II SA/Łd 25/12

Dnia 21 września 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Rosińska Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2012 roku sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane świadczenia oraz zwrot nienależnie pobranych świadczeń uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta Ł. działając na podstawie art. 104 k.p.a., art. 16 ust. 6, art. 25 ust. 1, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6 - 8 uznał za nienależnie pobrane przez J. S. świadczenia rodzinne w postaci zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 153 zł miesięcznie, za okres od 1 lutego 2007 r. do 31 sierpnia 2011 r. oraz orzekł o zwrocie przez J. S. nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 lutego 2007 r. do 31 sierpnia 2011 r. w wysokości 8.415,00 zł. wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia 21 września 2011 r. w wysokości 2.479,48 zł. co łącznie stanowi kwotę 10.894,48 zł. W odwołaniu od tej decyzji J. S. wniosła o jej uchylenie i wskazała, że jest osobą niepełnosprawną -- niedosłyszącą, która potrzebuje pomocy innych osób w podstawowych sprawach życia codziennego, w tym także przy czytaniu. Strona podkreśliła, że była przekonana, iż zasiłek pielęgnacyjny jej się należy. Ponadto wskazała, że pobierała zasiłek pielęgnacyjny na podstawie ważnej decyzji administracyjnej i nie może ponosić odpowiedzialności za nienależyte wykonywanie obowiązków przez pracowników administracji państwowej. Decyzja zmieniająca decyzję o przyznaniu świadczeń rodzinnych została wydana z mocą wsteczną, po upływie 3 lat od dnia, w którym faktycznie powinna być wydana. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 16 ust. 1 i ust. 6, art. 30 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że J. S. w dniu 1 września 2005 r. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] przyznał stronie zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144,00 zł miesięcznie na okres od dnia 1 września 2005 r. na stałe. Następnie decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] organ I instancji podwyższył kwotę zasiłku pielęgnacyjnego do wysokości 153 zł miesięcznie. W dniu 22 stycznia 2010 r. do Centrum Świadczeń Socjalnych w Ł. wpłynęło pismo ZUS I Oddział w Ł. z dnia 19 stycznia 2010 r. informujące, że sytuacja prawna emerytów i rencistów uprawnionych do dodatku pielęgnacyjnego została uregulowana w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz.U. z 2009 r. nr 153, poz. 1227). Dodatek pielęgnacyjny przysługuje osobie uprawnionej do emerytury lub renty, jeżeli osoba ta została uznana za całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo ukończyła 75 lat życia. Wobec powyższego Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] zmienił własną ostateczną decyzję z dnia [...] 2005 r., zmienioną decyzją z dnia [...] 2006 r. i przyznał J.S. zasiłek pielęgnacyjny na okres od 1 września 2005 r. do 31 stycznia 2007 r. Powyższa decyzja nie została przez stronę zaskarżona, zatem stała się ostateczna. W konsekwencji powyższego Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] r. uznał za nienależnie pobrany zasiłek pielęgnacyjny i orzekł o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia w wysokości 8.415,00 zł wraz z ustawowymi odsetkami naliczonymi do dnia 21 września 2011 r. w wysokości 2.479,48 zł co łącznie stanowi kwotę 10.894,48 zł. Wobec tak ustalonego stanu faktycznego sprawy Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji i podkreśliło, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń jest konsekwencją wskazanej powyżej decyzji Prezydenta z dnia [...] r. i wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie bowiem z normą zawartą w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. W ocenie organu odwoławczego, J. S. nie była uprawniona do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego od 1 lutego 2007 r. do 31 sierpnia 2011 r., bowiem w tym okresie pobierała dodatek pielęgnacyjny. Co istotne, w decyzji organu I instancji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne zawarte jest pouczenie, iż w przypadku jakichkolwiek zmian mających wpływ na prawo do świadczeń należy niezwłocznie powiadomić organ wydający decyzję. Pouczenie takie znajduje się także w części II wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Zapoznanie się z treścią pouczenia strona potwierdziła własnoręcznym podpisem. W ocenie Kolegium, przepis art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, obowiązana jest do ich zwrotu, nie daje możliwości odstąpienia przez organ administracji od żądania zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. Jednocześnie SKO wskazało, że zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, iż do orzeczenia zwrotu świadczeń nienależnych konieczne jest wydanie ostatecznej decyzji uchylającej decyzję przyznającą świadczenie jak i przeciwne stanowisko, iż organ może orzec o uchyleniu i o zwrocie świadczeń w jednej decyzji. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych treść art. 30 i 32 ust. 1 ustawy nie wyklucza przyjęcia, iż organ może również orzec o uchyleniu decyzji oraz zwrocie nienależnego świadczenia jedną decyzją. Organ wskazał, że w jego przekonaniu może być wydana jedna decyzja o nienależnie pobranych świadczeniach i o ich zwrocie. Podsumowując Kolegium stwierdziło, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, wobec czego brak jest podstaw do usunięcia jej z obrotu prawnego i pouczyło stronę o treści art. 30 ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. S. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonej decyzji i uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania w sprawie. W motywach skargi jej autorka powtórzyła w zasadzie zarzuty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Na rozprawie w dniu 16 marca 2012 r. Przewodnicząca stwierdziła, że skarżąca jest osobą głuchoniemą i nie ma z nią kontaktu. Nie jest ona w stanie również ani pisać, ani czytać. Skarżąca okazała legitymację osoby głuchoniemej. Wobec powyższego postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2012 r. Sąd ustanowił dla skarżącej na czas rozprawy, która odbyła się w dniu 16 maja 2012 r. tłumacza języka migowego. Pismem z dnia 9 maja 2012 r. skarżąca wniosła o ustanowienie pełnomocnika z urzędu. Z uwagi na konieczność rozpoznania wniosku skarżącej o przyznanie prawa pomocy Sąd w dniu 16 maja 2012 r. odroczył rozprawę. Postanowieniem referendarza sądowego z dnia 28 maja 2012 r. przyznano stronie prawo pomocy w zakresie dotyczącym zastępstwa procesowego poprzez ustanowienie adwokata. Na rozprawie w dniu 21 września 2012 r. nikt się nie stawił. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a.", Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. orzekająca o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. o uznaniu za nienależnie pobrany zasiłku pielęgnacyjnego za okres od 1 lutego 2007 r. do 31 sierpnia 2011 r. oraz o zwrocie nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego za wskazany wyżej okres wraz z ustawowymi odsetkami w łącznej wysokości 10.894,48 zł. Zdaniem organów obu instancji strona została należycie pouczona o okolicznościach skutkujących utratą prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego, co zresztą potwierdziła własnoręcznym podpisem i pomimo takiego pouczenia nie powiadomiła organu o zmianie sytuacji mającej wpływ na prawo do rzeczonych świadczeń. W ocenie Sądu, zaprezentowane przez organy stanowisko jest błędne i co trzeba podkreślić, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) – przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa". Stosownie do treści art. 16 ust. 6 ustawy zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego. Osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu (art. 30 ust. 1). Za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania (art. 30 ust. 2 pkt 1). Zatem niespornym jest, że warunkiem stwierdzenia przez organ, iż dana osoba pobrała nienależnie świadczenia rodzinne i w konsekwencji powinna dokonać ich zwrotu jest ustalenie, że świadczeniobiorca został pouczony o braku prawa do ich pobierania. W przekonaniu Sądu warunek ten będzie można uznać za spełniony tylko wówczas, gdy owo pouczenie będzie sformułowane w sposób jasny i zrozumiały dla strony, a skoro ma ono wywoływać w przyszłości skutki prawne wobec strony winno być zindywidualizowane i skonkretyzowane. Pamiętać bowiem trzeba, że świadczenie rodzinne, jakim jest zasiłek pielęgnacyjny, przyznawane jest osobom niepełnosprawnym oraz będącym w podeszłym wieku, niejednokrotnie bardzo schorowanym, o znacznym stopniu niepełnosprawności fizycznej i psychicznej, mającym często ograniczone możliwości percepcji. Kierowane pouczenie, powinno być ponadto dostępne dla strony w każdym czasie, tak ażeby miała ona możliwość skonfrontowania sytuacji, w jakiej się znajduje z okolicznościami podniesionymi w pouczeniu. Z tego też powodu winno być ono zamieszczone oprócz wniosku, również w decyzji ustalającej uprawnienie do świadczenia rodzinnego bądź też w odrębnym dokumencie, który strona otrzyma za potwierdzeniem odbioru. Warunku tego nie będzie natomiast spełniało pouczenie zamieszczone wyłącznie w formularzu wniosku o przyznanie świadczenia, chociażby nawet zostało ono opatrzone podpisem strony, który to formularz stanowi element akt administracyjnych sprawy, a strona nie ma do niego dostępu na co dzień. Wspomniany warunek pouczenia J.S. o braku uprawnienia do pobierania świadczenia rodzinnego nie został - w opinii Składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie - spełniony, a to z tego powodu, że znajdujące się w aktach sprawy pouczenie zamieszczone zostało na formularzu wniosku, w jego dolnej części już po podpisie strony i bardzo drobnym drukiem, a przy tym skonstruowane dość enigmatycznie poprzez wskazanie, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, w zakresie którego następuje odesłanie do przepisów ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r. nr 39, poz. 353 ze zm.). Nie odnosi się ono wobec tego indywidualnie do osoby skarżącej, a nadto jego brzmienie jest nieczytelne dla przeciętnego świadczeniobiorcy. Podobnie rzecz się przedstawia, jeśli chodzi o pouczenia zawarte w decyzjach Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] 2005 r. oraz z dnia [...] 2006 r., które posługują się lakoniczną i ogólnikową formułką "w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do zasiłku pielęgnacyjnego strona obowiązana jest do niezwłocznego powiadomienia o tym Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia ds. Obsługi Świadczeń Rodzinnych ul. A. 45, 91-304 Ł.." Przy czym organ nie wyjaśnia jakie to zmiany, w odniesieniu do sytuacji prawnej skarżącej, mogłyby mieć wpływ na otrzymywane świadczenie. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza również otrzymania przez stronę jakiegokolwiek innego pouczenia, chociażby w formie odrębnego pisma. Wskazać trzeba, że skarżąca w momencie składania wniosku o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego miała 73 lata. Jest ona osobą głuchoniemą, na co zwracała uwagę w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Nadto w trakcie rozprawy w dniu 16 marca 2012 r. Sąd stwierdził, że skarżąca nie jest w stanie ani czytać, ani pisać. Wszystkie te fakty winny być zatem uwzględnione i ocenione przez organ w kontekście zaistnienia przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy. W przekonaniu Sądu, nie można w tej sytuacji zgodzić się z organami administracji publicznej, że strona pomimo pouczenia o sytuacjach powodujących utratę prawa do pobierania zasiłku pielęgnacyjnego w tym samym okresie pobierała konkurencyjne świadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w postaci dodatku pielęgnacyjnego, wobec czego obecnie winna zwrócić nienależnie pobrane świadczenie. Podkreślić w tym miejscu wypada, że Naczelny Sąd Administracyjny oraz Wojewódzki Sądu Administracyjny wielokrotnie wypowiadały się w tej kwestii, prezentując stanowisko, że pouczenie nie może być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Pouczenie winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotecznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń. Celem pouczenia nie jest tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy. Warunkiem uznania wypłaconego świadczenia za świadczenie nienależne jest istnienie po stronie świadczeniobiorcy świadomości, iż uprawnienie do jego otrzymywania ustało. Ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie pouczony o okolicznościach, których zaistnienie ma wpływ na istnienie posiadanego uprawnienia. Skutecznie, czyli w formie pisemnej poprzez wyraźne opisanie językiem dostosowanym do poziomu wiedzy prawniczej przeciętnego obywatela wszystkich zdarzeń, jakie mogą mieć wpływ na ustanie prawa lub wstrzymanie wypłaty świadczenia, ze wskazaniem sankcji grożących w przypadku niedopełnienia obowiązku udzielenia informacji (vide: wyroki NSA z dnia 1 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 2078/10 - Lex nr 957287, z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I OSK 762/11 - Lex nr 1069676 oraz wyrok WSA w Ł. z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 220/11 - LEX nr 957344). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowaną linię orzeczniczą. Odnosząc się w następnej kolejności do wniosku skargi o wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie, wyjaśnić trzeba, że Sąd administracyjny nie posiada kompetencji do orzekania w zastępstwie organów administracji publicznej, a ściślej rzecz ujmując nie jest kompetentny do umorzenia przedmiotowego postępowania administracyjnego, uprawniony jest natomiast do kontroli legalności rozstrzygnięć tychże organów, co też miało miejsce właśnie w realiach rozpoznawanej sprawy. Z tych wszystkich powodów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. usunął z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Rozpatrując sprawę ponownie organ zgodnie z przedstawioną powyżej oceną prawną ponownie przeanalizuje zaistnienie w rozpoznawanej w sprawie przesłanek z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy, a w szczególności wystąpienie przesłanki prawidłowego pouczenia skarżącej o braku prawa do pobieranego świadczenia, a następnie wyda orzeczenie odpowiadające przepisom obowiązującego prawa, które umotywuje w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. B.C.