II SA/Łd 247/07

Dnia 11 kwietnia 2008 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Agnieszka Grosińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta S. - oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w S. przyjęła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta S. W § 27 ust. 1 Regulamin ten stanowił, iż gmina Miasto S., wypełniając obowiązek ustawowy, wspólnie z innymi gminami w ramach działania Związku Komunalnego Gmin "A" buduje Zakład Utylizacji i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych "A" w P.N., gmina C. W myśl § 27 ust. 2 Regulaminu z dniem 1 stycznia 2007r. zebrane z terenu Gminy Miasta S. niesegregowane odpady komunalne, odpady komunalne zebrane selektywnie zawierające frakcję suchą i mokrą, odpady roślinne, odpady wielkogabarytowe, budowlane z remontów, jak również odpady niebezpieczne zebrane selektywnie z dniem 1 stycznia 2007r. miały być przekazywane do ZUiUOK, B 2, gmina C.K. W. ust. 3 § 27 Regulaminu postanowiono natomiast, iż ust. 2 znajdzie zastosowanie z dniem oddania do użytku stacji przeładunkowej odpadów komunalnych w rejonie S. Do tego czasu niesegregowane odpady komunalne oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu zgodnie z art. 9 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. odpadach. W piśmie z dnia 29 grudnia 2006r., znak: ON-I-0551/127/06, Wojewoda [...] wezwał Radę Miejską w S. do złożenia wyjaśnień w sprawie treści postanowień przytoczonego wyżej § 27 Regulaminu. Stwierdził przy tym, że przepis ten obliguje wszystkie podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie zbierania odpadów komunalnych do ich przekazywania do ZUiUOK A. Z uwagi na to, że miejsce odzysku lub unieszkodliwiania odpadów w nim wskazane znajduje się na obszarze województwa wielkopolskiego, zaś odpady Miasta S. powinny być unieszkodliwiane na terenie województwa [...] przy wykorzystaniu instalacji spełniającej wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, zachodzi sprzeczność z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach. Znajdujące się na terenie województwa [...] składowiska odpadów, w których funkcjonuje sortownia oraz płyta kompostowa w miejscowościach W., gmina B. oraz D. A, gmina P. posiadają pozwolenie zintegrowane. Odległość pomiędzy miastem S. a C. K. wynosi 71,4 km. Natomiast pomiędzy miastem S. a miejscowościami W. K. i D. A odległości te wynoszą odpowiednio: 54 i 70 km. Odpowiadając na to wezwanie w piśmie z dnia 9 stycznia 2007r., Prezydent Miasta S. wskazał, iż w 1999r. miasto S. przystąpiło do Związku Komunalnego Gmin "A" w K. Razem z innymi gminami należącymi do Związku (19 gmin z województwa [...] i [...]) Miasto S. opracowało i realizuje wspólny plan gospodarki odpadami. Statutowym zadaniem Związku jest wybudowanie i eksploatacja Zakładu Utylizacji i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych. Zgodnie ze wspólnym planem gospodarki odpadami cała inwestycja obejmuje budowę Zakładu Utylizacji i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych "A" w P N. oraz budowę Stacji Przeładunkowej Odpadów w S. przy ul. A. Konsekwencją decyzji o przystąpieniu do Związku i budowie zakładu jest współudział miasta S. w finansowaniu powyższej inwestycji. Oprotestowany przez Wojewodę [...] zapis § 27 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta S. spełnia wymagania przepisu art. 9 ustawy o odpadach, w szczególności jego ust. 4, bowiem stacja przeładunkowa, czyli jedna z części instalacji Zakładu Utylizacji i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych, zostanie wybudowana przez Związek na terenie S. Odległość od miejsca wytwarzania odpadów do instalacji jest więc najmniejszą z możliwych. Tym samym nie można utożsamiać głównej siedziby Zakładu w P.N. z miejscem, do którego odpady powinny trafiać zgodnie z art. 9 ustawy o odpadach, które mieści się nie tylko na terenie województwa [...], ale wręcz znajduje się w miejscu wytwarzania odpadów, tj. w S. Ponadto instalacja ta spełnia wymagania najlepszej techniki lub technologii, co powoduje, że § 27 Regulaminu jest zgodny z obowiązującym stanem prawnym. Prezydent Miasta S. wskazał również, iż identyczna cena przyjęcia odpadów obowiązywać będzie zarówno na terenie stacji przeładunkowej w S., jak i w zakładzie w P.N. W tym stanie rzeczy koszty transportu odpadów do stacji przeładunkowej będą oczywiście niższe niż do innych zakładów zlokalizowanych na terenie województwa [...]. W dniu 6 lutego 2007r. Wojewoda [...] złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym o stwierdzenie nieważności § 27 ust. 2 i 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta S. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta S. W uzasadnieniu skargi Wojewoda [...] podniósł, że postanowienia zawarte w § 27 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta S. obligują wszystkie podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie odbierania odpadów komunalnych do przekazywania zebranych z terenu Gminy Miasta S. odpadów do ZUiUOK, B 2, gmina C.K., woj. [...], co jest sprzeczne z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. nr 62, poz. 628 ze zm.), który jednoznacznie ustala warunki brzegowe dla zapewnienia przez gminę systemu unieszkodliwiania i odzysku odpadów komunalnych na jej terenie. Z przepisu art. 9 ustawy o odpadach jednoznacznie wynika, że odpady komunalne z S. winny być generalnie unieszkodliwiane na terenie województwa [...] przy wykorzystaniu instalacji spełniających wymagania najlepszej dostępnej techniki, a takie są dostępne na tym terenie. Odległości pomiędzy miastem S., a miejscowością K.C., gdzie mają być przekazywane odpady komunalne jest większa od instalacji położonych na terenie województwa [...] – jak np. w miejscowościach: W.K., gmina B. oraz D. A, gmina P. Ponadto zdaniem Wojewody [...] pomiędzy ust. 2 i 3 § 27 Regulaminu występuje sprzeczność dotycząca daty rozpoczęcia przekazywania odpadów do ZUiUOK. Ustęp 2 wskazuje bowiem datę 1 stycznia 2007r., ustęp 3 natomiast stanowi, iż ust. 2 znajduje swoje zastosowanie z dniem oddania do użytku stacji przeładunkowej odpadów komunalnych w rejonie S. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w S. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu zarzuciła, że zaskarżona uchwała nie została zakwestionowana przed opublikowaniem w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego nr 402, poz. 3135. Podejmując kwestionowaną uchwałę zastosowała się do przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach. Jej treść była konsekwencją działań jakie podjęła w 1999r. przystępując do Związku Komunalnego Gmin "A." w K., w ramach którego wraz z 19 innymi gminami z województwa [...] i [...] realizuje wspólny plan gospodarki odpadami komunalnymi. Statutowym zadaniem Związku jest wybudowanie i eksploatacja Zakładu Utylizacji i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych "A." w P. N. oraz Stacji Przeładunkowej Odpadów w S. przy ul. W. Konsekwencją decyzji o przystąpieniu do Związku i budowy Zakładu jest współudział w finansowaniu tej inwestycji. Uchwałą z dnia [...]r., nr [....] Rada Miejska w S. uchwaliła Program Ochrony Środowiska dla miasta S. Uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia. Częścią Programu jest Plan Gospodarki Odpadami dla miasta S., do którego przyjęcia Gmina została zobowiązana na mocy przyjętej uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Komunalnego Gmin "A." z dnia [...]r. w sprawie przyjęcia Wspólnego Planu Gospodarki Odpadami na obszarze działania Związku. Plan ten jest zgodny z Wojewódzkim oraz Powiatowym Planem Gospodarki Odpadami. Rada Miejska w S. podniosła również, że zapis mówiący o kierowaniu odpadów z dniem 1 stycznia 2007r. do Zakładu Utylizacji i Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych "A." w P. N., gmina C. jest zapisem ogólnym, który znalazł się w regulaminach wszystkich gmin – członków Związku Komunalnego Gmin "A." i jest zgodny ze wspólnym Planem Gospodarki Odpadami. Ponadto powtórzyła argumenty podnoszone w treści odpowiedzi na wezwanie Wojewody [...] podkreślając, że w związku z tym, iż bez stacji przeładunkowej w S. nie byłaby zachowana zasada bliskości przewidziana w treści art. 9 ust. 4 ustawy o odpadach, w Regulaminie zamieszczono zapis, że odpady będą kierowane do ZUiUOK w P. N. dopiero wtedy, gdy do użytku oddana zostanie stacja przeładunkowa w rejonie S. Zauważyła zaś przy tym, iż wskazana zasada bliskości ma służyć obniżeniu kosztów transportu odpadów do instalacji przeznaczonej do odzysku lub unieszkodliwiania. Swój udział w postępowaniu przed Sądem zgłosił również Związek Komunalny Gmin "A", który w piśmie z dnia 9 marca 2007r., wnosząc o oddalenie skargi, podniósł, iż zgodnie z § 3 statutu jego zadaniem jest wybudowanie i eksploatacja Zakładu Utylizacji Odpadów w miejscowości P., gmina C.K. Pozbawienie Związku odpadów z drugiej co do wielkości gminy członkowskiej po mieście K., uniemożliwi mu realizację jego statutowego zadania. Skarga Wojewody [...] pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zaleceniami pokontrolnymi Najwyższej Izby Kontroli w zakresie segregacji, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych w gminach skierowanymi do wojewodów i organów gmin. Uczestnik postępowania powołał się również na treść art. 16a pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. nr 62, poz. 628 ze zm.), okoliczność dobrowolnego przystąpienia przez Gminę Miasto S. do Związku, którego jedynym celem jest budowa i eksploatacja Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych oraz uczestniczenia przez nią w kosztach budowy tego Zakładu w kwocie 4.864.923,00 zł, a także sprzeczność żądania Wojewody [...] z obowiązującymi ustawami oraz statutem Związku. Ponadto uczestnik postępowania zarzucił, że Wojewoda [...] w ramach sprawowanego nadzoru nie zakwestionował zamiaru przystąpienia Gminy Miasto S. do Związku. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w dniu 2 sierpnia 2007r. pełnomocnik Wojewody [...] oświadczył, iż zakład unieszkodliwiania odpadów w miejscowości P.N., gmina C.K. w województwie [...] znajduje się w odległości 74 km od miasta S. Stacja przeładunkowa w S. nie jest zakładem, w którym ma nastąpić unieszkodliwianie lub odzyskiwanie odpadów. Zakłady unieszkodliwiania odpadów na terenie województwa [...] w miejscowościach: W.K. i D. znajdują się natomiast w odległości 50 km od miasta S. Pełnomocnik Rady Miejskiej w S. podniósł z kolei, iż według wyliczeń programu komputerowego mapa Polski i zgodnie z samochodowym atlasem Polski najlepsza droga z S. wynosi: do C.K. – 60 km, do W. K. – 47 km, a do miejscowości D. - 62 km. W piśmie z dnia 10 sierpnia 2007r. uczestnik postępowania podniósł, że Związek przyjął wspólny plan gospodarki odpadami na obszarze swojego działania uchwałą z dnia [...] r., nr [...], w którym jako kierunek wywozu odpadów wskazano gminom członkowskim zakład unieszkodliwiania odpadów w P.N. Ponadto każda z 19 gmin członkowskich podjęła uchwały w sprawie planów gospodarki odpadami. Plany te zgodnie z ustawą o odpadach muszą być i są zgodne z powiatowymi i wojewódzkimi planami gospodarki odpadami. Jako kierunek wywozu odpadów wskazano w nich również zakład w P.N. Związek Komunalny Gmin "A" podkreślił przy tym, że ani Wojewoda [...], ani Wojewoda [...] nie stwierdzili nieważności uchwał w sprawach tych planów. Skoro przyjęty przez Radę Miasta S. Regulamin jest zgodny z obowiązującymi na każdym szczeblu samorządu, planami gospodarki odpadami, to spełnia on wszystkie wymagane prawem warunki określone, m.in. w art. 4 ust. 2 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie. Z uwagi zaś na to, iż z przepisu tego nie wynika obowiązek zgodności Regulaminu z art. 9 ustawy o odpadach, brak jest podstaw do kwestionowania przez Wojewodę jego § 27. Uczestnik postępowania zarzucił również, iż Wojewoda [...] w ramach sprawowanego nadzoru, nie stosuje jednakowych kryteriów oceny regulaminów uchwalonych przez rady gmin na obszarze województwa [...]. Pomimo identycznych zapisów w regulaminach pozostałych trzech gmin z obszaru województwa [...] należących do Związku (W., W. i G.) nie stwierdził ich nieważności w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego w trybie jej art. 93 ust. 1. Związek Komunalny Gmin "A" podniósł także, iż to właśnie interes społeczny stanowił podstawę podjęcia przez 19 gmin z obszaru województw [...] i [...] decyzji o budowie i eksploatacji Zakładu Utylizacji i Unieszkodliwiania Odpadów w P.N. Taką możliwość daje gminom art. 64 ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto ponownie powołał się na okoliczność niezakwestionowania jego utworzenia przez Wojewodów oraz zarzucił, iż żądanie Wojewody [...] stanowi bardzo poważne zagrożenie nie uzyskania efektu ekologicznego pod groźbą utraty znaczącej pomocy finansowej ze środków unijnych w kwocie 11.625.500 euro, naruszenie statutowych praw i obowiązków Związku jako osoby prawnej, zagrożenie odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych Miasta S. za nieracjonalne gospodarowanie środkami publicznymi. Uczestnik postępowania powołał się również na wyliczenie odległości pomiędzy S. a C. K. dokonane za pomocą portalu internetowego "map24", z którego wynikało, iż odległość ta wynosi 56,01 km. W dniu 14 sierpnia 2007r. Rada Miejska w S. przedstawiła wyliczenia odległości (najkrótsza droga oraz najprostsza droga) sporządzone w oparciu o programy komputerowe "Drogowa Mapa Polski" oraz "Mapa – Panorama Firm – mapa Polski", z których wynikało, że odległość z S. (ul. A. i B.) wynosi do miejscowości: D. A – 85 km i 62,1 km, W.K. – 48,6 km i 53 km, C.K. – 51,5 km i 64,4 km. W piśmie z dnia 16 sierpnia 2007r. Wojewoda [...] podał, iż według programu "Nawigator Mapa Polski" pomiędzy S. (ul. W. – potencjalną lokalizacją stacji przeładunkowej) a miejscowościami: D. A, W. K. i odległości te odpowiednio wynoszą: 61,1 km; 50,3 km, zaś pomiędzy S. a P. N. – 75 km i 73,5 km. W piśmie z dnia 3 grudnia 2007r. Rada Miejska w S. zakwestionowała podane przez Wojewodę [...] wyliczenia odległości zarzucając, iż są one wadliwe, gdyż zostały oparte na programie "Nawigator mapa Polski" wydanie Emapa 2001 – 2004, które z uwagi na upływ czasu się zdezaktualizowało. Podane trasy nie są najkrótsze i nie przebiegają na drogach, po których mogą się poruszać pojazdy przewożące odpady. Strona zarzuciła także, iż Wojewoda [...] powołał się na tego typu program zamiast na dokumentację źródłową w posiadaniu, której znajduje się Generalna Dyrekcja Dróg i Autostrad, Oddział w Ł. oraz w P. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 11 stycznia 2008r. pełnomocnik uczestnika postępowania oświadczył, że nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę stacji przeładunkowej w S. Organ I instancji wydał decyzję o odmowie udzielenia takiego pozwolenia, która została zaskarżona do Wojewody [...]. W piśmie z dnia 21 stycznia 2008r. Rada Miejska w S. przedstawiła wyliczenie odległości pomiędzy stacją przeładunku odpadów lokalizowaną zgodnie z projektem przy ul. W. i ul. D. a miejscowościami D.A, W.K. oraz O.S., z którego wynikało, iż wynoszą one odpowiednio: 69,7 km, 56,4 km i 57,9 km. W piśmie z dnia 24 stycznia 2008r. Wojewoda [...] zakwestionował podane przez stronę przeciwną w piśmie z dnia 14 sierpnia 2007r. wyliczenia odległości, powołując się na ograniczenia w ruchu pojazdów mechanicznych po drogach publicznych, którymi w przyszłości ma odbywać się transport odpadów ze stacji przeładunkowej w S. do instalacji położonej w P.N. W piśmie z dnia 25 stycznia 2008r. uczestnik postępowania podał, iż według portalu internetowego "map24" odległości na trasach: S., ul. W. P. – D.A oraz S., ul. W. P. – W. K. wynoszą odpowiednio: 87,29 km oraz 55,49 km. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Do kompetencji sądów administracyjnych należy zatem badanie zaskarżonych aktów lub czynności wyłącznie pod względem ich zgodności z prawem, a więc, czy zostały one podjęte z zachowaniem wymogów procedury administracyjnej oraz czy nie naruszają przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną tam podstawą prawną. Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. – Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru uchwały organu gminy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały. Organ nadzoru może ją jednak zaskarżyć do sądu administracyjnego. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. Bezsporną pomiędzy stronami jest okoliczność, że Gmina Miasto S. jest członkiem Związku Komunalnego Gmin "A". Przystąpienia przez Gminę Miasto S. do tego Związku Wojewoda [...] nie kwestionował. Zgodnie z § 3 Statutu Związku, opublikowanego w drodze obwieszczenia Wojewody Kaliskiego z dnia 16 lutego 1998r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Kaliskiego nr 3, jego zadaniem jest wybudowanie i eksploatacja Zakładu Utylizacji Odpadów w miejscowości P. Gmina C.K. W myśl § 18 Statutu koszty wspólnej działalności związku ponoszą członkowie Związku proporcjonalnie do ilości produkowanych przez gminę odpadów, zaś stosownie do jego § 23 gospodarka finansowa Związku prowadzona jest na podstawie rocznego budżetu obejmującego planowane dochody i wydatki. Określony w taki właśnie sposób cel Związku jest zgodny z unormowaniem zawartym w art. 16a pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. o odpadach (Dz.U. nr 62, poz. 628 ze zm.) w myśl, którego do obowiązkowych zadań własnych gmin w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi należy zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami lub przedsiębiorcami instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Przypomnieć w tym miejscu także trzeba, że stosownie do treści art. 64 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych gminy mogą tworzyć związki międzygminne. Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). To zaś oznacza utratę przez gminę uprawnienia do ich wykonywania w takim jednakże zakresie, w jakim zostały one przekazane związkowi, który w myśl art. 65 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność oraz posiada osobowość prawną. Poza tym, jak wskazał w piśmie z dnia 10 sierpnia 2007r. uczestnik postępowania, a czego nie kwestionował Wojewoda [...] w toku postępowania przed Sądem, uchwałą z dnia [...] r., nr [...] Związek przyjął wspólny plan gospodarki odpadami na obszarze swojego działania, w którym wskazano członkom Związku zakład w P. N. jako miejsce, do którego mają być wywożone odpady z ich terenu. Nadto powołał się na zgodność uchwał w sprawie planów gospodarki odpadami gmin członkowskich z powiatowymi i wojewódzkimi planami gospodarki, czego również strona skarżąca nie kwestionowała. Plany te w myśl art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach są natomiast opracowywane dla osiągnięcia celów założonych w polityce ekologicznej państwa oraz realizacji zasad, o których mowa w art. 5 (zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko przy wytwarzaniu produktów, podczas i po zakończeniu ich użytkowania, zapewniania zgodnego z zasadami ochrony środowiska odzysku i unieszkodliwiania odpadów, których powstaniu nie udało się zapobiec lub których nie udało się poddać odzyskowi), a także stworzenia w kraju zintegrowanej i wystarczającej sieci instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów, spełniających wymagania określone w przepisach o ochronie środowiska. Określają one, m.in. cele w zakresie gospodarki odpadami z podaniem terminów ich osiągania, zadania, których realizacja zapewni poprawę sytuacji w zakresie gospodarowania odpadami, rodzaje przedsięwzięć i harmonogram ich realizacji, system gospodarowania odpadami (art. 14 ust. 2 pkt 2, 4, 5 i 7 ustawy o odpadach). Gminny plan gospodarki odpadami stanowi część odpowiedniego programu ochrony środowiska i jest tworzony w trybie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie środowiska (art. 14 ust. 6 ustawy o odpadach). Projekt planu gminnego podlega zaopiniowaniu przez zarząd województwa oraz zarząd powiatu, a także właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej (art. 14 ust. 7 pkt 4 i ust. 12a ustawy o odpadach). Sprawozdania z realizacji planu gospodarki odpadami organ wykonawczy gminny przedkłada radzie gminy i zarządowi powiatu (art. 14 ust. 13 pkt 1 ustawy o odpadach). Dodać przy tym należy, iż plany gospodarki odpadami powinny być opracowywane zgodnie z polityką ekologiczną państwa, zaś wojewódzki plan gospodarki odpadami powinien być zgodny z krajowym planem gospodarki odpadami, powiatowy plan gospodarki odpadami powinien być zgodny z wojewódzkim planem gospodarki odpadami, gminny plan gospodarki odpadami powinien być zgodny z powiatowym planem gospodarki odpadami (art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach). Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, będący aktem prawa miejscowego, określa natomiast, m.in. wymagania wynikające z gminnego planu gospodarki odpadami (art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – Dz. U. nr 132, poz. 622 ze zm). Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest natomiast zgodność § 27 ust. 2 i 3 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasta S. stanowiącego załącznik do uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia [...] r. z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach, który to przepis w ust. 1 stanowiąc, iż odpady powinny być w pierwszej kolejności poddawane odzyskowi lub unieszkodliwianiu w miejscu ich powstawania, formułuje zasadę bliskości. Odnośnie niesegregowanych odpadów komunalnych, pozostałości z sortowania odpadów komunalnych oraz komunalnych osadów ściekowych art. 9 ust. 3 ustawy o odpadach wprowadza natomiast zasadę, iż te trzy rodzaje odpadów nie powinny przekraczać granic województwa na obszarze, którego zostały wytworzone i powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwianiu w instalacjach spełniających wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska, lub w miejscach najbliżej położonych miejsca ich wytworzenia. W ust. 4 przepis art. 9 ustawy o odpadach ustawodawca dopuszcza jednakże wyjątek pozwalając na odzysk lub unieszkodliwianie tych trzech rodzajów odpadów komunalnych na obszarze województwa innego niż miejsce ich wytworzenia jeżeli odległość od miejsca wytwarzania odpadów do instalacji przeznaczonej do odzysku lub unieszkodliwiania, spełniającej wymagania najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska, lub miejsca przeznaczonego do tego samego odzysku jest mniejsza niż odległość do instalacji lub miejsca położonego na obszarze tego samego województwa. Dopuszczalność odzysku lub unieszkodliwiania tego rodzaju odpadów na terenie innego województwa warunkują zatem spełnienie przez instalację przeznaczoną do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wymagań najlepszej dostępnej techniki lub technologii, o której mowa w art. 143 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. – Dz.U. z 2006r., nr 129, poz. 902 ze zm.) oraz mniejsza odległość od instalacji lub miejsca położonego na obszarze tego samego województwa. W art. 9 ust. 4 ustawy o odpadach ustawodawca dopuścił zatem przemieszczanie odpadów w celu ich poddania odzyskowi lub unieszkodliwianiu na teren innego województwa aniżeli miejsce ich wytworzenia do urządzeń lub instalacji lepiej spełniających wymagania technologiczne oczywiście przy uwzględnieniu podstawowego celu określonego w art. 1 ust. 1 ustawy o odpadach, czyli zapewnienia przy postępowaniu z odpadami ochrony życia i zdrowia ludzi oraz ochrony środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, a w szczególności zasadą zapobiegania powstawaniu odpadów lub ograniczania ilości odpadów i ich negatywnego oddziaływania na środowisko, a także odzysku lub unieszkodliwiania odpadów. Przepis art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska, do którego odsyłają cytowane wyżej art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach, stanowi natomiast, że technologia stosowana w nowo uruchamianych lub zmienianych w sposób istotny instalacjach i urządzeniach powinna spełniać wymagania, przy których określaniu uwzględnia się w szczególności: stosowanie substancji o małym potencjale zagrożeń; efektywne wytwarzanie oraz wykorzystanie energii; zapewnienie racjonalnego zużycia wody i innych surowców oraz materiałów i paliw; stosowanie technologii bezodpadowych i małoodpadowych oraz możliwość odzysku powstających odpadów; rodzaj, zasięg oraz wielkość emisji; wykorzystywanie porównywalnych procesów i metod, które zostały skutecznie zastosowane w skali przemysłowej; postęp naukowo – techniczny. W myśl definicji zawartej w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo ochrony środowiska pod pojęciem instalacji w rozumieniu tej ustawy rozumie się: stacjonarne urządzenie techniczne, zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. Najlepsze dostępne techniki to zgodnie z art. 3 pkt 10 ustawy Prawo ochrony środowiska najbardziej efektywny oraz zaawansowany poziom rozwoju technologii i metod prowadzenia danej działalności, wykorzystywany jako podstawa ustalania granicznych wielkości emisyjnych, mających na celu eliminowanie emisji lub, jeżeli nie jest to praktycznie możliwe, ograniczanie emisji i wpływu na środowisko jako całość, z tym że pojęcie: a) "technika" oznacza zarówno stosowaną technologię, jak i sposób, w jaki dana instalacja jest projektowana, wykonywana, eksploatowana oraz likwidowana, b) "dostępne techniki" oznacza techniki o takim stopniu rozwoju, który umożliwia ich praktyczne zastosowanie w danej dziedzinie przemysłu, z uwzględnieniem warunków ekonomicznych i technicznych oraz rachunku kosztów inwestycyjnych i korzyści dla środowiska, a które to techniki prowadzący daną działalność może uzyskać, c) "najlepsza technika" oznacza najbardziej efektywną technikę w osiąganiu wysokiego ogólnego poziomu ochrony środowiska jako całości. Spełnienie wymagań najlepszej dostępnej techniki jest również jednym z podstawowych kryteriów uzyskania pozwolenia zintegrowanego (art. 204 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska). W toku postępowania przed Sądem strony przedstawiły takie pozwolenia zarówno dla instalacji w Zakładzie Unieszkodliwiania Odpadów Komunalnych w N.P., B. 2, gmina C.K. (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] zmieniona decyzją tego organu z dnia [...] r., nr [...]), jak i dla składowisk odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości D. A, gmina P. (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], znak: [...]) oraz w W. K., gmina B. (decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], znak: [...]. Z przedstawionych w toku postępowania przed Sądem przez strony i uczestnika postępowania wyliczeń dokonanych przy pomocy różnych metod i programów odległości pomiędzy miastem S. a zakładem unieszkodliwiania odpadów w P.N. oraz składowiskami odpadów w W.K. i D. A nie wynika jednakże w jednoznaczny sposób, aby składowiska odpadów w W. K. i D. A znajdowały się w odległości mniejszej od S. aniżeli zakład unieszkodliwiania odpadów w P.N., a podawane różnice odległości nie są duże i uzależnione od przyjętej metody ich wyliczenia. W składanych pismach i oświadczeniach pełnomocnik Wojewody [...] bowiem podawał, że odległość z S. do C.K. wynosi: "71,4 km", "74 km", "75 km" i "73,5 km", do miejscowości D.A - "70 km", "50 km" i "61,1 km", zaś do miejscowości W. K. – "54 km", "50" i "50,3 km". Rada Miejska w S. wskazywała natomiast, iż odległości te wynoszą z S. do C. K.: "60 km ", "51 km", "54 km", "64,4 km" i "57,9 km", do W. K.: "47 km", "48,6 km", "53" i "56,4 km", do miejscowości D.A: "62 km", "85 km", "62,1 km" i "69,7 km", zaś według Związku Komunalnego Gmin "A" odległości te wynoszą: do C. K. – "56,01 km", D. A – "87,29 km" oraz do W. K. – "55,49 km". W związku z tym dodać w tym miejscu także trzeba, że z przepisów ustawy o odpadach nie wynikają kryteria, według jakich należy ustalić odległości, o jakich stanowi art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach. To zaś powoduje, iż z takiej sytuacji jaka ma miejsce w niniejszej sprawie, nie można wywodzić dla Gminy Miasta S. negatywnych skutków w zakresie możliwości unieszkodliwiania odpadów na terenie województwa wielkopolskiego. Przenosząc zatem powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że wbrew stanowisku Wojewody [...] zakwestionowane postanowienia § 27 Regulaminu nie naruszają art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach, jak również nie pozostają ze sobą w sprzeczności. Przy czym odnośnie tej ostatniej kwestii dodatkowo zauważyć trzeba, iż bezspornym między stronami jest to, że Związek Komunalny Gmin "A." nie zrealizował inwestycji obejmującej stację przeładunkową odpadów komunalnych w S. i nie posiada decyzji o pozwoleniu na jej budowę. Wobec zastrzeżenia w § 27 ust. 3 Regulaminu, iż jego ust. 2 ma znaleźć swoje zastosowanie z dniem "oddania do użytku stacji przeładunkowej odpadów komunalnych w rejonie S.", stwierdzić należy, iż w istocie okolicznością determinującą zastosowanie postanowień § 27 ust. 2 Regulaminu jest zrealizowanie tej inwestycji. Użyte natomiast w treści § 27 ust. 3 Regulaminu sformułowanie, iż "do tego czasu niesegregowane odpady komunalne oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych powinny być poddane odzyskowi lub unieszkodliwieniu zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach" ma w tej sytuacji znaczenie jedynie porządkujące i nie ma wpływu na dokonaną przez Sąd ocenę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że do czasu wybudowania stacji przeładunkowej w S. odpady będą przekazywane i unieszkodliwiane według dotychczasowych zasad, tj. na terenie województwa [...]. W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak podstaw do uwzględnienia skargi, na mocy art. 151 powołanej Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec o jej oddaleniu. B.C.