II SA/Łd 227/22

Dnia 6 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Sieniuć po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] roku znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego postanawia: odrzucić skargę. E.S. Gmina Ż. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r., znak: [...], [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie. W ocenie Kolegium zarzuty skargi są nieuzasadnione, zaś okoliczności sprawy uzasadniały podjęcie zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 21 marca 2022 r. uczestnik postępowania R.K. wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z uwagi na brak legitymacji czynnej do zaskarżenia decyzji oraz brak interesu prawnego w jej zaskarżeniu, nieuwzględnienie zarzutu naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Z kolei stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (§ 3). W postępowaniu przed sądem administracyjnym każde merytoryczne rozpatrzenie skargi musi być poprzedzone badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna jedynie wtedy, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie. Wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli pochodzi ona od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia. Z tej przyczyny odrzuceniu podlegają m.in. skargi wniesione przez organ, który rozpoznawał sprawę w postępowaniu administracyjnym w pierwszej lub w drugiej instancji lub jednostkę samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, ponieważ podmioty te nie mają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 p.p.s.a. W przeciwnym przypadku dopuszczenie organu do udziału w sprawie nadawałoby mu dwojakie uprawnienia. Z jednej strony uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej uprawnienia strony, która kwestionuje poprzez skargę takie rozstrzygnięcie. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Jednocześnie należy podkreślić, że podstawową zasadą konstytucyjną, która określa sposób funkcjonowania administracji publicznej, jest zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Na tej zasadzie zostały oparte zarówno postępowanie administracyjne, jak i postępowanie sądowoadministracyjne. Organy administracji, w tym organy samorządu terytorialnego, które rozstrzygają o prawach lub obowiązkach obywatela w drodze decyzji administracyjnej obowiązane są działać na podstawie przepisów prawa. Zatem w procesie kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej tych decyzji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów, dlatego że postępowania te nie dotyczą dochodzenia tych interesów. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniami, że jednostka samorządu terytorialnego, której organ wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji, powinna mieć możliwość dochodzenia swoich praw w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Przyjęcie takiego założenia podważałoby bowiem zaufanie do organów władzy publicznej. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby twierdzenie, że jednostki te nie działają zgodnie z prawem, lecz kierują się własnymi interesami, nierzadko niemającymi podstawy w obowiązujących przepisach prawa (por. wyroki NSA: z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 521/05 oraz uchwały składu 7 sędziów NSA: z dnia 19 maja 2003 r, OPS 1/03, z dnia 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej jako: "CBOSA"). W niniejszej sprawie Sąd podziela w pełni powyższe stanowisko. Dodać przy tym należy, że pogląd ten znajduje wsparcie również w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku z dnia 29 października 2009 r., sygn. K 32/08 (OTK-A 2009/9/139) Trybunał uznał art. 33 § 1 i 2 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt (burmistrz, prezydent) wydał jako organ pierwszej instancji decyzję, a także art. 50 § 1 p.p.s.a. za zgodny z art. 165 § 1 i 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów. Trybunał podkreślił, że jednostki samorządu terytorialnego nie mają własnych ani prawnie chronionych interesów, których mogłoby dochodzić w relacjach z administrowanymi (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1449/20, CBOSA). Przekładając powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należało stwierdzić, że Gmina Ż. nie posiada legitymacji procesowej strony przed sądem administracyjnym w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, uprzednio rozpoznawanej przez Wójta Gminy Ż. jako organ pierwszej instancji. Odmienna interpretacja mogłaby prowadzić do paradoksalnej sytuacji, w której w ramach jednego postępowania organy jednostki samorządu terytorialnego mogłyby występować w podwójnej roli zarówno organu administracji, jak również strony postępowania, która to strona byłaby tym samym w sposób nieuzasadniony uprzywilejowana wobec innych stron postępowania. W ocenie Sądu, powyższa sytuacja jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia zadań sądownictwa administracyjnego, w tym kontroli działalności administracji publicznej, a także konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Jednocześnie Sąd wskazuje, że wobec faktu niedopuszczalności wniesienia skargi przez Gminę Ż., odstąpiono od wzywania strony skarżącej do uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Z powyższych względów, Sąd postanowił odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a., o czym orzekł jak w postanowieniu. E.S.