II SA/Łd 216/25

Dnia 18 lipca 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Zbrojewski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Beata Czyżewska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lipca 2025 roku sprawy ze skargi W. D. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 20 lutego 2025 roku nr 35/2025 znak: WOP.7721.36.2025.BZ w przedmiocie nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanej hali magazynowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z dnia 21 stycznia 2025 roku, nr 11/2025 znak: PINB.5160.31.2023.KL; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi na rzecz skarżącej W. D. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał 1. Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 20 lutego 2025 r. nr 35/2025 znak: WOP.7721.36.2025.BZ Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z dnia 21 stycznia 2025 r. nr 11/2025, którą nakazano rozbiórkę samowolnie wybudowanej hali magazynowej. 1. Jak wynika z akt sprawy w dniu 10 października 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego przeprowadził czynności kontrolne na nieruchomości położonej w miejscowości S., ul. [...]. Podczas kontroli W.D. oświadczyła, że jej mąż J.D. zmarł [...] roku temu, a postępowanie spadkowe nie zostało przeprowadzone. 2. Organ ustalił, że na nieruchomości zlokalizowanych jest jedenaście obiektów oznaczonych cyframi od 1 do 11. 3. Obiekt nr 1 to hala magazynowa, o konstrukcji metalowej z płyt warstwowych ocieplonych, pokryta dachem dwuspadowym. Obiekt na planie prostokąta o wymiarach 12,11 m x 12,20 m i wysokości w kalenicy 6,20 m. Obiekt jest posadowiony bezpośrednio na płytach betonowych ułożonych na gruncie. Hala wyposażona jest w piec na paliwo stałe z własnym przewodem kominowym. Obiekt zlokalizowany jest w odległości 1,27 m od ogrodzenia betonowego działką o nr ewid. gruntu [...] i w odległości 70,5 m od działki o nr ewid. gruntu [...] (rzeka). W dniu kontroli nie było możliwości wejścia do budynku. 4. Obiekt nr 2 to hala magazynowa o konstrukcji metalowej z ocieplonych płyt warstwowych, przykryta dachem, dwuspadowym z pokrywą z powłoki z PCV. Obiekt na planie prostokąta o wymiarach 12,20 m x 12,16 m i wysokości w kalenicy 5,65 m. Obiekt posadowiony jest bezpośrednio na płytach betonowych ułożonych bezpośrednio w gruncie. Hala magazynowa wyposażona jest w piec na paliwo stałe z własnym kominem. Obiekt zlokalizowany jest w odległości 1,70 m od ogrodzenia betonowego i w odległości 3,16 m od obiektu nr 1. Nie było możliwości wejścia do obiektu w dniu kontroli. 5. Obiekt nr 3 to hala magazynowa o konstrukcji metalowej z płyt warstwowych ocieplonych, pokryta dachem dwuspadowym. Obiekt na planie prostokąta o wymiarach 12,00 m x 12,10 m i wysokości w kalenicy 6,70 m. Obiekt zlokalizowany jest w odległości 2,30 m od ogrodzenia betonowego od strony działki nr [...] i w odległości 36,40 m od obiektu nr 2. W dniu kontroli nie było możliwości wejścia do obiektu. 6. Obiekt nr 4 to hala magazynowa o konstrukcji metalowej pokryta dachem dwuspadowym z pokryciem z powłoki PCV. Obiekt na planie prostokąta o wymiarach 12,00 m x 20,05 m i wysokości w kalenicy 7,0 m. Obiekt posadowiony jest na fundamentach betonowych. Obiekt zlokalizowany jest w odległości 2,30 m od ogrodzenia betonowego z działką nr [...] i w odległości 1,0 m od obiektu nr 3. 7. Obiekt nr 5 to dwunawowa wiata o konstrukcji metalowej. Wiatę tworzą trzy kontenery metalowe połączone ze sobą ramami metalowymi. Nawa od strony zachodniej (o długości 15,40 m) jest zadaszona, spadek dachu w kierunku południowym. Obiekt na planie prostokąta o wymiarach maksymalnych 6,0 m x 32,44 m i wysokości maksymalnej 4,60 m. Obiekt zlokalizowany w odległości 1,0 m od ogrodzenia betonowego od strony działki [...] i w odległości 50,10 m od ogrodzenia od strony ul. [...]. Obiekt posadowiony bezpośrednio na płytach betonowych ułożonych na gruncie. 8. Obiekty nr 6, 7, 8 i 9 to kontenery metalowe typu socjalnego (ocieplone). Posadowione są one na podkładkach drewnianych ułożonych na płytach betonowych. Kontenery są o wymiarach 2,43 m x 6,04 m i wysokości 2,72 m. Powyższe obiekty kontenerowe nie są podłączone do mediów. 9. Obiekt nr 10 to obiekt modułowy kontenerowy (4 moduły w poziomie parteru), na planie prostokąta o wymiarach maksymalnych 6,0 m x 9,72 m i wysokości 2,72 m. Obiekt podłączony do instalacji elektrycznej i wod.-kan. Wyposażenie obiektu wskazuje na pomieszczenie biurowe. 10. Obiekt nr 11 to obiekt modułowy kontenerowy (4 moduły w poziomie parteru i jeden na piętrze). Obiekt na planie prostokąta o wymiarach 6,0 m x 9,72 m i wysokości 5,44 m. Na piętro prowadzą zewnętrzne, ażurowe schody metalowe. 11. W.D. oświadczyła, że obiekty powstały w latach 2019-2022, nie przedłożyła do kontroli dokumentów dotyczących obiektów. Oświadczyła, że nie dokonywała zgłoszeń zamiaru wykonywania robót, ani nie uzyskała pozwolenia na budowę obiektów. Do protokołu dołączono szkice sytuacyjne oraz dokumentację fotograficzną. 12. Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2022 r. organ I instancji wystąpił do Starostwa Powiatowego w Łodzi o udzielenie informacji, czy wydane zostało pozwolenie na budowę dla obiektów znajdujących się na działce o nr ewid. [...], obręb [...] lub dokonano zgłoszeń ich budowy. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 11 stycznia 2023 r. Starostwo Powiatowe w Łodzi wskazało, że dla nieruchomości nr ewid. [...] wydano decyzję nr 103/09 z dnia 12 czerwca 2009 r. o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego i magazynowego oraz odnaleziono zgłoszenie zamiaru wykonywania robót budowlanych nr 109/2014 z dnia 27 marca 2014 r. dotyczące obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie robót budowlanych oraz budowy budynku tymczasowego i nr 110/2014 z dnia 27 marca 2014 r. dotyczące utwardzenia terenu dla wskazanej nieruchomości. 13. W dniu 19 września 2023 r. organ szczebla powiatowego wydał postanowienie nr 209/2023, którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, wykonanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, polegających na budowie: 1. czterech hal magazynowych, oznaczonych numerami od 1 do 4 na szkicu sytuacyjnym, stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 12 października 2022 r., zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...], obr. [...], gmina R.; 2. wiaty oznaczonej numerem 5 na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 12 października 2022 r., zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], obr. [...], gmina R.; 3. czterech kontenerów metalowych typu socjalnego, oznaczonych numerami od 6 do 9 na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 12 października 2022 r., zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...], obr. [...], gmina R.; 4. dwóch obiektów modułowych kontenerowych, oznaczonych numerami 10 i 11 na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 12 października 2022 r., zlokalizowanych na działce o nr ewid. [...], obr. [...], gmina R. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że obiekty powstały w warunkach samowoli budowlanej, co uzasadnia wszczęcie procedury legalizacyjnej. 14. Na skutek rozpatrzenia złożonego zażalenia, postanowieniem z dnia 30 października 2023 r. nr 204/2023 organ wojewódzki uchylił postanowienie organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wskazał w uzasadnieniu, że prowadzone postępowanie winno zostać podzielone na każdy z obiektów. 15. Ponownie prowadząc postępowanie, organ szczebla powiatowego wydał w dniu 18 grudnia 2023 r. postanowienie nr 289/2023, którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych, wykonanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, polegających na budowie hali magazynowej, oznaczonej numerem 4 na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 12 grudnia 2022 r., zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina R.. 16. Na skutek przeprowadzenia ponownych oględzin w dniu 10 października 2024 r., organ I instancji ustalił, że hala magazynowa nr 4 znajduje się w niezmienionym miejscu względem poprzednich oględzin. 17. Z uwagi na powyższe w dniu 26 listopada 2024 r. postanowieniem nr 221/2024 organ wojewódzki utrzymał w mocy powyższe postanowienie. Wskazał w uzasadnieniu, że hala magazynowa niewątpliwie stanowi samowolę budowlaną, tym samym organ I instancji zasadnie wdrożył procedurę legalizacyjną. 18. Następnie w dniu 21 stycznia 2025 r. organ I instancji decyzją nr 11/2025 nakazał W.D. rozbiórkę samowolnie wybudowanej hali magazynowej o wymiarach 12,00 m x 20,05 m i wysokości maksymalnej 7,00 m, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina R., oznaczonej numerem 4 na załączniku graficznym do decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ szczebla powiatowego wskazał, że z uwagi na niezłożenie w zakreślonym terminie wniosku o legalizację obiektu, należało orzec rozbiórkę. 19. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła W.D., która zarzuciła organowi I instancji naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie słusznego interesu obywatela i niepodjęcie wszystkich czynności mających wyjaśnić stan faktyczny i załatwić sprawę vide ustalenie prawidłowej strony postępowania; - art. 9 k.p.a. poprzez całkowity brak informowania strony o podjętych działaniach organu; - art. 11 k.p.a. poprzez całkowity brak wyjaśnienia przez organ czemu nie przychylił się do danych zawartych w stanowisku skarżącej; - art. 77 k.p.a. poprzez błędne rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, nieobejmującego de facto całego stanu faktycznego sprawy. Z uwagi na powyższe strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem braku udziału strony w budowie obiektu. 20. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 20 lutego 2025 r. nr 35/2025 znak: WOP.7721.36.2025.BZ Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. 1. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że przedmiotem postępowania organ I instancji uczynił halę magazynową o konstrukcji metalowej, przykrytą dachem, dwuspadowym z pokrywą z powłoki z PCV. 2. Jak wynika z protokołu oględzin z dnia 12 grudnia 2022 r., kontrolowany obiekt jest posadowiony na fundamentach betonowych i zdaniem organu spełnia definicję budynku, o której mowa w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przede wszystkim w zakresie trwałego związania z gruntem. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesuniecie czy przemieszczenie na inne miejsce. To, że dany obiekt przystosowany jest do wielokrotnego montażu w różnych miejscach nie oznacza jeszcze, że nie można przyjąć, że jest on trwale związany z gruntem. Stwierdzić trzeba, że o tym, czy obiekt budowlany jest trwale związany z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem, nie decyduje również technologia wykonania fundamentu i możliwości techniczne przeniesienia obiektu w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania. 3. Wobec tego ww. hala magazynowa dla swojej legalności wymagała pozyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż nie znajduje się w katalogu obiektów zwolnionych z tego obowiązku. Taka sama konstatacja miałaby miejsce, nawet gdyby zakwalifikować halę jako obiekt tymczasowy, gdyż tymczasowy obiekt budowlany posadowiony zgodnie z warunkami określonymi w art. 29 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, jednak nierozebrany lub nieprzeniesiony w inne miejsce przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, przestaje być obiektem budowlanym, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę. 4. Trwałość zrealizowanego obiektu, jakim jest hala, wyklucza zdaniem organu, uznanie tego obiektu za obiekt tymczasowy. Biorąc powyższe pod uwagę, organ stwierdził, że zarówno obecnie, jak i w przedziale czasowym powstania ocenianej inwestycji (2018-2022), wymagała ona dla swojej legalności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, a jak wynika z akt sprawy dla nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem brak jest wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę lub przyjętego zgłoszenia. 5. Tym samym organ I instancji prawidłowo wskazał, że jest to samowola budowlana, wymagająca podjęcia interwencji przez organy nadzoru budowlanego. 6. Organ I instancji wydał dnia 18 grudnia 2023 r. postanowienie nr 289/2024, którym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wstrzymał W.D. prowadzenie robót budowlanych, wykonanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, polegających na budowie hali magazynowej, oznaczonej numerem 4 na szkicu sytuacyjnym stanowiącym załącznik do protokołu kontroli z dnia 12 grudnia 2022 r., zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina R. oraz w sposób prawidłowy poinformował żyjącego właściciela o możliwości złożenia wniosku o legalizację samowoli budowlanej, właściwie także wskazał sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej. 7. Postanowienie organu wojewódzkiego utrzymujące w mocy postanowienie organu stopnia powiatowego zostało odebrane przez Panią W.D. dnia 2 grudnia 2024 r., zatem termin do złożenia wniosku o legalizację kończył się dnia 2 stycznia 2025 r. W tym czasie W.D. nie złożyła wniosku o legalizację inwestycji. 8. Nadto organ zauważył, że proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora, lecz inwestor nie ma przymusu skorzystania z tego uprawnienia. 9. Tym samym zaistniały przesłanki do wydania przez organ I instancji, decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanej hali magazynowej o wymiarach 12,00 m x 25,05 m i wysokości maksymalnej 7,00 m, zlokalizowanej na działce o nr ewid. [...], obręb [...], gmina R., oznaczonej numerem 4 na załączniku graficznym do decyzji. 10. Odnosząc się do treści odwołania organ szczebla wojewódzkiego wskazał, że w przypadku zakończonych robót budowlanych obowiązki nakładane są na właściciela bądź zarządcę nieruchomości. Za niezrozumiałą uznał argumentację, jakoby to inny podmiot byłby właścicielem ocenianego obiektu - właściciel działki gruntu pozostaje, co do zasady, właścicielem nieruchomości na tejże działce wzniesionych, zgodnie z łacińską paremią superficies solo cedit, która obowiązuje także na gruncie polskiego prawodawstwa stosownie do art. 48 Kodeksu cywilnego. 11. Tym samym z uwagi na zakończenie procesu budowlanego podmiotem obowiązanym do rozbiórki będzie właściciel nieruchomości. 12. Na marginesie organ wskazał, że inwestor, który nie posiada tytułu do danej nieruchomości nie staje się odrębnym właścicielem budynku, który został wzniesiony na tymże gruncie. Z akt sprawy wynika, że budynki zostały wzniesione przez poprzedniego właściciela nieruchomości. Odwołująca się nie sprawdziła jednak nieruchomości pod kątem prawym, nabywając wraz ze zmarłym mężem nieruchomość z posadowionymi samowolami budowlanymi. 13. Tak więc ewentualne roszczenia winny być kierowane do podmiotu, od którego nieruchomość została nabyta, a rozstrzyganie tego typu sporów nie jest rolą organów nadzoru budowlanego. Za niezasadne organ uznał także pozostałe zarzuty. Postępowanie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, prawidłowo ustalono, że obiekt stanowi samowolę budowlaną i wdrożono procedurę legalizacyjną, jednakże adresat postanowienia W.D. nie złożyła w odpowiednim czasie wniosku o legalizację, tym samym organ stopnia powiatowego zobligowany był do orzeczenia rozbiórki. 1. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła W.D., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. 1. Zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a. skarżąca wskazała na błędną kwalifikację hali magazynowej jako "budynku trwale związanego z gruntem", bowiem konstrukcja hali (posadowienie na płytach betonowych bez fundamentów) nie spełnia kryteriów trwałości w rozumieniu orzecznictwa. NSA często podkreślał, że kluczowym kryterium jest konieczność techniczna trwałego związania z gruntem, a nie sam fakt stabilnego posadowienia. Hala modułowa, którą można zdemontować bez naruszenia struktury gruntu, nie kwalifikuje się jako budynek. Sąd uznał, że obiekt oparty na płytach betonowych, bez fundamentów, ma charakter tymczasowy, nawet jeśli jest ciężki i stabilny. 2. Zarzucając naruszenie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 9 k.p.a. skarżąca wskazała, że organ nie poinformował skarżącej w sposób należyty o skutkach niezłożenia wniosku o legalizację, nie poinformował strony o ostateczności terminu na złożenie wniosku oraz całkowicie pominął kwestie błędności obliczeń tej opłaty, co naruszyło zasadę ochrony zaufania obywatela (art. 8 Konstytucji RP). 3. Zarzucając naruszenie art. 6 k.p.a. (domniemanie niewinności) oraz art. 77 k.p.a. (niedopełnienie obowiązku dowodowego) wskazała, że organ nie udowodnił jej udziału w budowie, tymczasem skarżąca nabyła nieruchomość po śmierci męża, a obiekt powstał w latach 2019-2022, tj. przed przejęciem nieruchomości. 4. Zarzucając rażące naruszenie art. 11 k.p.a. wskazała, że organ II instancji nie odniósł się do argumentacji skarżącej dotyczącej braku jej udziału w budowie, co stanowi naruszenie prawa strony do obrony. 5. Organ nie odniósł się w żaden sposób do pism strony i zgłaszanych argumentów, nie zareagował w żaden sposób na informacje o inwestorze, które zostały wielokrotnie przedstawione wraz z dokładnymi danymi adresowymi. Tymczasem w orzecznictwie podnosi się, że obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. 2. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: 3. Skarga zasługuje na uwzględnienie. 1. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm.), [dalej: "P.p.s.a."], zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek w tym przedmiocie został złożony przez stronę skarżącą w skardze, a organ nie zajął w tym względzie stanowiska. 2. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy do jej końcowego załatwienia, ale bada co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). 3. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi, [dalej: "ŁWINB], z dnia 20 lutego 2025 r. nr 35/2025 znak: WOP.7721.36.2025.BZ utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego, [dalej: "PINB"], z dnia 21 stycznia 2025 r. nr 11/2025 nakazującą skarżącej dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanej hali magazynowej o wym. 12,00 m x 20.05 m i wys. 7,00 m, zlokalizowanej na dz. nr [...], obręb [...], gm. R., oznaczonej nr 4 na załączniku graficznym do decyzji, [dalej: "hala magazynowa"]. 4. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm.). 5. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że na ww. działce usytuowano obiekt budowalny w postaci ww. hali magazynowej bez uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia. 6. Wskazać należy, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego). W postanowieniu tym organ informuje stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (art. 48 ust. 5 Prawa budowlanego). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1 Prawa budowlanego). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. 7. Unormowanie skutków samowoli budowlanej jest związane z obowiązującą w Prawie budowlanym zasadą (art. 28 Prawa budowlanego), stanowiącą, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31 tej ustawy. Z samowolą budowlaną mamy zatem do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. 8. Nie budzi wątpliwości, że będący przedmiotem postępowania, a oznaczony nr 4 na załączniku do decyzji organu I instancji, obiekt w postaci hali magazynowej to obiekt budowlany będący budowlą, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Stosownie do powołanego wyżej przepisu, budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Hala – taka jak w niniejszej sprawie - z uwagi na jej konstrukcję, rozmiary, przeznaczenie, jak również posadowienie bezpośrednio na płytach betonowych ułożonych na gruncie - klasyfikowana być musi jako trwale związana z gruntem. Nie sposób przyjąć, aby hala ta mogła być nietrwale związana z gruntem, gdyż brak trwałego związania z gruntem prowadziłby do ryzyka przewrócenia, poderwania lub przesunięcia hali magazynowej pod wpływem działania wiatru, co przy uwzględnieniu jej rozmiarów stanowiłoby niewątpliwie co najmniej poważne zagrożenie. Cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce. W kontekście powyższych uwag - zdaniem Sądu - nie ulega wiec wątpliwości, że sporny obiekt w postaci hali magazynowej, jako trwale związany z gruntem jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że realizacja hali magazynowej wymagała uzyskania stosownego pozwolenia na budowę (art. 28 Prawa budowlanego). 9. Mając na uwadze wskazane wyżej normy PINB wydał na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego postanowienie nr 289/2023 z dnia 18 grudnia 2023 r. o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, w którym poinformował o możliwości i terminie złożenia wniosku o legalizację. Ww. postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 listopada 2024 r. nr 221/2024. We wskazanym 30-dniowym terminie skarżąca nie wystąpiła do organu z takim wnioskiem, wobec czego PINB wydał decyzję nakazującą rozbiórkę hali magazynowej, zgodnie z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, a ŁWINB decyzję tę utrzymał w mocy. 10. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest przede wszystkim adresat wydanej decyzji. Decyzja orzekająca nakaz rozbiórki skierowana bowiem została do skarżącej jako właściciela nieruchomości, a nie inwestora wykonanych robót budowlanych. Jak podnosi skarżąca, to nie ona wzniosła halę magazynową, uczynił to bowiem inny inwestor. 11. Wydana w sprawie decyzja jest w ocenie Sądu co najmniej przedwczesna. 12. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do art. 52 ust. 1 Prawa budowlanego obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (a więc także w przedmiocie nakazu rozbiórki na podstawie art. 49e), nakłada się na inwestora. Jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. 13. W orzecznictwie wypracowanym w oparciu o dotychczasowe brzmienie art. 52 P.b., uznano, że wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. Podkreślono w nim, iż kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa, bowiem w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności jest więc inwestor, będący sprawcą samowoli budowlanej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 marca 2008 r., sygn. II OSK 158/07; 21 lipca 2016 r., sygn. II OSK 742/16; 11 grudnia 2024 r., sygn. II OSK 642/22; wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro obowiązek usunięcia skutków samowoli budowlanej jest w istocie nakazem przywrócenia stanu zgodnego z prawem, to nie kto inny jak rzeczywisty sprawca samowoli w pierwszej kolejności winien być obciążony nakazem wykonania tego obowiązku. Status inwestora, jako adresata prawa i obowiązków w procesie budowlanym kończy się jednak z chwilą zakończenia budowy i wówczas dalsze obowiązki związane z utrzymaniem i użytkowaniem obiektu budowlanego przechodzą na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego (A. Gliniecki [w:] A. Despot - Mładanowicz, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Warszawa 2016, art. 52). Najczęściej inwestor jest jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został usytuowany sporny obiekt budowlany, ale skonstruowanie art. 52 Prawa budowlanego na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której wybudowano obiekt budowlany (zob. wyroki NSA z dnia 9 lipca 2009 r., sygn. II OSK 1234/08; z dnia 15 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2146/13; z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. II OSK 705/15). Jest to niewątpliwie dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor postawił budynek bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążaniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora z obowiązku, w sytuacji gdy inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej i powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Jednocześnie dopiero w sytuacji, gdy ustalenie osoby inwestora jest zupełnie niemożliwe albo gdy inwestor nie byłby w stanie wykonać nałożonych na niego obowiązków z powodu braku tytułu prawnego do obiektu (braku po jego stronie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którą zbył lub darował innemu podmiotowi), adresatem nakazów i zakazów powinien być właściciel lub działający w jego imieniu zarządca obiektu budowlanego. Należy podkreślić, że rozstrzyganie w danej sprawie zawsze wymaga uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego, gdyż nakaz rozbiórki może być skierowany jedynie do tych osób, które mają możliwość legalnego wykonania nałożonego przez organ obowiązku (zob. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2024 r., sygn. II OSK 431/22). 14. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, przepis art. 52 Prawa budowlanego nie sprzeciwia się adresowaniu nakazu rozbiórki wyłącznie do inwestora, w sytuacji gdy aktualny właściciel wypowiedział się jednoznacznie o wyrażeniu zgody na przeprowadzenie prac rozbiórkowych. Nakaz rozbiórki w pewnych sytuacjach może być bowiem kierowany do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości, na której samowoli dokonał w chwili orzekania przez organ nadzoru budowlanego nie przysługuje. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki, organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora, także w sytuacji, kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił, a samowoli tej dopuścił się bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela, czy też, gdy właściciel nie sprzeciwia się nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania rozbiórki (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 października 2018 r., sygn. II OSK 2623/16; z dnia 22 sierpnia 2024 r., sygn. II OSK 1707/23). 15. W niniejszej sprawie skarżąca w toku postępowania podnosiła, że to nie ona była inwestorem spornego obiektu stąd - według jej argumentacji - nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora. Z akt administracyjnych, a w szczególności wyjaśnień skarżącej oraz treści protokołu kontroli z dnia 10 października 2024 r. wynika, że firma działająca na zlecenie inwestora dokonała już rozbiórki niektórych obiektów na działce skarżącej. Organy jednakże zupełnie pominęły tę okoliczność i uczyniły adresatem decyzji skarżącą. Organy, w szczególności nie ustaliły kto konkretnie był inwestorem, a nadto czy w sprawie ziściły się przesłanki pozwalające na obciążenie skarżącej obowiązkiem dokonania rozbiórki spornej hali magazynowej. W świetle powyższych uwag, by skierować nakaz rozbiórki do właściciela gruntu, organ powinien uprzednio ustalić bezspornie, że wykonanie decyzji przez inwestora jest niemożliwe. Brak powyższych ustaleń skutkuje natomiast uznaniem, że wydana w sprawie decyzja, która została skierowana do właściciela nieruchomości jest co najmniej przedwczesna. 16. Mając na względzie powyższe stwierdzić należy, że organy nadzoru budowlanego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszyły przepisy prawa materialnego (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego) oraz przepisy postępowania (tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), gdy chodzi o poczynienie ustaleń (i ich zaprezentowanie w uzasadnieniu decyzji) dotyczących strony podmiotowej postępowania, w tym przede wszystkim ustalenia adresata nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 3 K.p.a. (organy nie uzasadniły bowiem stosownie do wymogów określonych w tym przepisie wydanych w sprawie rozstrzygnięć) oraz określoną w art. 11 K.p.a. zasadę przekonywania. 17. Analiza akt administracyjnych nakazuje stwierdzić, że w toku postępowania nie zostały wyjaśnione przez organy nadzoru budowlanego wszystkie kwestie niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Poza wskazaną wcześniej kwestią związaną z ustaleniem kto był inwestorem istotne jest także niewątpliwe ustalenie czy inwestor dysponował pozwoleniem na budowę oraz ustalenie właścicieli nieruchomości, na której została posadowiona hala magazynowa. 1. W celu ustalenia czy inwestor dysponował pozwoleniem na budowę lub dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na realizacji spornej hali, PINB skierował co prawda stosowne zapytanie do organu administracji architektoniczno-budowlanej (Starostwa Powiatowego) dotyczący dz. ewid. nr [...]. Tymczasem Starostwo Powiatowe w piśmie z dnia 11 stycznia 2023 r. udzieliło odpowiedzi w odniesieniu do dz. ewid. nr [...]. Z akt administracyjnych nie wynika natomiast, aby numeracja działek uległa zmianie. Świadczy także w ocenie Sądu niechybnie o tym, że brak jest pewności czy odpowiedź organu dotyczy dz. ewid. nr [...]. Nieścisłość w tym zakresie nie została dostrzeżona, a tym bardziej wyjaśniona przez żaden z organów nadzoru budowlanego. Okoliczność ta będzie wymagała wyjaśnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. 2. Co istotne, w niniejszej sprawie decyzja w przedmiocie nakazu rozbiórki została skierowana do skarżącej jako jedynego żyjącego właściciela nieruchomości (wg oceny organów). Warto jednak zauważyć, że wedle załączonego do akt rejestru gruntów właścicielami dz. ewid. nr [...] są W.D. i J.D.. Skarżąca oświadczyła co prawda do protokołu z kontroli (12.10.2022 r.), że jej mąż nie żyje, jednak brak jest potwierdzenia tej okoliczności w aktach sprawy. Z tego też względu za niezbędne, zdaniem Sądu, uznać należy również ustalenie aktualnych właścicieli nieruchomości, na której posadowiony jest sporna hala magazynowa. Podobnie organy nie poczyniły ewentualnych ustaleń w przedmiocie spadkobierców zmarłego współwłaściciela, choć - jak twierdziła skarżąca - postępowanie spadkowe zostało zakończone, w toku jest sprawa związana z działem spadku. 3. Podobnie kwestią wymagającą ustalenia w sposób niewątpliwy jest ustalenie w jakiej dacie skarżąca (prawdopodobnie wraz z mężem) nabyła własność nieruchomości, a nadto w jaki sposób nieruchomość była wówczas zabudowana, co pozwoliłoby także ustalić kto był inwestorem. 18. W toku ponownie prowadzonego postępowania, stosownie do art. 153 P.p.s.a., organy uwzględnią wyrażona przez Sąd wyżej ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, przede wszystkim zaś podejmą niezbędne czynności w celu jednoznacznego ustalenia okoliczności faktycznych dotyczących realizacji inwestycji, w tym zwłaszcza co do osoby inwestora, właściciela/-i nieruchomości, na której posadowiona jest hala magazynowa. 19. Reasumując, w ocenie Sądu, w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w tym przede wszystkim art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Nadto wskazane naruszenia skutkowały uchybieniem przepisom prawa materialnego, a w szczególności art. 52 ust. 1 w zw. z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a., o czym orzekł w pkt 1 sentencji wyroku. 20. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). dc