II SA/Łd 243/18

Dnia 22 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 roku sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania I. M. i P.R., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...]listopada 2017 roku, nr [...], po rozpoznaniu wniosku K. F. (dalej jako: "inwestor"), budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania dla potrzeb funkcji produkcyjno – mieszkalnej, budowie urządzeń budowlanych oraz zjazdu z ul. A, przewidzianej do realizacji przy ul. A 4 w Ł., na działce nr ewid. 143 oraz części działki nr ewid. 142 i części działki drogowej nr ewid. 107/13 w obrębie [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniosła I. M. i P. R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, po rozpoznaniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i cytując treść art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, iż określają one przesłanki, których łączne spełnienie pozwala wydać decyzję o warunkach zabudowy. Realizacji wynikającej z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa służą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"). Jak dostrzegło Kolegium, organ I instancji na mapie w stosownej skali (1:1.000), wyznaczył wokół terenu, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany. Granice tego obszaru zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia i w ocenie Kolegium, są prawidłowe dla oceny dopuszczalności planowanego przedsięwzięcia. W tak wyznaczonym (tzn. w minimalnych granicach –odpowiadających trzykrotnej szerokości frontu działki nr 143 od strony ul. A) obszarze analizowanym występują obiekty, które mogą stanowić punkt odniesienia dla planowanej inwestycji, tak pod względem funkcji, jak również cech i parametrów. Z analizy wynika, że w granicach obszaru analizy występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (przy ul. B, ul. A i ul. C), usługowa (działki nr ewid. 81, 144/4 i 144/5, 79/2 i 79/1 oraz 78/), mieszkaniowa wielorodzinna (działki nr 169/26, 169/23, 168/7 i 169/22) oraz produkcyjna (działki nr 148 i 149). Funkcja produkcyjno (szwalnia) – mieszkaniowa, o którą wnioskuje inwestor stanowi kontynuację funkcji występującej w analizowanym obszarze. Stwierdzenie, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję realizowaną w obszarze analizowanym uzasadniało dalsze czynności zmierzające do dokonania analizy gabarytów i parametrów przyszłej zabudowy w zestawieniu z gabarytami i parametrami zabudowy już istniejącej w otoczeniu terenu inwestycji. Odnosząc się do tej kwestii Kolegium wyjaśniło, że w rozporządzeniu przyjęto elastyczne procedury ustalania poszczególnych parametrów składających się na gabaryty planowanej zabudowy, umożliwiając w zakresie każdego z parametrów odstępstwo od zasady, iż parametry ustala się na podstawie wartości średnich wynikających z analizy. Przewidziana w rozporządzeniu możliwość takiego odstępstwa jest logicznym następstwem faktu, iż w wielu miejscach mamy do czynienia z różnorodną zabudową o całkowicie różnych parametrach, gdzie ścisłe przestrzeganie zasad wyznaczania parametrów nowej zabudowy na podstawie wynikającej z analizy średniej, w istocie wykluczyłoby powstawanie pewnych typów zabudowy, kontynuującej co prawda funkcję zabudowy już istniejącą na terenach, na których nie obowiązuje plan miejscowy, ale różniącą się od istniejącej zabudowy np. tylko jednym z parametrów składających się na gabaryty zabudowy. Ustawodawca przewidział taką możliwość wskazując w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., iż nowa zabudowa musi kontynuować gabaryty zabudowy już istniejącej. Przyjmując więc definicję "gabarytów" jako wymiarów zewnętrznych budynku, zdaniem Kolegium, ratio legis ww. przepisu polega na tym aby w obszarze analizowanym nie pojawiła się zabudowa, której gabaryty w sposób znaczący odbiegają od gabarytów zabudowy istniejącej. Ustawodawca nie wymaga aby planowane budynki miały identyczne lub nawet zbliżone parametry do już istniejących. Należy przyjąć, że nie mogą się one drastycznie różnić. Przechodząc do szczegółowej analizy poszczególnych parametrów przyszłej inwestycji Kolegium cytując treść § 4 rozporządzenia wskazało, iż w obszarze analizowanym wyznaczonym w sprawie linia zabudowy jest zróżnicowana i przebiega w odległości od 1 m do 27,5 m od granicy z działką drogową. Wzdłuż ul. A dominuje zabudowa zlokalizowana w odległości od 5 m do 6 m od granicy z działką drogową. Dla planowanej rozbudowy linię zabudowy wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przy ul. A 2, 6, 6a, 8 i 8a, co pozostaje w zgodzie z § 4 ust. 1 rozporządzenia. Podnoszona zaś w odwołaniu okoliczność, że do analizy w tej sprawie przyjęto także budynki wielorodzinne stanowiące obszar odrębnie zorganizowany urbanistycznie nie miała w tej sprawie wpływu na wyznaczenie linii zabudowy, bowiem punkt odniesienia dla planowanego budynku w zakresie linii zabudowy stanowiły wyłącznie budynki zlokalizowane wzdłuż ul. A, po tej samej stronie drogi co teren inwestycji. Następnie Kolegium sięgając do treści § 5 rozporządzenia wyjaśniło, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w stosunku do powierzchni terenu/działek zabudowanych w obszarze analizy wynosi od 0,07 do 0,46, czyli średnio 0,23. Wskaźnik istniejący na terenie objętym wnioskiem wynosi obecnie 0,21. W sprawie organ I instancji dla planowanej zabudowy ustalił ten wskaźnik w przedziale od 0,21 do 0,29, gdzie 0,21 odpowiada istniejącej wielkości wskaźnika zabudowy na działce objętej wnioskiem, zaś 0,29 równy jest wskaźnikowi występującemu na działkach realizujących funkcję produkcyjną oznaczonych nr ewid. 148 i 149. Istotnie wielkości te odbiegają od wielkości średniej w obszarze analizowanym, ale – w ocenie Kolegium – fakt ten nie może przesądzać o wadliwości rozstrzygnięcia w tym zakresie. Przeciwnie, ustalenie średniego wskaźnika dla całego obszaru nie oznacza, iż tak ustalony wskaźnik jest bezwzględnie wiążący dla rozstrzygnięcia w danej sprawie. W przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia zawarta jest norma dopuszczająca wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu od średniej ustalonej na podstawie § 1, jednakże tylko wtedy, gdy wynika to z analizy urbanistycznej (przeprowadzonej przez urbanistę lub architekta). Możliwe jest więc w konkretnym przypadku rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku. Taka sytuacja ma właśnie miejsce w sprawie. Ponadto, przy ustalaniu wskaźnika powierzchni zabudowy organ I instancji uwzględnił stan zagospodarowania terenu inwestycji, tj. istniejącą już na nim zabudowę i w związku z tym wskaźnik dopuszczony decyzją odnosi się do istniejącej i przyszłej zabudowy. Wskaźnik ustalony decyzją mieści się w przedziale wielkości charakterystycznych dla obszaru analizowanego, przez co nie naruszy ładu przestrzennego w otoczeniu inwestycji. Następnie Kolegium sięgając do treści § 6 rozporządzenia wyjaśniło, że szerokość elewacji frontowej budynku przewidzianego do rozbudowy i nadbudowy nie ulegnie zmianie. Parametr ten, w przypadku budynku na działce nr 143 wynosi 24 m. Po czym cytując treść § 7 rozporządzenia Kolegium podkreśliło, że w obszarze analizowanym wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zawierają się w przedziale od 1,5 m do 37 m; średnio – 7,3 m. Wysokość elewacji frontowej głównej bryły budynku istniejącego wynosi – 2,5 m. Wnioskowana wysokość elewacji frontowej planowanej rozbudowy i nadbudowy budynku – 8 m. W decyzji, na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki ustalono w przedziale od 2,5 m do 8 m, tj. od wysokości istniejącego budynku przewidzianego do rozbudowy i nadbudowy do 8 m – zgodnie z wnioskiem. Jak podkreśliło Kolegium, maksymalna wielkość tego parametru nawiązuje bezpośrednio do wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej obiektu usługowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. 144/4 i 145/4 będących własnością odwołującej I. M. Ponadto nie przekracza wartości maksymalnej tego parametru w analizowanym obszarze, tj. 9 m (z wyłączeniem zabudowy wielorodzinnej o wielkości tego parametru 37 m), która charakteryzuje zabudowę na działce nr ewid. 142 bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji. Określona w decyzji znaczna rozpiętość wielkości od 2,5 do 8 m, w szczególności wobec żądania wniosku (nadbudowa budynku do 8 m), nie znajduje w istocie uzasadnienia. Nie oznacza to jednakże, że działanie organu w tym zakresie narusza § 7 ust. 4 rozporządzenia. Każda z tych wielkości znajduje odzwierciedlenie w obszarze analizowanym. Ewentualna zmiana minimalnej wielkości górnej krawędzi elewacji frontowej w celu zniwelowania wskazanej wyżej nadmiernej rozpiętości dokonana przez organ odwoławczy mogłaby być interpretowana jako rozstrzygnięcie na niekorzyść odwołujących, co – jak napisało Kolegium – odnosi się także do wysokości głównej kalenicy. Sięgając do treści § 8 rozporządzenia Kolegium stwierdziło, że organ I instancji określił układ połaci dachowych – dach wielospadowy, dwuspadowy lub jednospadowy o kącie nachylenia połaci od 5° do 30°, wysokość kalenicy głównej od 3 m do 8 m. Kalenica główna usytuowana równolegle lub prostopadle względem frontu działki od ul. A. Odnosząc się do pozostałych warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że obsługa komunikacyjna inwestycji przewidziana jest z drogi publicznej – ul. A przez projektowany zjazd, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Ponadto, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do podnoszonej w odwołaniu I. M. kwestii niedoręczenia stronie załączników do decyzji Kolegium wskazało, iż decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem załączniki. Okoliczność, iż nie doręczono ich odwołującej stanowi wprawdzie uchybienie przepisom postępowania, które jednakże – zdaniem Kolegium – pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Nie jest to jednak uchybienie, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, jeżeli działanie organu w żaden sposób nie uszczupla praw strony. Decyzje o ustaleniu warunków zabudowy dotyczą w licznych przypadkach inwestycji o niemałym zasięgu oddziaływania, których realizacja oddziałuje na interes prawny znacznej liczby podmiotów. W sprawach tych doręczanie każdej stronie załącznika graficznego w postaci mapy w odpowiedniej skali z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji pozostaje w sprzeczności z zasadami ekonomii postępowania, albowiem generuje znaczne koszty i przyczynić się może do odsunięcia w czasie ostatecznego zamknięcia sprawy. Jednocześnie dla zapewnienia stronom możliwości skontrolowania prawidłowości poczynionych w toku postępowania ustaleń, których wyrazem jest treść załącznika graficznego do decyzji, organy powinny umożliwić im zapoznanie się z aktami sprawy w realnym, gwarantującym skorzystanie z tego prawa, terminie. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie, bowiem stronom zapewniono czynny udział w postępowaniu, w tym także poprzez zawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie z dnia 6 września 2017 roku, na podstawie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1257 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), zostało doręczone I.M. w dniu 11 września 2017 roku. Część akt sprawy stanowi także analiza urbanistyczna, z którą strony mogły się zapoznać w toku postępowania. Analiza zawiera wszelkie niezbędne dane dotyczące zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym pokazane w formie opisowej oraz w formie szczegółowej tabeli, w której opisane są wszystkie obiekty z obszaru ze wskazaniem ich adresów, numerów ewidencyjnych działek, wskaźników powierzchni zabudowy, szerokości i wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych oraz geometrii dachu (w tym kąta nachylenia, wysokości kalenicy, układu połaci dachowych i kierunku kalenicy). W analizie wyliczone zostały także średnie wielkości analizowanych parametrów. Jak wynika z opisu poszczególnych parametrów planowanej inwestycji zawartego w decyzji, wbrew twierdzeniom odwołania, wielkości ustalone w decyzji o warunkach zabudowy tylko nieznacznie odbiegają od średnich z obszaru analizy. W przypadku najbardziej krytykowanych przez odwołujących się parametrów, tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy jest to odpowiednio: średnia 7,3 m – wielkość ustalona w decyzji 8 m, średnia 8,4 m – ustalona w decyzji 8 m. Ponadto, co podkreśliło Kolegium, planowany obiekt nawiązuje tymi parametrami bezpośrednio do najbliżej zlokalizowanych, tj. do budynków na działkach nr ewid. 142, 144/4 i 145/4. Reasumując Kolegium wyjaśniło, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. Taka sytuacja, zdaniem Kolegium, ma właśnie miejsce w sprawie. Okoliczność zaś podnoszone w odwołaniach nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Dodatkowo decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej wydania zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa. W skardze na powyższą decyzję P. R. wskazał na naruszenie: 1. przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności: - art. 7, 77, 78, 80 i 81 K.p.a. przez wydanie decyzji, która z uwagi na istotne wady w zakresie ustalania stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego narusza zasady praworządności i słuszny interes strony, w wyniku oparcia decyzji na wadliwie sporządzonej analizie urbanistycznej, niezgodnej z ogólnymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i opartej na zasadzie wyjątków w każdym z zakresów podejmowanej decyzji, a w zakresie wysokości i powierzchni zabudowy poprzez dopuszczenie jako miarodajnej analizy, w zakresie w którym przenosi ona na obszar zorganizowanego urbanistycznie obszaru zabudowy jednorodzinnej, dane wysokościowe i powierzchniowe z innego skończonego urbanistycznie obszaru zabudowy wielomieszkaniowej 11 kondygnacyjnej, co w skutkach prowadzi do zaprzeczenia idei sporządzania analizy zgodnej z reguła dobrego sąsiedztwa; - art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, bowiem organ postrzegając trafność zarzutów odwołania, co do niezgodności poszczególnych parametrów z przepisami rozporządzania, uznał je za nieistotne wychodząc z założenia, że przywołane w odwołaniu przepisy nie mają znaczenia gdy ustalenia wynikają z analizy urbanistycznej, co samo w sobie prowadzi do zakwestionowania stanu normatywnego i przyjęcia za wystarczającą podstawę jako prawa stanowionego ustalenia z analizy; 2. prawa materialnego tj. § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzania, w wyniku ich derogowania treścią analizy urbanistycznej opartej na wyjątkach w każdym z parametrów. Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skarżący napisał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego organ dokonując analizy złożonego odwołania, potwierdził fakt, iż decyzja o warunkach zabudowy odbiega od każdego z parametrów opisanych w § 4, § 5, § 6, § 7 i § 8 rozporządzania. Na str. 4 organ wskazał na sposób wyznaczenia granicy analizy, w ramach której dla ustalania dobrego sąsiedztwa dla inwestycji położonej na terenie osiedla domów jednorodzinnych, objęto obszar zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, pomijając, że obszar zabudowy jednorodzinnej jest obszarem urbanistycznie odrębnie zorganizowanym, wydzielonym ulicami i tak samo odrębnie urbanistycznie zorganizowanym jest teren osiedla mieszkaniowego. Skutkiem tego działania było wskazanie wysokości zabudowy dla analizy inwestycji położonej w osiedlu domów jednorodzinnych do 37 m (str. 6), co w powiązaniu z realną wysokością domów osiedla jednorodzinnego, w większości jednokondygnacyjnych, zrealizowanego już w okresie międzywojennym pozwoliło na ustalenie wysokości średniej na 7,3 m. W sytuacji zatem gdyby działka inwestora nie znajdowała się w centrum osiedla jednorodzinnego, ale na jego obrzeżu, przy ulicy za którą zlokalizowana jest wysoka zabudowa wielomieszkaniowa, dobre sąsiedztwo upoważniałoby do ustalenia tej wysokości na jeszcze znacznie wyższym poziomie, co w ramach bałaganu przestrzennego jaki w Polsce panuje w wyniku takich właśnie metod wydawania decyzji o warunkach zabudowy, pozwoliłoby postawić na terenie osiedla jednorodzinnego np. budynek 6 piętrowy o szerokości elewacji do 50 m. W tym miejscu znamienny jest akapit ostatni ze str. 6, w którym organ zauważył, że choć podana rozpiętość wielkości nie znajduje uzasadnienia, to i tak nie ma to znaczenia. Wprowadzenie budynków wielomieszkaniowych przeniosło się także na ustalenie co do wskaźnika wielkości zabudowy, który dla domów jednorodzinnych oscyluje w terenie analizowanym na poziomie około 0,12, ale dla zabudowy wielomieszkaniowej jest to 0,46 (str. 5). Poprzez takie działanie uzyskano wskaźnik 0,23, co nie ma nic wspólnego z rzeczywistą średnią. Dotyczy to także innych parametrów ustalonych zarówno błędnie co do obszaru analizy, jak i w oparciu o same wyjątki. Ten sposób analizy jest – zdaniem autora skargi – nadużyciem prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Podczas rozprawy w dniu 22 maja 2018 roku pełnomocnik skarżącego oświadczył, iż popiera skargę i wnosi o uchylenie decyzji. Natomiast uczestnik postępowania K.F. wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że budynki na działkach bezpośrednio sąsiadujących z jego działką mają od 7 do 11 m wysokości. Na działkach bezpośrednio obok jego działki prowadzona jest działalność usługowa, a na działce skarżącego znajdują się urządzenia mechaniczne powodujące duży hałas. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd skargę oddala w całości albo w części. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania dla potrzeb funkcji produkcyjno – mieszkalnej, budowie urządzeń budowlanych oraz zjazdu z ulicy. Przystępując do merytorycznej oceny zasadności skargi zastrzec należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 powołanej już wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego już wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Podstawową i niezmiernie istotną czynnością w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, czyli analizy urbanistycznej. Rzeczona analiza ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działań organów administracji w takim postępowaniu (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 1 lutego 2012 roku, IV SA/Po 926/11; wszystkie orzeczenia powołane są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 67,5 m, podczas gdy szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylega bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość 22,5 m. Tak przyjęty teren objęty analizą – zdaniem składu orzekającego – jest wystarczający w sprawie, bowiem w tymże obszarze występuje zwarta zabudowa tworząca spójną całość urbanistyczną, która pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji. Inwestowany teren jest zlokalizowany na terenie osiedla mieszkaniowego o ukształtowanej strukturze. Tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie zabudowy oraz racjonalnej całości urbanistycznej. W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, zabudowy usługowej i produkcyjnej. Na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym planowana do realizacji inwestycja obejmuje rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą sposobu użytkowania dla potrzeb funkcji produkcyjno – mieszkalnej, budowie urządzeń budowlanych i zjazdu. Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Oznacza to, iż w sprawie spełniona jest przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli zasada dobrego sąsiedztwa. Powołana zasada ma na celu zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Stwierdzona w obszarze analizowanym zabudowa – zdaniem Sądu – pozwala na określenie parametrów planowanej inwestycji. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa, jak i produkcyjna. Co więcej, jak podkreślił uczestnik postępowania i jednocześnie inwestor, w bezpośrednim sąsiedztwie jego nieruchomości znajduje się poza zabudową mieszkaniową również zabudowa usługowa. Tak więc wbrew zarzutom skarżącego, planowana inwestycja nie wprowadzi zupełnie nieznanego charakteru zabudowy w tym terenie. Wyjaśnić należy, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołała się w sprawie strona skarżąca, a lektura akt wskazuje, że takowego konfliktu nie ma. W dalszej kolejności przypomnieć należy, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy podzielając pogląd o dopuszczalności zabudowy i sposobie wyznaczenia parametrów zabudowy. I tak w decyzji o warunkach zabudowy znalazły się wszystkie postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia. Przede wszystkim, linię zabudowy wyznaczono w załączniku graficznym do decyzji. W analizie uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy organ wskazał, jako podstawę jej określenia przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Rzeczoną linię organ określił uwzględniając linię istniejącej zabudowy na bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji działkach zlokalizowanych na tej samej ulicy, podczas gdy linia zabudowy w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i przebiega w odległości od 1 m do 27,5 m. Ustalenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia – jak niewątpliwie słusznie napisał organ pierwszej instancji – pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizy. W dalszej kolejności, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, określono wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten wskazuje, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia). Przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Jak napisał organ pierwszej instancji wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,07 do 0,46, co daje średnią na poziomie 0,23. Wskaźnik istniejący na objętej zamierzeniem inwestycyjnym działce wynosi 0,21. Z tego powodu Prezydent Miasta ustalił wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w przedziale od 0,21 do 0,29, bowiem wielkość minimalna (0,21) to wskaźnik obecnie występujący na inwestowanej działce, a wielkość maksymalna (0,29) odpowiada wskaźnikowi występującemu na działkach realizujących funkcję produkcyjną (nr ewid. 148 i 149). Choć wielkości te – jak zauważyło Kolegium – odbiegają od wartości średniej w obszarze analizowanym, nadal wskaźnik ten nawiązuje do tego parametru występującego w obszarze analizowanym (wskaźnik maksymalny nadal nie przekracza wartości najwyższej w obszarze analizowanym). Z tych też względów, w ocenie organu odwoławczego, wyznaczony w ten sposób wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy nie tylko nie spowoduje naruszenia ładu przestrzennego w sąsiedztwie terenu inwestycji, ale także uwzględnia wniosek inwestora w tym zakresie. Oceniając pogląd organów Sąd dostrzega, że tak ustalony wskaźnik – mimo iż jest wyższy od średniego – nie zbliża się nawet do wartości maksymalnej występującej w obszarze analizowanym. Sąd nie dostrzegł w tym zakresie uchybień. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia umożliwia odstąpienie od wyznaczenia wartości średniej pod warunkiem, że znajduje to swoje motywy w wynikach analizy. Za wystarczające należy uznać argumenty zawarte w analizie, ze za przyjętym wskaźnikiem przemawia zarówno fakt, że już obecnie wskaźnik ten wynosi 0,21, jak i okoliczność, ze maksymalna jego wielkość na działce inwestora odpowiada wskaźnikowi na działkach o funkcji produkcyjnej. W analizie zawarto uzasadnienie, zatem nie można stwierdzić w tym zakresie naruszeń. Kolejnym newralgicznym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia. Organ określił ten parametr na poziomie 24 m, czyli obecnie występującym, bowiem szerokość elewacji frontowej budynku przeznaczonego do rozbudowy i nadbudowy nie ulegnie zmianie. W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia, zatem jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości od 1,5 m do 37 m, co daje średnią na poziomie 7,3 m. Tymczasem wnioskowana przez inwestora wysokość elewacji frontowej wynosi 8 m. W sprawie organ zatem – na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia – określił tę wielkość na poziomie od 2,5 m do 8 m, tj. od aktualnej wysokości budynku planowanego do rozbudowy i nadbudowy, do 8 m, czyli zgodnie z wnioskiem. Organy sięgając do treści analizy wskazały, że tak ustalona wielkość nawiązuje do wysokości elewacji budynku usługowego położonych na działce nr ewid. 144/4 i 145/4 będących własnością odwołującej. Ponadto maksymalna wartość ustalona w decyzji nie przekracza wartości maksymalnej tego parametru w obszarze analizowanym, który wynosi 9 m, która – jak wskazało Kolegium – charakteryzuje zabudowę na działce bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji. Organ w tym zakresie pominął wysokość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która wynosi 37 m. Tak ustalona wysokość nie zakłóci ładu przestrzennego w sąsiedztwie oraz nieznacznie przekroczy wartość średnią. Taka sytuacja – zdaniem Sądu – nie narusza treści § 7 ust. 4 rozporządzenia, bowiem tenże przepis dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Podobnie jak w przypadku wcześniej omawianych parametrów, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy urbanistycznej. Przy tym wbrew zarzutom skargi, wskaźnik ten nie nawiązuje do wysokiej zabudowy wielorodzinnej w badanym terenie. Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W decyzji pierwszej instancji organ określił, że inwestycja powinna mieć dach wielospadowy, dwuspadowy lub jednospadowy o kącie nachylenia od 5° do 30°, wysokość kalenicy głównej wynosi od 3 m do 8 m. Kalenica główna usytuowana jest równolegle lub prostopadle względem frontu działki od ul. A. Podsumowując, dokonana kontrola legalności określenia parametrów planowanej zabudowy – zdaniem składu orzekającego – wykazała, iż wszystkie one zostały określone w sposób odpowiadający prawu, czyli ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i rozporządzenia. Część parametrów (np. linia zabudowy i szerokość elewacji frontowej), z uwagi na charakter planowanej inwestycji, nie ulegnie zmianie. Zaakcentować wypada, iż część przepisów rozporządzenia pozwala na określenie poszczególnych parametrów na zasadzie wyjątku, gdy znajduje to swoje uzasadnienie w treści analizy urbanistycznej (np. § 5 ust. 2, czy § 7 ust. 4 rozporządzenia). W wypadku gdy organ określił parametr korzystając z regulacji szczególnej znajdowało to swoje uzasadnienie w treści analizy urbanistycznej. Wobec tego nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem, a w sprawie niniejszej warunki te zostały spełnione. Przyjęcie innego, niż średni parametru zostało w każdym przypadku szczegółowo uzasadnione. Z tych powodów – w ocenie Sądu – na uwzględnienie nie zasługują argumenty skargi wskazujące na naruszenie § 4, § 5, § 6, § 7 czy § 8 rozporządzenia. Z opisanych powodów żaden z tych argumentów nie może zyskać uznania. Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działka objęte zamierzeniem inwestycyjnym ma zapewniony dostęp do drogi publicznej (ul. A), a uzbrojenie terenu, które już istnieje na działce jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi. Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie Sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. W tym miejscu sięgając do regulacji art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. należy dostrzec, iż nie można odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odnosząc się do zarzutów skargi dostrzec wypada, iż – w ocenie autora skargi – w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77, art. 78, art. 80 i art. 81 K.p.a. przez wydanie decyzji, która z uwagi na istotne wady w zakresie ustalania stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego narusza zasady praworządności i słuszny interes strony, w wyniku oparcia decyzji na wadliwie sporządzonej analizie urbanistycznej, niezgodnej z ogólnymi przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym i opartej na zasadzie wyjątków w każdym z zakresów podejmowanej decyzji, a w zakresie wysokości i powierzchni zabudowy poprzez dopuszczenie jako miarodajnej analizy, w zakresie w którym przenosi ona na obszar zorganizowanego urbanistycznie obszaru zabudowy jednorodzinnej, dane wysokościowe i powierzchniowe z innego skończonego urbanistycznie obszaru zabudowy wielomieszkaniowej 11 kondygnacyjnej, co w skutkach prowadzi do zaprzeczenia idei sporządzania analizy zgodnej z reguła dobrego sąsiedztwa. Z opisanych wcześniej powodów – zdaniem Sądu – nie można kontestować merytorycznej wartości i poprawności sporządzonej w sprawie analizy urbanistycznej, która – wbrew twierdzeniom strony skarżącej – została sporządzona w sposób należyty, z zachowaniem zasad postępowania i jako taka może stanowić podstawę ustalenia parametrów zabudowy dla planowanej inwestycji. Ponadto w skardze jej autor wskazał na naruszenie art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wadliwe uzasadnienie decyzji, bowiem organ postrzegając trafność zarzutów odwołania, co do niezgodności poszczególnych parametrów z przepisami rozporządzania, uznał je za nieistotne wychodząc z założenia, że przywołane w odwołaniu przepisy nie mają znaczenia gdy ustalenia wynikają z analizy urbanistycznej, co samo w sobie prowadzi do zakwestionowania stanu normatywnego i przyjęcia za wystarczającą podstawę jako prawa stanowionego ustalenia z analizy. Odnosząc się do tego argumentu Sąd nie podzielił jego słuszności, organ nie stwierdził niezgodności parametrów z przepisami rozporządzenia, a jedynie zastosowanie parametrów odbiegających od średnich wielkości, co jeszcze nie przesądza o naruszeniu prawa. Opisana sytuacja nie stanowi naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a tylko takie naruszenie w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. może stanowić podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji. Końcowo należy zwrócić uwagę na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela także skład orzekający, iż sprzeciw społeczny okolicznych mieszkańców towarzyszący zabudowie nie może blokować planów inwestycyjnych, gdy spełnione są wszystkie niezbędne przesłanki warunkujące zabudowę (por. np. wyroki WSA: w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 roku, II SA/Kr 1205/13; w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2013 roku, II SA/Łd 8/13; w Lublinie z dnia 18 października 2011 roku, II SA/Lu 604/11 i inne). Rekapitulując Sąd uznał działanie organów administracji w sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd orzekł w wyroku o oddaleniu skargi w całości. k.ż.