II SA/Łd 218/12

Dnia 20 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi A SA Zakładu Linii Kolejowych w Ł. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w P. nakazał A Spółce Akcyjnej z siedzibą w W. usunięcie stwierdzonych uchybień naruszających przepisy przeciwpożarowe poprzez wykonanie w terminie do dnia 31 maja 2012r. pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej nr [...] na następujących jej odcinkach: - 202,854 - 203,594 km, przy torze nr 2, - 205,890 - 206,230 km, przy torze nr 2, - 205,780 - 206,230 km przy torze nr 1, - 214,310 - 215,045 km przy torze nr 2, - 214,480 - 215,035 km przy torze nr 1. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonych w dniach 2 – 5 sierpnia 2011r. czynności kontrolno – rozpoznawczych w Państwowym Gospodarstwie Leśnym Lasy Państwowe Nadleśnictwo P. stwierdzono, że pasy przeciwpożarowe w lasach wzdłuż linii kolejowej nr [...] nie są właściwie utrzymywane (oddziały nr [...] oraz [...] w leśnictwie B. oraz oddziały nr [...] w leśnictwie N.). Przeprowadzone przy współudziale przedstawiciela zarówno ze strony Nadleśnictwa jak i A oględziny potwierdziły uchybienia związane z brakiem oczyszczenia pasów z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej oraz brakiem oczyszczenia z krzewów, suchej ściółki i gałęzi prostokątów powstałych między pasami terenu, o których mowa w pkt 1 decyzji. Ustalono, że właścicielami gruntów na których mają być wykonane pasy przeciwpożarowe są tylko strony postępowania. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. – Dz.U. z 2007r. nr 16 poz. 94 ze zm.) zarządcy i przewoźnicy kolejowi mają obowiązek bezpiecznego prowadzenia ruchu kolejowego oraz spełnienia warunków technicznych i organizacyjnych na szlakach kolejowych i bocznicach w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W art. 55 ustawodawca określił natomiast sposoby realizacji obowiązków, o których mowa w art. 17 ust. 1, stanowiąc m.in., że zarządca infrastruktury kolejowej ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem, urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe. Dołączona do akt sprawy na wniosek A korespondencja Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z A oraz z Ministerstwem Środowiska nie jest sprzeczna z rozstrzygnięciem zawartym w niniejszej decyzji. Dołączono również do akt sprawy pismo z dnia 3 listopada 2011r. Nadleśnictwa P. dotyczące braku opłat za wstęp na tereny leśne w celu wykonania pasów przeciwpożarowych przez zarządcę torami kolejowymi. W sprawie nie zachodzą również wyłączenia określone w § 38 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. nr 109, poz. 719) ponieważ: 1) lasy administrowane przez Nadleśnictwo P. zostały zaliczone do l kategorii zagrożenia pożarowego – duże zagrożenie pożarowe zgodnie z § 2 rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 22 marca 2006r. w sprawie szczegółowych zasad zabezpieczenia przeciwpożarowego lasów (Dz.U. nr 58, poz. 405), 2) szerokości lasów przy linii kolejowej nr [...] gdzie nakazano wykonanie pasów przeciwpożarowych jest większa niż 200 m. Organ wyjaśnił również, że pasy należy wykonać zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. nr 153, poz. 955). Pasy powinny być urządzane jako dwa równoległe do linii kolejowej pasy terenu, o szerokości co najmniej 2 m, odległe od siebie od 10 m do 15 m i połączone ze sobą co 25 m do 50 m tej samej szerokości pasami poprzecznymi. Pierwszy pas terenu powinien być urządzony w odległości od 2 m do 5 m od dolnej krawędzi nasypu lub górnej krawędzi przekopu linii kolejowej, a w razie występowania rowów bocznych - od zewnętrznej krawędzi tych rowów. Pasy terenu powinny być całkowicie oczyszczone z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej, a na gruntach torfiastych - posypane warstwą piasku o grubości od 0,01 m do 0,02 m, natomiast prostokąty powstałe między pasami terenu powinny być oczyszczone z krzewów, suchej ściółki i gałęzi oraz zadrzewione gatunkami roślin liściastych, jeśli warunki siedliskowe zapewniają prawidłowy ich rozwój. Dalej organ wyjaśnił, że źródłem zagrożenia pożarowego dla obszarów leśnych, położonych wzdłuż szlaków kolejowych, jest ruch kolejowy, a w szczególności proces hamowania pociągów, wobec czego należy wykonać pasy przeciwpożarowe tak, aby właściwie i skutecznie spełniały swoją rolę w zabezpieczeniu przeciwpożarowym lasów od obiektów mogących stanowić zagrożenie pożarowe przez cały rok w myśl przytoczonych w podstawie prawnej decyzji przepisów. Wytwarzanie iskier mechanicznych stanowiących rozżarzone cząstki metalu podczas procesu hamowania i/lub urwania i odrzucenia rozgrzanych klocków hamulcowych bardzo często jest przyczyną powstawania pożarów. W przypadku braku całkowitego oczyszczenia z wszelkiej roślinności do warstwy mineralnej pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych powstały przy linii kolejowej pożar może swobodnie rozprzestrzeniać się na obszary leśne powodując realne zagrożenie a w konsekwencji znaczne spustoszenie środowiska naturalnego. W odwołaniu od tej decyzji A Spółka Akcyjna wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu spółka podniosła, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon śnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych określa jak ma być urządzony pas przeciwpożarowy, nie wskazując jednocześnie podmiotów obowiązanych do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Zarządca infrastruktury kolejowej, jakim jest spółka, miał obowiązek utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowej na podstawie § 34 ust. 3 uchylonego rozporządzenia MSWiA z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych terenów (Dz.U. nr 80 poz. 563). Zapis ten został zakwestionowany przez Ministerstwo Infrastruktury oraz Rządowe Centrum Legislacji podczas uzgadniania obecnie obowiązującego rozporządzenia MSWiA z dnia 7 czerwca 2010r. (Dz.U. nr 109, poz. 719), ponieważ określał podmioty zobowiązane do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, co stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w ustawie o ochronie przeciwpożarowej. Odniesienie się obecnie w § 38 ust. 2 rozporządzenia MSWiA do ustaw: o transporcie kolejowym, o lasach oraz o ochronie przeciwpożarowej jest informacją o regulacjach prawnych dotyczących utrzymywaniu pasów przeciwpożarowych przy obiektach. Norma art. 17 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym jest jedynie generalna zasada, której adresatami są podmioty korzystające z infrastruktury kolejowej. W art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym ustawodawca określa uprawnienie zarządcy infrastruktury do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, użyte przez ustawodawcę określenie "ma prawo" zamiast "ma obowiązek" bezspornie prowadzi do wniosku, że art. 55 ustawy nie nakłada na A Spółkę Akcyjną obowiązku urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. W związku z powyższym w myśl art. 7 Konstytucji RP organ administracji nie jest uprawniony do egzekwowania od spółki obowiązku urządzania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Ponadto decyzja jest niezgodna z art. 9 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach, które jednoznacznie zobowiązują właścicieli lasów do wykonywania zabiegów profilaktycznych i ochronnych zapobiegających powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożarów. Kwestia dotycząca wskazania podmiotu lub podmiotów obowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów pożarowych wzdłuż linii kolejowych winna być jednoznacznie uregulowana w przepisach rangi ustawy. Decyzją z dnia [...] [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w Ł. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w całości. W uzasadnieniu organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem spółki, że norma zawarta w art. 55 ust. 1 ustawy o transporcie kolejowym stanowi uprawnienie, a nie obowiązek zarządcy infrastruktury kolejowej do utrzymywania pasów przeciwpożarowych. SKO podniosło, że chcąc określić fakultatywność obowiązku, ustawodawca posługuje się zwrotem "może", a nie "ma prawo do". Przepis ten stanowi więc dopuszczalne, zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ograniczenie prawa do własności i innych praw majątkowych. Organy Państwowej Straży Pożarnej podejmują działania po otrzymaniu każdej informacji o mogącym wystąpić zagrożeniu, aby zapobiec rozprzestrzenianiu się pożarów na tereny leśne, łąki, wrzosowiska oraz grunty rolne graniczące z terenami zarządzanymi przez A. Art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, zawiera również normę prawną, określającą podmiot, który zobowiązany jest do ponoszenia kosztów urządzania pasów przeciwpożarowych. Art. 55 ust. 3 ustawy stanowi, iż koszty urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych obciążają właściciela gruntów, jeżeli posadzenie drzew lub krzewów nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowych. Należy więc przyjąć a contrario, iż koszty urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych, w lasach na terenach kolejowych w których posadzenie drzew lub krzewów nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowych, należy do właściciela linii kolejowej. Nie zgodził się ze stwierdzeniem strony skarżącej, że utrzymywanie pasów przeciwpożarowych powinno mieć miejsce tylko przy obiektach, gdyż ustawa z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. - Dz.U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.) wyraźnie kwalifikuje kolejowe drogi szynowe do kategorii XXV obiektów budowlanych. Stwierdził, że art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej wyraźnie wskazuje właściciela, zarządcę lub użytkownika obiektu bądź terenu, w tym przypadku zarządcę infrastruktury kolejowej działającego z mocy udzielonego pełnomocnictwa jako osoby odpowiedzialnej za wykonanie zawartych w decyzji obowiązków. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o PSP Komendant Powiatowy PSP w razie stwierdzenia naruszenia przepisów przeciwpożarowych, uprawniony jest w drodze decyzji administracyjnej do nakazania usunięcia stwierdzonych uchybień w ustalonym terminie. Przedłużony termin realizacji obowiązków jest realnym terminem do zabezpieczenia środków na ten cel przez jego adresata. Podstawową zasadą skutecznego zabezpieczenia wzdłuż linii kolejowych jest ciągłość ich wykonania. Ze względu na fakt nieusuwania przez zarządcę [...] suchych traw na terenach kolejowych niezbędne jest doprowadzenie pasów przeciwpożarowych zgodnie z warunkami zawartymi w rozporządzeniu w tym zakresie ponieważ gwarantuje ono właściwy poziom bezpieczeństwa pożarowego na przedmiotowym kilometrażu. W skardze na powyższą decyzję A Spółka Akcyjna wniosła o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu spółka podtrzymała argumentację przedstawioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływaną jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności Jako podstawę prawną zaskarżonych decyzji wskazano między innymi regulacje zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz art. 55 ustawy z dnia 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (tekst jedn. – Dz.U. z 2007r., nr 16, poz. 94 ze zm.), w § 38 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. nr 109, poz. 719), i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, a także sposobu urządzania i utrzymywania zasłon odśnieżnych oraz pasów przeciwpożarowych (Dz.U. nr 153, poz. 955). W sprawie nie jest sporny sam stan faktyczny i zakres nałożonych na skarżącą obowiązków. Ze znajdujących się w aktach sprawy informacji o zdarzeniach wynika, że istotnie przyczyną części pożarów było iskrzenie klocków hamulcowych przejeżdżających pociągów. Sporna jest natomiast sama zasada nałożenia na skarżącą Spółkę obowiązku urządzenia pasów przeciwpożarowych oraz wykładnia art. 17 ust. 1, art. 55 ustawy o transporcie kolejowym, a także § 38 ust. 2 rozporządzenia z dnia 7 czerwca 2010r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej. Jak wynika z akt sprawy, spór ma charakter ogólnokrajowego. Problem wykładni powołanych przepisów był już przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 15 grudnia 2011r., II SA/Rz 1010/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 grudnia 2011r., IV SA/Po 988/11 i wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 października 2011r., II SA/Go 647/11). Z przyczyn wskazanych w uzasadnieniach tych wyroków za zasadne należy uznać stanowisko organów. Ustawodawca w art. 17 ust.1 ustawy o transporcie kolejowym nałożył na zarządcę infrastruktury, przewoźników kolejowych oraz użytkowników bocznic kolejowych obowiązek spełniania warunków technicznych i organizacyjnych zapewniających ochronę przeciwpożarową i ochronę środowiska. Sposób wykonywania obowiązków został sprecyzowany w przepisach wykonawczych. Do nich należą rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7 sierpnia 2008r. w sprawie wymagań w zakresie odległości i warunków dopuszczających usytuowanie drzew i krzewów, elementów ochrony akustycznej i wykonywania robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowej, w którym określono sposób wykonywania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. Innym aktem wykonawczym powołanym w uzasadnieniu decyzji jest rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. z 2010 r. Nr 109, poz. 719 – dalej: rozporządzenie MSWiA). W § 38 ust. 1 rozporządzenie to stanowi, że lasy położone przy obiektach, mogących stanowić zagrożenie pożarowe dla lasu oddziela się od tych obiektów pasami przeciwpożarowymi, utrzymywanymi w stanie zapewniającym ich użyteczność przez cały rok. W odróżnieniu od poprzednio obowiązującego rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowanych i terenów, aktualnie obowiązujące rozporządzenie MSWiA nie określa w sposób jednoznaczny podmiotów zobowiązanych do urządzania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych. W § 38 ust. 2 wskazuje natomiast, że podmioty właściwe do wykonania i utrzymywania pasów przeciwpożarowych określono w trzech ustawach, tj. u.l, u.t.k oraz u.o.p. Z powołanego wcześniej art. 17 ustawy o transporcie kolejowym wynika, że podmiotem zobowiązanym do realizacji obowiązku nałożonego w § 38 rozporządzenia MSWiA z 2010 roku jest przewoźnik, czyli [...]. Skarżący odnotowuje trafnie, że uchylone rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów (Dz.U. nr 80, poz. 563) w § 34 ust. 3 wskazywało wprost podmioty zobligowane do utrzymywania pasów przeciwpożarowych wzdłuż linii kolejowych. Jednakże należy pamiętać, że przyczyną uchylenia rozporządzenia z 2006 roku był fakt, że wskazując podmioty zobowiązane m.in. do utrzymywania pasów ppoż wykraczało ono poza delegację ustawową, co oznacza, ze taka regulacja była pozbawiona podstaw prawnych.. Natomiast przesłanką uchylenia rozporządzenia nie był zamiar zwolnienia podmiotów z obowiązków związanych z ochroną przeciwpożarową. Nietrafnie również skarżący interpretuje treść art. 55 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 3 ustawy o transporcie kolejowym. Przepis ten stanowi, że zarządca ma prawo na sąsiadujących z linią kolejową gruntach, za odszkodowaniem urządzać i utrzymywać pasy przeciwpożarowe, ustalenie odszkodowania za urządzanie i utrzymywanie pasów przeciwpożarowych następuje w drodze umowy. Regulacja ta dotyczy zatem wzajemnych relacji i zobowiązań przewoźnika zobowiązanego (innymi przepisami, m.in. art. 17 ustawy o transporcie kolejowym) do utrzymywania pasów przeciwpożarowych i właściciela gruntu sąsiadującego z pasem kolejowym, w tym uprawnienia do wejścia na cudzy grunt, obowiązków odszkodowawczych. Obowiązki te obciążają właściciela gruntów przylegających do linii kolejowej a nie przewoźnika tylko wówczas, gdy posadzenie drzew lub krzewów, powodujące potrzebę urządzenia pasów przeciwpożarowych, nastąpiło po wybudowaniu linii kolejowej. Natomiast z regulacji tej nie wynika, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, że statuuje ona jedynie uprawnienie do urządzania pasów przeciwpożarowych. Użyte w art. 55 ust. 1 sformułowanie "Zarządca ma prawo..." dotyczy uprawnień do wejścia na cudzy grunt w celu urządzenia pasów przeciwpożarowych. Z powyższych względów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną. A.D.