzrost wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, 3. zbycie nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego, 4. określenie stawki procentowej opłaty w uchwale Rady Gminy o zmianie lub uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, 5. decyzja o ustaleniu opłaty jednorazowej może być wydana tylko w terminie 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że spełnione zostały wszystkie przesłanki niezbędne do ustalenia opłaty planistycznej, co uprawniało organ I instancji do wydania decyzji. Mianowicie bowiem, przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, działka nr ewid. 14 o powierzchni 10.295 m2, znajdowała się na terenie kompleksu łąk w obniżeniach dolinnych, była wykorzystywana na cele rolne. Po wejściu w życie planu zagospodarowania przestrzennego z 2004 roku uległo zmianie przeznaczenie tego terenu, w ten sposób, że część działki została przeznaczona pod zabudowę letniskową i mieszkaniową jednorodzinną, a pozostałą część określono jako użytki zielone oraz obniżenia terenowe. Wyliczenie opłaty planistycznej nastąpiło na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, w którym wzięto pod uwagę takie cechy nieruchomości, jak powierzchnia i kształt działki, lokalizacja ogólna i szczegółowa, uzbrojenie, dojazd i dostępność terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze oceniło, że przygotowany operat szacunkowy został sporządzony w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania, a określonej wartości nieruchomości nie można uznać za zawyżoną. Rzeczoznawca uwzględnił bowiem wszystkie cechy nieruchomości, zarówno te, które podwyższają jej wartość, jak i te, które ją obniżają. Operat, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, został przygotowany stosownie do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 roku Nr 261, poz. 2603 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz.U. Nr 270, poz. 2109), jak i standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych. W tej sytuacji organ uznał, że należycie została udowodniona kwestia wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ przyjął za miarodajną wartość wynikającą z operatu przygotowanego na zamówienie organu, gdyż odwołujący się nie złożyli żadnego innego dokumentu, który miałby wskazywać na inną wartość nieruchomości. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, że strona nie była pozbawiona możliwości wypowiedzenia się i złożenia wyjaśnień w toku postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ I instancji zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania, następnie - po jego zakończeniu - wyznaczył stronie termin do zapoznania się ze zgromadzonymi dokumentami i wypowiedzenia się w tym przedmiocie. Analogiczne zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym zostało przesłane stronie w toku postępowania odwoławczego. W odniesieniu do argumentów odwołania sprowadzających się do ustalenia wartości nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że strona nie złożyła żadnego dowodu na poparcie swoich twierdzeń. W kwestii odmowy wydania uwierzytelnionej kserokopii operatu, organ podał, że zagadnienie to było przedmiotem innego postępowania ( Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia[...], Nr [..] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania takiego dokumentu ). W konkluzji organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ ma obowiązek pobrać opłatę planistyczną. W tej sytuacji wobec spełnienia ustawowych przesłanek, określonych w tym przepisie organ nie mógł odstąpić od wymierzenia opłaty, gdyż stanowiłoby to naruszenie dyscypliny finansów publicznych jednostki samorządu terytorialnego. W skardze do sądu administracyjnego K. i M. P. wnieśli o uchylenie decyzji organu II, jak i I instancji oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W motywach skargi strona zarzuciła naruszenie regulacji art. 10, 77, 78 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez odmowę wydania uwierzytelnionych odpisów dokumentów. Czas, który strona miała na zlecenie przygotowania drugiego operatu szacunkowego był niewystarczający, gdyż było to tylko 9 dni (między zakończeniem postępowania w przedmiocie odmowy wydania kserokopii operatu, a wydaniem decyzji przez organ I instancji w sprawie niniejszej). Nadto, skarżący sprzedali działkę jako grunt rolny, ponieważ nie przeprowadzili oddzielnej procedury niezbędnej do umożliwienia zabudowy mieszkaniowej na działce ( podział działki i wyłączenie gruntu z produkcji rolnej ). Wartość działki na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zmieniła się, gdyż uprzednio na terenie działki możliwa była zabudowa siedliskowa. W konkluzji skarżący wskazali, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustosunkowało się w prawidłowy sposób do zarzutów odwołania i przy ocenie materiału dowodowego naruszyło zasadę prawdy obiektywnej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z dnia 21 marca 2007 roku wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do uregulowania art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. W ocenie Sądu, organy prowadzące postępowanie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanych decyzji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten określa, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, na dzień jej sprzedaży. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem ( art. 37 ust. 1 w zw. z art. 37 ust. 4 w/w ustawy ). Ustalenie opłaty może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące ( art. 37 ust. 2 w zw. z art. 37 ust. 4 w/w ustawy). W stanie faktycznym sprawy, nieruchomość stanowiąca własność K. i M. P. zlokalizowana w miejscowości R., oznaczona nr ewid. [..], przed dniem 31 grudnia 2003 roku położona była w kompleksie łąk w obniżeniach dolinnych. Po dniu 24 lipca 2004 roku, czyli po wejściu w życie uchwały Nr XX/134/2004 Rady Gminy P. z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., nieruchomość skarżących w części ( pas o szerokości 80 m od osi drogi gminnej ) została przeznaczona pod zabudowę letniskową i mieszkaniową jednorodzinną. Aktem notarialnym z dnia 22 listopada 2005 roku, Nr Repert. A Nr [...] nieruchomość powyższa została przez K. i M. P. sprzedana za kwotę 100.000 zł. Sporządzony, na zlecenie organu I instancji, operat szacunkowy z wyceny wartości rynkowej prawa własności przedmiotowej działki gruntu dowiódł tego, że w wyniku zmiany przeznaczenia terenu na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania terenu, wartość nieruchomości wzrosła z kwoty 40.970 zł do sumy 100.990 zł w dniu sprzedaży działki. W tak ustalonym stanie faktycznym należy stwierdzić, że organy administracji miały podstawy do naliczenia opłaty planistycznej w kwocie 12.004 zł. Wysokość opłaty stanowi wyliczenie matematyczne opierające się na wartościach nieruchomości, wynikających m. in. z operatu szacunkowego. Operat szacunkowy, w toku postępowania o ustalenie opłaty planistycznej, stanowi podstawowy, ale nie jedyny dowód, który miałby obrazować wartość nieruchomości. Wartość nieruchomości może zostać ustalona również za pomocą innych dowodów, o których stanowi Kodeks postępowania administracyjnego. Tym niemniej, w rozpatrywanej sprawie wartość nieruchomości przed zmianą przeznaczenia działki na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w dniu sprzedaży, została przyjęta przez organy orzekające w wysokości wynikającej z operatu szacunkowego, gdyż skarżący w toku postępowania administracyjnego nie złożyli żadnego innego dowodu. Ponadto, w ocenie organów, jak i Sądu, operat przygotowany na zlecenie organu został opracowany w sposób rzetelny i prawidłowy. Jego treść i moc dowodowa nie budzi wątpliwości. Zwrócenia uwagi wymaga przy tym okoliczność, iż wartość nieruchomości po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określona przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym, pokrywa się z kwotą, za którą nieruchomość ta została przez skarżących sprzedana. Zdaniem skarżących, odmowa wydania kserokopii operatu przygotowanego dla organu uniemożliwiła złożenie innego dowodu wskazującego na inną wartość nieruchomości i stanowiła naruszenie art. 10 § 1, 77, 78 i 81 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do tego zarzutu należy wskazać, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują obowiązku sporządzania przez organ administracji kserokopii akt administracyjnych lub ich odpisu i doręczania ich stronie ( por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 roku, II SA/Wa 29/06, Lex Nr 220893; wyrok NSA z dnia 5 lipca 2005 roku, GSK 898/04, Lex Nr 190721; wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2005 roku, IV SA 4541/02, Lex Nr 189011; wyrok NSA z dnia 27 listopada 1996 roku, I SA/Lu 139/96, Lex Nr 28938). Zdaniem składu orzekającego, zapewnienie stronie udziału w postępowaniu administracyjnym, w realiach niniejszej sprawy, wyczerpywało się w obowiązku poinformowania strony o wszelkich czynnościach podejmowanych w toku postępowania i zawiadomieniu o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym swobodne jego przeczytanie oraz sporządzenie odpisów i notatek. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, organy nie naruszyły podstawowych zasad postępowania administracyjnego, gdyż zawiadomiły skarżących o wszczęciu postępowania, jak i możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi dowodami. Nadto, Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. regulacji art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego odnoszącego się do obowiązku ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Wręcz przeciwnie, zdaniem składu orzekającego, organ II instancji w końcowej części uzasadnienia decyzji w pełni odniósł się do argumentów skarżących. W konkluzji należy wskazać, że operat szacunkowy stanowi jeden z dowodów, który podlega ocenie przez organy orzekające. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści uzasadnienia decyzji przeprowadziło analizę operatu, oceniając go pod kątem przyjętej metody szacowania, jak i czynników wpływających na wartość nieruchomości. W treści skargi K. i M. P. wywodzili, iż na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w roku 2004 nie uległo zmianie przeznaczenie działki, gdyż uprzednio dopuszczalna była zabudowa siedliskowa. Skarżący powołali się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 23 kwietnia 2002 roku, sygn. akt: II SA/Łd 1612/00. Sąd rozpoznający przedmiotową skargę nie podziela tego stanowiska, gdyż z treści tego wyroku wynika, że powodem uchylenia decyzji organu administracji było naruszenie zasad postępowania administracyjnego. Sąd, rozpoznając wówczas skargę M. P. na decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie wypowiedział się w kwestii dopuszczalności lokalizacji na działce położonej we wsi R. zabudowy mieszkaniowej i gospodarskiej. Poza tym skarżący podali, że działkę sprzedali jako grunt rolny, gdyż nie przeprowadzili odrębnej procedury niezbędnej do zabudowy działki. Zdaniem składu orzekającego okoliczności te nie wpływają na kwestię faktu ustalenia opłaty planistycznej, bądź jej wysokości. Żadna z tych okoliczności bowiem nie została wprowadzona do treści przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa przesłanki do ustalenia opłaty. Natomiast z aktu notarialnego załączonego do akt administracyjnych wynika, że część przedmiotowej nieruchomości leży na terenach przeznaczonych pod zabudowę letniskową i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Konkludując powyższe rozważania, Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o oddaleniu skargi.