II SA/Łd 218/14

Dnia 17 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi U. K.- K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania U. K. – K., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o odmowie przyznania świadczenia w formie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: W dniu 14 czerwca 2013r. U. K. – K. wystąpiła do organu pierwszej instancji z wnioskiem o przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem – E. M.. Po rozpoznaniu powyższego wniosku organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] odmówił przyznania U. K. – K.prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, na okres od dnia 1 lipca 2013r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 3 pkt 22, art. 16a ust. 2a oraz art. 22 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992 ze zm., dalej także jako: "u.ś.r."). W motywach decyzji organ wyjaśnił, iż wnioskodawczyni nie zrezygnowała z zatrudnienia, ani innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W odwołaniu od tej decyzji U. K. – K. wskazując na naruszenie art. 16a ust. 1 u.ś.r., wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach odwołania jego autorka wyjaśniła, że powodem rezygnacji z pracy była konieczność sprawowania opieki nad mężem. Także brak wyrejestrowania się z urzędu pracy nie może być negatywną przesłanką do przyznania świadczenia, bowiem takiej przesłanki nie ma w ustawie, zatem jej zastosowanie jest nadużyciem prawa. W odwołaniu wskazano, iż interpretacja przepisów przez organ pierwszej instancji jest sprzeczna z istotą i celem specjalnego zasiłku opiekuńczego. Powołując liczne orzeczenia sądów administracyjnych odwołująca argumentowała, iż organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę rzeczywistych przyczyn rezygnacji z zatrudnienia, a oparł się jedynie na błędnym i bezpodstawnym twierdzeniu, że nie istnieje związek przyczynowy i czasowy między rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością opieki nad mężem. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej jako: "K.p.a."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie wskazał, iż stosownie do regulacji art. 16a ust. 1 u.ś.r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2012r., poz. 788 ze zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz koniecznością stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W sprawie, jak zauważył organ odwoławczy, nie ulega wątpliwości, iż U. K. – K. w okresie od dnia 1 kwietnia 2008r. do dnia 9 grudnia 2010r. była zatrudniona, a stosunek pracy ustał w wyniku rozwiązania bez wypowiedzenia, w trybie art. 53 § 1 pkt 1b Kodeksu pracy. W okresie od dnia 10 grudnia 2010r. do 3 sierpnia 2011r. wnioskodawczyni pobierała świadczenie rehabilitacyjne. Między dniem 1 września 2012r., a 30 czerwca 2013r. odwołująca miała przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością opieki nad niepełnosprawnym mężem. Zatem, w okresie bezpośrednio poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego odwołująca otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne, jednakże – w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego – możliwość ta wynikała z wypracowanego orzecznictwa na tym tle poprzednio obowiązującego stanu prawnego (wynikała ono z faktu niepodejmowania zatrudnienia, a nie z rezygnacji z zatrudnienia – co alternatywnie dopuszczała norma art. 17 u.ś.r.). Niemniej, zdaniem organu, brzmienie przepisu art. 16a ust. 1 u.ś.r. określającego jeden z warunków przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego nie daje możliwości dowolności rozstrzygnięcia, bowiem stanowi o rezygnacji z zatrudnienia, a nie o niepodejmowaniu zatrudnienia. Po wygaśnięciu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego odwołująca złożyła wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego jednakże sama okoliczność, że nie podejmuje ona zatrudnienia nie jest przesłanką wystarczającą dla przyznania świadczenia, bowiem w świetle normy art. 16a ust. 1 u.ś.r., dla uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego wymagana jest bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Za bezsporną w sprawie organ uznał okoliczność, iż odwołująca sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawnym mężem. Strona spełnia także kryterium dochodowe uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Jednakże mając na względzie normy zawarte w art. 16a u.ś.r. organ powtórzył, że nie sposób zgodzić się z tezą o rezygnacji z zatrudnienia, bowiem wnioskodawczyni zarówno przed przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, jak i przed złożeniem wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie zrezygnowała z zatrudnienia aby opiekować się niepełnosprawnym mężem. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego stosunek pracy został rozwiązany przez pracodawcę bez wypowiedzenia, a odwołująca pobierała, po utracie zatrudnienia, świadczenie rehabilitacyjne. Zatrudnienie ustało zatem na skutek długotrwałej choroby wnioskodawczyni, a nie rezygnacji z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Na tej podstawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że nie ma więc związku przyczynowego i czasowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Konkludując organ napisał, że w sprawie nie została spełniona przesłanka rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, zatem specjalny zasiłek opiekuńczy odwołującej nie przysługuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi U. K. – K. wnosząc o zmianę decyzji i przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, bądź o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, powtórzyła argumenty podniesione w treści odwołania. Autorka skargi uzupełniła powyższe stwierdzeniem, iż jest zdolna do pracy, ale jej nie podejmuje z uwagi na konieczność opieki nad niepełnosprawnym mężem. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem rozważań sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta orzekającą o odmowie przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zasadniczy spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii – czy skarżąca opiekując się od wielu lat mężem i pobierając świadczenie pielęgnacyjne przyznane przed dniem 1 lipca 2013r. może być uznana za osobę "rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności". W pierwszej kolejności wskazać wypada, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił art. 16a powołanej już ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten został wprowadzony do ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawą z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r., poz. 1548) i zaczął obowiązywać w porządku prawnym od dnia 1 stycznia 2013r.. Na mocy tego przepisu do systemu świadczeń rodzinnych zostało wprowadzone nowe świadczenie, tzw. specjalny zasiłek opiekuńczy, którego przyznanie obwarowane jest spełnieniem szeregu przesłanek określonych w powołanym przepisie. W przedmiotowej sprawie pierwsza kwestia sporna w sprawie sprowadza się do niespełnienia przez skarżącą – zdaniem organów odmawiających przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego – przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wynikającej z art. 16a ust. 1 u.ś.r.. Przepis ten stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. W tej sprawie organy obu instancji przyjęły, że skarżąca jest bierna zawodowo od momentu rejestracji w urzędzie pracy. Skarżąca ostatnio pracowała w okresie od kwietnia 2008r. do grudnia 2010r., po tej dacie (do sierpnia 2011r.) pobierała świadczenie rehabilitacyjne. W takim wypadku nie jest możliwe – w ocenie organów – wypełnienie przesłanki rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej ze względu na niepełnosprawność męża, o której mowa w art. 16a ust. 1 u.ś.r.. Brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z pracy przez wnioskodawczynię, a zaistniałą koniecznością opieki nad trwale niepełnosprawnym małżonkiem. W realiach rozpoznawanej sprawy organom obu instancji umknął z pola widzenia fakt, że skarżąca mocą decyzji organu drugiej instancji z dnia [...] miała przyznane świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością opieki nad mężem na okres od dnia 1 września 2012r. do dnia 30 czerwca 2013r.. Idąc zatem tokiem rozumowania organów administracyjnych, skarżąca by obecnie spełnić przesłanki do otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, powinna podjąć zatrudnienie, a następnie z niego zrezygnować, w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym małżonkiem. Prezentowana przez organy orzekające wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r., nie zasługuje na akceptację. Organy dokonując wykładni wspomnianego przepisu przyjęły, że w przypadku specjalnego zasiłku opiekuńczego (inaczej niż w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego – art. 17 ust. 1 u.ś.r.), świadczenie to przysługuje wyłącznie tym osobom uprawnionym, które podjęły się i sprawują faktyczną opiekę nad osobami niepełnosprawnymi na skutek li tylko rezygnacji z wykonywanej uprzednio pracy. Taka interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP. Zgodnie z zasadą równości wszystkie podmioty, charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym, mają być traktowane według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Dokonana przez organy wykładnia art. 16a ust. 1 u.ś.r. prowadzi natomiast do zróżnicowania sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi, w stosunku do których niepełnosprawność powstała w okolicznościach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. (czyli beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego), od sytuacji prawnej osób sprawujących opiekę nad "pozostałymi niepełnosprawnymi". Zastosowana przez organy wykładnia różnicuje w sposób całkowicie niezrozumiały potencjalnych beneficjentów specjalnego zasiłku opiekuńczego na tych, którzy podejmują się sprawowania opieki na skutek rezygnacji z pracy oraz na tych, którzy tak samo jak poprzedni podejmują się i sprawują stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jednakże – nie pozostając w zatrudnieniu – powstrzymują się od podejmowania określonej pracy zarobkowej z uwagi na konieczność sprawowania tej opieki, tzn. rezygnują z podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Przyjmuje się, że specjalny zasiłek opiekuńczy jest niejako wynagrodzeniem (rekompensatą) przez Państwo dla osób opiekujących się niepełnosprawnymi członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, w sprawie sygn. akt II SA/Go 550/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sam fakt niepozostawania w zatrudnieniu, spowodowany koniecznością opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, musi być decydujący dla ustalenia prawa do omawianego świadczenia, bez względu na przyczynę niepozostawania w zatrudnieniu (rezygnację z zatrudnienia lub rezygnację z podjęcia zatrudnienia). Byłoby fikcją wymaganie od osób niepracujących – bowiem sprawujących faktycznie opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – podjęcia pracy, po to, by następnie z niej zrezygnować w celu spełnienia przesłanki otrzymania świadczenia, którego celem jest w istocie nie forma podjęcia bądź rezygnacji z zatrudnienia, lecz rekompensata Państwa za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodująca w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Oznacza to, że pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 u.ś.r., należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. Reasumując należy wskazać, iż nie sposób jest przyjąć za zgodne z art. 32 Konstytucji RP, że – w przypadku dwóch osób, tak samo sprawujących stałą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny – jednej z nich przysługiwać będzie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdyż w celu tej opieki osoba ta dokonała rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, natomiast drugiej prawo to nie będzie przysługiwać, gdyż osoba ta – pomimo sprawowania faktycznej opieki i spowodowanej tym obiektywnej niemożności podjęcia zatrudnienia – nie wypełnia przesłanki "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". Zaprezentowany w niniejszej sprawie pogląd znajduje swoje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide chociażby: wyroki WSA w Łodzi z dnia 26 września 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 514/13 oraz z dnia 15 października 2013r., w sprawie sygn. akt II SA/Łd 815/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 września 2013r., w sprawie sygn. akt III SA/Gd 592/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013r., w sprawie sygn. akt IV SA/Po 645/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Na zakończenie powyższego wątku dostrzec należy, iż ustawodawca wśród wskazanych w art. 16a ust. 8 u.ś.r. szeregu okoliczności, stanowiących przesłanki negatywne uzyskania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wymienił statusu bezrobotnego osoby ubiegającej się o taki zasiłek. Gdyby zatem ustawodawcy zależało na pozbawieniu osób bezrobotnych zarejestrowanych w urzędach pracy i posiadających status osoby bezrobotnej możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością by to uczynił poprzez odpowiedni zapis w tym przepisie. Reasumując należało uznać, że organy dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 u.ś.r.. W tym stanie rzeczy na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję. Uznając uprawnienia organu odwoławczego, wynikające z treści art. 138 K.p.a., za wystarczające Sąd uznał za uzasadnione wyeliminowanie z obrotu prawnego wyłącznie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Rozpoznając sprawę ponownie organ administracji publicznej winien dokonać oceny określonych w art. 16a ust. 1 u.ś.r. przesłanek warunkujących przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, mając na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię tego przepisu, którą to wykładnią jest związany z mocy art. 153 P.p.s.a.. a.tp.