II SA/Łd 245/14

Dnia 8 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2014 roku sprawy ze skargi D. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję. a.bł. Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267) – w skrócie: "K.p.a." oraz art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2013r., poz. 1456) - dalej: "ustawa o świadczeniach rodzinnych" albo "u.ś.r.", utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], orzekającą o odmowie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z koniecznością opieki nad mężem T. Ż. w okresie od 1 listopada 2013r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił materialnoprawne zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego. SKO ustaliło, T. Ż. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności od dnia 3 stycznia 2013r. (niepełnosprawność istnieje od 2012r.) do 28 lutego 2015r., ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością do samodzielnej egzystencji. Okoliczność ta wynika z orzeczenia Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 11 lutego 2013r. nr [...]. D. Ż. dołączyła także niezbędne dokumenty potwierdzające własną sytuację zawodową (świadectwo pracy z dnia 1 marca 2013r., zaświadczenia potwierdzające okresy rejestracji w PUP) oraz sytuację dochodową rodziny (zaświadczenia z ZUS i urzędów skarbowych o dochodach i o wysokości odprowadzonych składek na ubezpieczenie zdrowotne i podatku w 2012r. dotyczące członków rodziny - własne i męża). Na podstawie ww. dokumentów Kolegium uznało, że wnioskodawczyni sprawuje osobistą opiekę nad niepełnosprawnym mężem, a także spełnia kryterium dochodowe uprawniające do przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Nie spełnia jednak przesłanki rezygnacji z zatrudnienia, o której mowa w art. 16a ust. 1 ustawy, przede wszystkim dlatego, że stosunek pracy D. Ż. został rozwiązany za wypowiedzeniem przez zakład pracy w trybie art. 36 pkt. 3 Kodeksu pracy w dniu 28 lutego 2013r. Po drugie D. Ż. po rozwiązaniu stosunku pracy zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie pracy jako osoba bezrobotna poszukująca pracy, a zatem gotowa do podjęcia zatrudnienia, natomiast w ocenie organu II instancji osobę zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osobę bezrobotną uznać należy za osobę niepodejmującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale nie za osobę rezygnującą z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Zarejestrowanie jako osoba bezrobotna nie mieści się w definicji ustawowej "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" (art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych). W dniu 2 października 2013r. D. Ż. na swój wniosek wyrejestrowała się z Powiatowego Urzędu Pracy przez co utraciła status osoby bezrobotnej. Zatem w ocenie Kolegium D. Ż. nie zrezygnowała z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad mężem. W ocenie organu odwoławczego przepis art. 16a ust. w obecnym brzemieniu nie określa, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Tym samym ustawodawca zawęził krąg podmiotów uprawnionych do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie tylko uzależniając jego przyznanie od spełnienia kryterium dochodowego, ale także ograniczył możliwość uzyskania zasiłku tylko do osób faktycznie rezygnujących z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Z kręgu podmiotów uprawnionych do zasiłku opiekuńczego wykluczono zatem osoby niepodejmujące zatrudnienia z tego tytułu. W aktualnym stanie prawnym osoba uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego musi zrezygnować z zatrudnienia z własnego wyboru, a przez rezygnację z zatrudniania nie można rozumieć jego niepodejmowania. Gdyby intencją ustawodawcy było przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego również osobom, które nie podejmują zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad osobom niepełnosprawną, to z pewnością dałby temu wyraz tak, jak uczynił to przy świadczeniu pielęgnacyjnym, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy. Natomiast w przypadku świadczenia, o które ubiega się D. Ż., tj. specjalnego zasiłku opiekuńczego ustawodawca wskazał jedynie na przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Fakt, iż ktoś nie podejmuje zatrudnienia w świetle dyspozycji art. 16a ustawy nie wywołuje skutku w postaci spełnienia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. Na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyła D. Ż., według której zrezygnowała z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej 24-godzinnej opieki nad chorym, niepełnosprawnym mężem T. Ż., który posiada orzeczenia o niepełnosprawności stopnia znacznego, w związku z niemożnością samodzielnej egzystencji i koniecznością stałego jej współudziału, w nawet prostych czynnościach, których chory mąż nie jest w stanie wykonać samodzielnie. Skarżąca przytoczyła okoliczności wynikające z choroby męża i opieki nad nim, a także wyjaśniła, że zarejestrowała się w PUP w celu otrzymania zasiłku dla osoby bezrobotnej, jednakże po zakończeniu okresu zasiłkowego wyrejestrowała się z PUP. Obecnie nie pobiera żadnych świadczeń. Ponadto w jej ocenie okres rejestracji w PUP liczy się jako staż, który brany jest pod uwagę przez ZUS przy ustalaniu świadczeń emerytalnych. To z kolei oznacza, że wyrejestrowanie się z PUP należy traktować tak, jak rezygnację z zatrudnienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako: "P.p.s.a", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, natomiast nie orzekają merytorycznie. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Materialnoprawną podstawę orzekania o specjalnym zasiłku opiekuńczym stanowi przepis art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wskazanej w pierwszej części uzasadnienia. Powołany przepis wprowadzony został ustawą z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2012r., poz. 1548), która znowelizowała ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2013r. Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje więc osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2012r. poz. 788 i 1529) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (art. 16a ust. 1 u.ś.r.). Specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 (art. 16a ust. 2 ustawy). Bezspornie skarżąca jest objęta ustawowym obowiązkiem alimentacyjnym wobec męża, który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i nad którym skarżąca sprawuje stałą opiekę. Nie ulega również wątpliwości, że kryterium dochodowe zostało przez rodzinę skarżącej spełnione. Kwestią sporną jest natomiast to, czy skarżąca spełniła warunek rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jak już wyżej podkreślono, w obecnym stanie prawnym jednym z wymogów uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Jednakże w ocenie sądu przepis, o którym mowa, chociaż w obecnym brzemieniu nie określa wprost, iż warunek ten jest spełniony także w przypadku niepodejmowania zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, to aktualna pozostaje wykładnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ugruntowana na tle świadczenia pielęgnacyjnego, określonego w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przemawia za tym istota każdego z tych świadczeń, jaką jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Specjalny zasiłek opiekuńczy, podobnie jak świadczenie pielęgnacyjne ma na celu m.in. rekompensatę dla osób, które rezygnują z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad członkiem rodziny, niezdolnym do samodzielnego funkcjonowania z uwagi na znaczną niepełnosprawność. Tak jak w przypadku świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ustawy, przyznanie tej rekompensaty jest wynagradzaniem przez Państwo osób opiekujących się członkami rodziny, gdyż w innym wypadku to Państwo musiałoby się wywiązać z obowiązku opieki nad swoim obywatelem. Zbieżność uregulowań dotyczących obydwu świadczeń rodzinnych pozwala zatem na stosowanie analogicznej wykładni tych samych przesłanek decydujących o przyznaniu każdego ze świadczeń. Natomiast przeciwna interpretacja przepisu jest nie do pogodzenia z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, w takim zakresie, w jakim pozbawia osoby pozostające bez pracy możliwości ubiegania się o to świadczenie. Wbrew stanowisku organu administracji, rezygnacja z zatrudnienia obejmuje również jej niepodejmowanie, tym bardziej, że przepis art. 16a ust. 8 ustawy enumeratywnie wylicza podmioty, którym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Wśród tych podmiotów niewątpliwie nie wymienia się osób bezrobotnych. Gdyby wolą ustawodawcy był zamiar pozbawienia takich osób możliwości ubiegania się o to świadczenie, to z pewnością zastrzeżenie takie zostałoby uczynione wprost w powyższym przepisie. W związku z tym pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", którym ustawodawca posłużył się w art. 16a ust. 1 ustawy, należy interpretować szeroko, mając przede wszystkim na uwadze cel powyższego uregulowania, a więc jak zostało to już powiedziane - przyznanie rekompensaty pieniężnej tym spośród członków społeczeństwa, którzy podejmując się opieki nad swymi najbliższymi, niezdolnymi do samodzielnej egzystencji, rezygnują z własnej aktywności zawodowej. W tym miejscu wypada przywołać definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2013r., poz. 674), zgodnie z którą osobą posiadającą taki status jest osoba zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Skoro zatem, w drodze analogii, uznać należy, iż specjalny zasiłek opiekuńczy z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 16a ust. 1 ustawy), tak jak świadczenie pielęgnacyjne (art. 17 ust. 1 ustawy), może przysługiwać także osobom niezatrudnionym i niewykonującym innej pracy zarobkowej, które cechuje gotowość do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej, to tym samym warunkiem przyznania omawianego świadczenia nie jest wyłącznie pozostawanie w zatrudnieniu lub wykonywanie pracy zarobkowej. Pamiętać również należy, iż na gruncie stanu prawnego obowiązującego do dnia 1 stycznia 2013r. w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęto, że interpretacja art. 17 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą istnieje wymóg, aby osoba ubiegająca się o świadczenie pielęgnacyjne udowodniła, że bezpośrednio przed podjęciem opieki pracowała, bądź była zarejestrowana jako bezrobotna, jest interpretacją jak najbardziej błędną (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Lu 1037/12 – orzeczenie dostępne pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymóg formalnego uzyskania statusu osoby bezrobotnej i rejestracji w urzędzie pracy sprzeciwiałby się zasadzie demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), bowiem zmierzałby jedynie do formalnego, a tym samym fikcyjnego uzyskania statusu bezrobotnego. W wyroku z dnia 15 października 2013r., sygn. akt II SA/Łd 815/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, iż "Takie formalne i wąsko rozumiane pojęcie "rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" w istocie prowadziłaby do erozji prawa, poprzez wymuszanie na osobach, które opiekują się niepełnosprawnymi członkami najbliższej rodziny i przez to rezygnują z aktywności zawodowej, podejmowania działań pozornych, zmierzających wyłącznie do tego, aby choćby przez krótki czas spełnić wymóg zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo bycia bezrobotnym, li tylko po to, aby móc z nich formalnie zrezygnować, a tym samym spełnić restrykcyjnie pojmowane przesłanki. Taki sposób rozumienia omawianej przesłanki należy odrzucić jako sprzeczny z istotą państwa prawnego i zasadą racjonalnego tworzenia prawa, a więc takiego, którego rozumienie nie zachęca obywateli do podejmowania fikcyjnej aktywności wyłącznie po to, aby uzyskać wsparcie ze środków publicznych dla swej szczytnej i społecznie pożądanej działalności." – orzeczenie dostępne pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Można zatem przyjąć, iż rezygnacja obejmuje dwie kategorie zachowań – zaprzestanie uczestniczenia w jakimś działaniu, jak i niepodejmowanie tego działania (np. rezygnacją jest zaprzestanie uczestniczenia w przedsięwzięciu, jak i niepodjęcie uczestnictwa w ogóle). Jednakże bez względu na to, czy owa "rezygnacja z zatrudnienia" oznacza rezygnację z trwającego stosunku prawnego, czy też niepodejmowanie pracy, to w każdym przypadku przesądzające znaczenie ma związek pozostawania bez zatrudnienia z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Stwierdzić zatem należy, że faktyczne sprawowanie takiej opieki, niemożliwe do pogodzenia z pracą zarobkową daje podstawy do uznania, iż została spełniona wymagana na podstawie art. 16a ust. 1 ustawy przesłanka, a co za tym idzie, że skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Zauważyć przy tym należy, że ustawodawca w przepisie art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, w jego aktualnym brzmieniu wiąże okoliczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z faktem konieczności sprawowania opieki, nie wprowadzając pojęcia "aktualnej", czy też "obecnej" rezygnacji z zatrudnienia. Z tego wynika, że fakt rezygnacji z zatrudnienia (jak też jego niepodejmowania) może mieć miejsce wcześniej, niż dzień złożenia wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Ważne jest natomiast to, aby przyczyną rezygnacji z (niepodejmowania) zatrudnienia była okoliczność sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i żeby ten związek przyczynowy istniał również w dacie złożenia wniosku o przyznanie ww. świadczenia. Jak wynika z akt sprawy skarżąca pozostawała w zatrudnieniu do dnia 28 lutego 2013r., natomiast od dnia 1 marca 2013r. do dnia 1 października 2013r. była zarejestrowana w powiatowym urzędzie pracy skąd pobierała zasiłek do dnia 8 września 2013r. Z orzeczeń o niepełnosprawności męża skarżącej wynika natomiast, że niepełnosprawność powstała przed 2012r., zaś od dnia 3 stycznia 2013r. męża skarżącej zaliczono do znacznego stopnia niepełnosprawności. Zestawienie powyższych dat wskazuje na to, że niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą od dnia 29 lutego 2013r. i jej rejestracja w PUP można wiązać, jak konsekwentnie podnosiła to skarżąca, z koniecznością opieki nad niepełnosprawną mężem, skoro jego znaczna niepełnosprawność już w tym czasie istniała. Taki stan utrzymywał się nieprzerwanie do dnia złożenia wniosku w niniejszej sprawie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego i trwa nadal, bowiem skarżąca w dalszym ciągu pozostaje osobą, która nie podejmuje zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, co potwierdził wywiad środowiskowy, a także oświadczenia skarżącej. D. Ż. od dnia 1 marca 2013r. była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy i miała status osoby bezrobotnej, a zatem była osobą wykazującą gotowość do podjęcia pracy, jednocześnie sprawując pieczę nad niepełnosprawnym mężem. Fakt ten nie może prowadzić do wniosku, iż w chwili otrzymania intratnej oferty pracy podjęłaby zatrudnienie bez względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym mężem. Organ administracji winien mieć bowiem na uwadze to, że w okresie rejestracji w PUP skarżąca otrzymywała zasiłek dla bezrobotnych, a ponadto uzyskanie statusu osoby bezrobotnej wiąże się również z objęciem bezrobotnego obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym, a dodatkowo za bezrobotnego pobierającego zasiłek dla bezrobotnych opłacane są składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Nie można zatem czynić skarżącej zarzutu z faktu, że w czasie, gdy zrezygnowała z zatrudnienia i podjęła się opieki nad niepełnosprawnym mężem, zarejestrowała się w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna, np. w celu otrzymania zasiłku dla bezrobotnego, czy uzyskania prawa do świadczeń zdrowotnych. Reasumując kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zbyt wąska, a tym samym błędna interpretacja pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia" doprowadziła do naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, co miało wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując ponownie sprawę organ obowiązany będzie do uwzględnienia wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, dotyczących interpretacji pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia", a następnie w sposób prawidłowy zastosuje art. 16a ustawy o świadczeniach rodzinnych, mając na uwadze ustalony w sprawie stan faktyczny. W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. LS