II SA/Łd 255/14

Dnia 6 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), , Protokolant Pomocnik sekretarza Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 roku sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] nr[...], po rozpoznaniu odwołania A. W., uchyliło decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] nr [...] o warunkach zabudowy w zakresie dotyczącym ustalenia geometrii dachu, orzekło w tym zakresie, a w pozostałej części zaskarżoną decyzję pozostawiło bez zmian. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Prezydent Miasta R. po ponownym rozpoznaniu wniosku B. E. na skutek uchylenia wcześniejszych rozstrzygnięć w toku postępowania instancyjnego, decyzją z dnia [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo – handlowo – biurowego na działce nr ewid.[...], obręb [...] przy ul. A 13 w R. Ustalając warunki zabudowy dla wymienionego zamierzenia inwestycyjnego organ pierwszej instancji wskazał, że spełnia ono wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Z powołaniem się na wyniki analizy zagospodarowania terenów, przewidzianej przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej jako: "rozporządzenie"), organ ustalił cechy i warunki tej zabudowy wskazując, że linia zabudowy została określona w załączniku graficznym. Jak wskazał organ wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ma wynosić do 32%, udział powierzchni biologicznie czynnej to minimum 25%, szerokość elewacji frontowej ma wynosić 9,3 m z tolerancją do 20%. natomiast wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki, okapu dachu (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku) – 8 m. Określając geometrię dachu organ napisał, iż ma być to dach dwuspadowy w układzie kalenicowym, rozpięty w trakcie zbliżonym do głębokości traktów sąsiednich budynków frontowych i podobnym kącie nachylenia dachu. Zastosowanie stropodachu dopuszczalne jest w tylniej, zapleczowej strefie budynku. Kąt nachylenia połaci od 2°do 30°, a wysokość kalenicy głównej – do 10 m. Obsługa komunikacyjna zamierzenia inwestycyjnego ma odbywać się z drogi gminnej – ul. B, poprzez istniejący zjazd. W zagospodarowaniu terenu inwestycji, jak przewidział Prezydent Miasta, należy zapewnić łącznie co najmniej 10 miejsc postojowych i/lub garażowych dla samochodów na każde 1.000 m2 powierzchni użytkowej pomieszczeń biurowych oraz 20 miejsc postojowych i/lub garażowych dla samochodów na każde 1.000 m2 powierzchni użytkowej pomieszczeń handlowo – usługowych. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz linie zabudowy przedstawiono na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. W treści decyzji organ określił równocześnie warunki ochrony interesów osób trzecich. W odwołaniu od powyższej decyzji A. W., właściciel działki nr ewid. 261/3, graniczącej z terenem inwestycji wskazał, iż działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest terenem rolniczym, a zmiany w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych nie zmieniły definicji tych gruntów. W związku z planowanym zadaniem autor odwołania wyraził obawy pod kątem wpływu inwestycji na stan jego nieruchomości polegające na zalewaniu wodami opadowymi (z uwagi na różnicę wysokości) i na naruszeniu konstrukcji budynku (z uwagi na brak fundamentów w jego obiekcie). Nie zgadza się na zabudowę wzdłuż i przy granicy z jego działką, nawet na odcinku, gdzie nie ma zabudowań. Organ, określając w decyzji szerokości elewacji frontowej posłużył się tolerancją do 20%, co w rezultacie powoduje, że nie wiadomo, jaki to w rzeczywistości będzie budynek, co jest sprzeczne z zasadą konkretnego określania w decyzji warunków zabudowy, jak i wymagań odnoszących się do ochrony interesów osób trzecich. Ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy do 32% nie zabezpiecza interesów odwołującego. Autor odwołania sprzeciwia się również zasadom obsługi komunikacyjnej od ul. B z uwagi na zwiększenie ruchu wzdłuż jego posesji, powodujące uciążliwości. Odwołujący wniósł o powtórne przeanalizowanie działki inwestycyjnej pod względem wymiarów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, przywołaną na wstępie decyzją, uchyliło rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w części dotyczącej ustalonej geometrii dachu, orzekło w ramach geometrii dachu, iż dach powinien być dwuspadowy w układzie kalenicowym równoległym w stosunku do frontu działki, rozpięty w trakcie zbliżonym do głębokości traktów sąsiednich budynków frontowych i podobnym kącie nachylenia dachu, zastosowanie stropodachu dopuszczalne jest w tylnej, zapleczowej strefie budynku, kąt nachylenia połaci od 2°do 30°, wysokość kalenicy głównej – do 10 m i powierzchnia sprzedaży – do 500 m2. W pozostałej części Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję bez zmian. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśnił, iż decyzja o warunkach zabudowy jest aktem wstępnym i nie uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych, a w efekcie do podejmowania czynności mogących doprowadzić do naruszenia interesów innych osób. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga zagadnień techniczno – budowlanych, które to będą przedmiotem zainteresowania organów administracji architektoniczno – budowlanej na kolejnym etapie postępowania, które zmierzało będzie do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ ten związany będzie przepisami prawa budowlanego i wymaganiami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, w tym - odnoszącymi się do ochrony interesów innych osób, które szczegółowo określa pkt 3 decyzji organu pierwszej instancji. Jak zatem wskazał organ odwoławczy, interesy osób trzecich, w tym odwołującego, zostały zabezpieczone już na obecnym etapie procesu inwestycyjnego i muszą być uwzględnione w odrębnym postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Z samego faktu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można wywodzić naruszenia interesów osób trzecich, gdyż decyzja ta nie narusza prawa własności i innych praw tych osób (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.) i nie uprawnia jeszcze do realizacji inwestycji. W tej sytuacji, jak napisał organ, zarzuty autora odwołania dotyczące naruszenia przepisów prawa budowlanego i kwestii podlegających tym przepisom, na tym etapie postępowania nie mogą być rozważane, bowiem dotyczą innej materii, niż planistyczna. Także w tym postępowaniu nie będą ocenianie kwestie ewentualnych uciążliwości, jakie będą mogły być powodowane przez zwiększenie ruchu na działce sąsiedniej. Organ w decyzji nie rozstrzygał kwestii usytuowania obiektu względem działki odwołującego. Z przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz.1205) wynika, iż nie stosuje się jej przepisów do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Granice terenu objętego wnioskiem ustalane są na podstawie mapy przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) prowadzonego przez starostę. Mapa wskazuje granice nieruchomości w sposób wiążący i jej ustalenia w postępowaniu nie mogą być kwestionowane, zatem przedstawione w tym względzie zarzuty odwołania nie mogą mieć wpływu na wynik postępowania w sprawie. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dostrzegło, że do ustalenia cech obiektu posłużyła organowi pierwszej instancji analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzona w obszarze wokół terenu inwestycji, w oparciu o wymogi zawarte w rozporządzeniu. Obszar analizy, ustalony stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia i przedstawiony na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji, wyznaczony został wokół terenu inwestycji w odległości 3-krotnej szerokości frontu terenu. Zabudowa na tym terenie daje podstawy do ustalenia cech dla projektowanej inwestycji, bowiem w obszarze analizowanym występuje zabudowa o charakterze mieszkalnym, mieszkalnym z usługami handlowymi w parterze, handlowo – usługowa i użyteczności publicznej. W tej sytuacji planowana budowa budynku usługowo – handlowo – biurowego stanowi kontynuację funkcji w obszarze analizowanym. Jak napisał organ, na podstawie tak przeprowadzonej analizy określone zostały warunki dla planowanej zabudowy, będące merytorycznymi elementami rozstrzygnięcia wymaganymi przez art. 54 u.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego, w decyzji pierwszej instancji organ ten, ustalając geometrię dachu, nie określił kierunku głównej kalenicy w stosunku do frontu działki, co jest niezbędne. Z analizy wynika, że budynki w obszarze analizowanym posiadają dachy dwuspadowe, jednospadowe, wielospadowe i płaskie (głównie występują dachy dwuspadowe i jednospadowe), z kątem nachylenia od 2° do 40°, kalenice główne są prostopadłe lub równoległe w stosunku do frontu działek, na poziomie od 2,5 m do 14 m. Teren inwestycji położony jest w historycznym centrum miasta, działki zabudowane są budynkami frontowymi, które najczęściej mają dachy dwuspadowe w układzie kalenicowym oraz oficynami, dla których typowe są dachy jednospadowe, usytuowane wzdłuż bocznych granic. W związku z tym organ odwoławczy uchylił w części decyzję pierwszej instancji, ustalając geometrię dachu w sposób wskazany w sentencji decyzji. Jak dalej argumentował organ odwoławczy, geometrię dachu ustalono w sposób wskazany w § 8 rozporządzenia. Wysokość oraz kierunek głównej kalenicy ustalono w nawiązaniu do budynków na działkach sąsiednich, tj. budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] oraz budynku usługowego na działce nr ewid.[...]. Budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] stanowi także wzorzec dla ustalenia układu połaci. Nadto, organ pierwszej instancji w decyzji nie przesądził o powierzchni sprzedaży, podczas gdy dnia 19 lipca 2012 roku inwestor doprecyzował wniosek o ustalenie warunków zabudowy w tym zakresie i określił, że powierzchnia sprzedaży nie przekroczy 500 m2. W tej sytuacji SKO ustaliło powierzchnię sprzedaży zgodnie z wnioskiem inwestora. W konkluzji motywów rozstrzygnięcia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że o ostatecznym kształcie planowanej inwestycji przesądzi organ architektoniczno – budowlany. W stanie faktycznym i prawnym sprawy projektowane zadanie inwestycyjne znajduje uzasadnienie, a skoro tak, to organ nie mógł odmówić ustalenia dla niego warunków zabudowy. W skardze do sądu administracyjnego A. W. wskazał, iż decyzja organu odwoławczego jest sprzeczna z art. 5 oraz art. 58 § 1 i § 2 Kodeksu Cywilnego. Autor skargi wyjaśnił, że od roku 1970 jest właścicielem nieruchomości, na której znajduje się budynek mieszkalny wzniesiony w roku 1953 oraz murowany garaż samochodowy, a także sad owocowy. Brak miejscowego planu zagospodarowania powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji jest szkodliwa dla działki skarżącego i nie zabezpiecza jego interesów. W decyzji określony jest front inwestycji od ul. A, od której wjazdu nie ma, gdy tymczasem wjazd ma być od ul. B, co świadczy o niejasności w zakresie usytuowania wejścia na teren inwestycji, a tym samym nie zapewnia zabezpieczenia domu i działki autora skargi przed szkodliwym wpływem planowanej inwestycji. Reasumując, skarżący wniósł o podjęcie decyzji uwzględniającej zabezpieczenie jego interesów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, ustaliły stan faktyczny i wydały rozstrzygnięcia odpowiadające zebranym dowodom oraz przepisom prawa. Na wstępie rozważań wskazać należy, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Osoba uprawniona do nieruchomości może ją zagospodarować w zakresie obowiązującego prawa w sposób dowolny. Co prawda musi to uczynić zgodnie z wymogami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy, ale postanowienia w niej zawarte stanowią konkretyzację przepisów, które należy wykładać na korzyść uprawnień inwestora. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie stanowił przepis art. 61 u.p.z.p., który stanowi, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 u.p.z.p., o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie analizy przygotowanej w oparciu o przepisy powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. Z przepisu § 1 rozporządzenia wynika, że określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). W toku postępowania administracyjnego organ wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia określa, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 51 m, gdyż szerokość frontu działki inwestycyjnej, która przylegają bezpośrednio do drogi, z której odbywać się będzie wjazd ma szerokość 17 m. Jednocześnie autor analizy wyjaśnił, że teren objęty analizą stanowi obszar racjonalnie ustalony stanowiący pewną uzasadnioną całość urbanistyczną. W ocenie składu orzekającego, tak określona wielkość obszaru analizowanego odpowiada prawu i jest uzasadniona przede wszystkim faktem istnienia na tym terenie racjonalnej całości urbanistycznej, jak to dostrzegł autor analizy. W prawidłowo zatem wyznaczonym obszarze analizowanym organ stwierdził istnienie zabudowy o charakterze mieszkalnym, mieszkalnym z usługami handlowymi w parterze oraz o charakterze handlowo – usługowym. W obszarze występują także obiekty użyteczności publicznej, np. straż pożarna i usługi zdrowia. Tymczasem inwestor na terenie swojej działki planuje realizację budynku usługowo – handlowo – biurowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (w postaci podejść, podjazdów, parkingu, nasadzeń, przyłączy do sieci infrastruktury technicznej oraz miejsca na odpady). Z zestawienia rodzaju zabudowy, stwierdzonej w obszarze analizowanym i planowanej przez inwestora, w żadnym razie nie można wyprowadzić wniosku o sprzeczności tych dwóch rodzajów zabudowy. Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Z ustaleń analizy urbanistycznej, które nie są kontestowane przez skarżącego, bezspornie wynika, iż w obszarze analizowanym występuje także zabudowa handlowo – usługowa, dlatego realizacja obiektu usługowo – handlowo – biurowego wkomponowuje się w istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym (por. np. wyroki NSA: z dnia 26 czerwca 2012 roku, II OSK 586/11; z dnia 16 września 2011 roku, II OSK 1360/10 oraz wyroki WSA: w Warszawie z dnia 24 października 2013 roku, VIII SA/Wa 634/13; w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 stycznia 2013 roku, II SA/Go 860/12; w Gliwicach z dnia 4 października 2007 roku, II SA/Gl 262/07 i inne, wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnić należy, iż przeszkodę do wydania inwestorowi pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy mogła stanowić jedynie stwierdzona kolizja między funkcją występującą w obszarze analizowanym, a funkcją objętą zamierzeniem inwestycyjnym. Przy czym kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Na występowanie takiej kolizji nie powołał się w sprawie skarżący, a nadto lektura akt potwierdza, że takowego konfliktu nie ma. Jak już wskazywano, w sprawie inwestor planuje wybudowanie budynku handlowego o powierzchni do 500 m2 wraz z towarzyszącą infrastrukturą. Taki rodzaj zabudowy nie sprzeciwia się zabudowie mieszkaniowej z występującymi usługami i obiektami handlowymi. Z tego powodu sąd nie uznał argumentacji autora skargi, która zmierzała do wykluczenia możliwości realizacji planowanej inwestycji poprzez naruszenie interesów skarżącego. W dalszej kolejności przypomnieć należy, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję o warunkach zabudowy, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej geometrii dachu, orzekło w tym zakresie i w pozostałej części decyzję pozostawiło bez zmian. I tak w decyzji o warunkach zabudowy (rozumianej jako rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zmodyfikowane w części mocą decyzji organu odwoławczego) znalazły się wszystkie niezbędne postanowienia wynikające z przepisów § 4 – § 8 rozporządzenia. Przede wszystkim linię zabudowy wyznaczono w załączniku graficznym do decyzji jako linię obowiązującą (od ul. A) i nieprzekraczalną linię zabudowy (od ul. B). W analizie, uzasadniając wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, organ wskazał jako podstawę jej określenia przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Rzeczoną linię organ określił uwzględniając całokształt uwarunkowań występujących w sąsiedztwie (historyczny charakter okolicznej zabudowy, gdzie frontowe elewacje ustawione są pierzejowo). Wobec tego – w części działki graniczącej z drogą krajową, organ określił obowiązującą linię zabudowy w granicy z działką stanowiącą drogę, uzasadniając odstąpienie od reguły zawartej w § 4 ust. 3 rozporządzenia charakterem zabudowy historycznego centrum miasta. Wspomnieć należy, iż przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia wskazuje sposób wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Ustalenie obowiązującej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia jest uzasadnione, tym samym nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy wynikającej z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, znajduje w niej swoje uzasadnienie. Natomiast w odniesieniu do nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony ul. B organ wskazał, że wszystkie obiekty na sąsiednich działkach są znacznie oddalone od drogi (wszystkie te obiekty zlokalizowane w zbliżeniu do granicy z drogą krajową). W tej sytuacji organ wyznaczył linię w odległości 19 m od ul. B powołując się na regulację § 4 ust. 4 rozporządzenia, co uzasadnił brakiem możliwości określenia linii na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia (zabudowa na jednej z sąsiednich działek oddalona jest o 19 m od ulicy, a na drugiej jest tak zorganizowana, że nie ma ukształtowanej linii zabudowy). W obliczu tych argumentów, za prawidłowe sąd uznał sięgnięcie do możliwości określenia nieprzekraczalnej linii zabudowy na podstawie przepisu szczególnego, czyli regulacji § 4 ust. 4 rozporządzenia. Organowi nie można czynić zarzutu z tego, że skorzystał ze specjalnej regulacji, skoro spełnione zostały podstawy do jej zastosowania. W dalszej kolejności organ, stosownie do regulacji § 5 rozporządzenia, określił wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy. Przepis ten określa, iż rzeczony parametr w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Jak napisał organ w analizie wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 8% do 58%, co daje średnią na poziomie 27%. Jednak biorąc pod uwagę rodzaj planowanej przez inwestora zabudowy (budynek o funkcji usługowej) organ wyznaczył wskaźnik powierzchni zabudowy bazując na średnim wskaźniku powierzchni zabudowy usługowej, czyli na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia organ określił ten parametr zabudowy na poziomie do 32% powierzchni terenu inwestycji. Tak ustalony wskaźnik – mimo iż jest wyższy od średniego – nie przekracza wartości maksymalnej występującej w obszarze analizowanym. Sąd nie dostrzegł w tym zakresie uchybień. Przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia umożliwia odstąpienie od wyznaczenia wartości średniej stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia pod warunkiem, że znajduje to swoje motywy w wynikach analizy. W sprawie takowe wytłumaczenie zawarto w analizie, co więcej nie można także skutecznie kontestować racjonalności takiej argumentacji. Organ w decyzji określił także udział powierzchni biologicznie czynnej, bowiem takowy wyznacza także parametry i wskaźniki zabudowy (§ 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy – Dz. U. nr 164, poz. 1589). Organ pierwszej instancji, ustalił dla zamierzenia budowlanego wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 25%. Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu. Kolejnym newralgicznym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest konieczność określenia szerokości elewacji frontowej, której wyznaczenie normuje przepis § 6 rozporządzenia. Zgodnie z jego treścią szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Szerokość elewacji frontowych budynków handlowo – usługowych w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale między 3, a 36 m, zatem średnio – 9,3 m. Prezydent Miasta ustalił szerokość elewacji frontowej na poziomie 9,3 m z tolerancją do 20%, czyniąc przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia podstawą swojego rozstrzygnięcia. W decyzji o warunkach zabudowy ustalić także należy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z postanowieniami § 7 rozporządzenia, zatem jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W analizie wskazano, że w obszarze analizowanym występują budynki o wysokości od 3 do 14 m wysokości, co daje średnią wartość na poziomie 5,7 m. W sprawie organ określił tę wielkość na poziomie 8 m, powołując się na to, że taka jest wysokość obiektów na działkach bezpośrednio graniczących. Taka sytuacja nie narusza przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia, bowiem ten dopuszcza wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. Podobnie jak w przypadku pierwszego z omawianych parametrów, nie można czynić organowi zarzutu naruszenia prawa, skoro przepis rozporządzenia dopuszcza odstępstwo pod pewnym warunkiem. W sprawie niniejszej warunek ten został spełniony, gdyż wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Końcowym elementem decyzji wynikającym z treści § 8 rozporządzenia są postanowienia odnoszące się do geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki), którą ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. W decyzji pierwszej instancji organ określił, że inwestycja powinna mieć dach dwuspadowy w układzie kalenicowym, rozpięty w trakcie zbliżonym do głębokości taktów sąsiednich budynków frontowych i podobnym kącie nachylenia o kącie nachylenia połaci od 2° do 30°, wysokość górnej kalenicy do 10 m. Niewątpliwie organowi I instancji umknęła konieczność określenia kierunku spadku połaci dachowych. Uchybienie w tym zakresie słusznie skorygowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazując, że dach ma być dwuspadowy w układzie kalenicowym równoległym do frontu działki. W obszarze analizowanym bowiem organ stwierdził głównie dachy dwuspadowe i jednospadowe. Budynki frontowe mają najczęściej dachu dwuspadowe w układzie kalenicowym, a dachy jednospadowe są charakterystyczne dla oficyn usytuowanych wzdłuż bocznych granic działek. Ustalenia w tym zakresie odpowiadają prawu. Rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego uzupełniło parametry projektowanej zabudowy także o powierzchnię sprzedaży, która ma wynosić do 500 m2. W analizie, w części dotyczącej określenia powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, zawarto badanie powierzchni zabudowy z rozbiciem dla każdego z występujących w obszarze analizowanym rodzajów zabudowy. Z tego badania wynika, że obiekty o charakterze usługowym zajmują powierzchnię od 50 do 800 m2. Nawiązując do treści cytowanego wcześniej przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnić również należy, iż zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy potwierdza spełnienie przez inwestora także pozostałych warunków określonych w tym przepisie. W szczególności wskazać należy, iż działki objęte zamierzeniem inwestycyjnym mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, a uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej budowy. Teren ten nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Reasumując dotychczasowe uwagi, w ocenie sądu, wymagania formalne, określone w cytowanych wyżej przepisach i niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Sąd nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień mogących stanowić podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy. W treści skargi strona podniosła zarzut, iż brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że wydana decyzja o warunkach zabudowy powoduje szkodliwość inwestycji dla działki skarżącego i nie zabezpiecza jego interesów. Odnosząc się do powyższej kwestii wyjaśnić wypada, że brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru nie może blokować zamierzeń inwestycyjnych na tym terenie. W takiej sytuacji to decyzja o warunkach zabudowy kształtuje parametry planowanej zabudowy. Zarówno plan miejscowy, jak i decyzja o warunkach zabudowy w identyczny sposób chronią interesy inwestora oraz właścicieli sąsiednich nieruchomości. W oparciu o decyzję o warunkach zabudowy inwestor zyskuje jedynie uprawnienie do wykonania zamierzonego przedsięwzięcia, jednak to uprawnienie musi zostać skonkretyzowane na etapie uzyskania pozwolenia na budowę. Wtedy także dojdzie do konkretyzacji rozwiązań chroniących interesy osób trzecich, które zostały wskazane w decyzji o warunkach zabudowy. Wbrew zarzutom skargi w decyzji prawidłowo określono front działki. Stosownie do treści § 2 pkt 5 rozporządzenia, frontem działki jest część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Taki wjazd będzie odbywał się od strony ul. B przez istniejący zjazd, dlatego nieprzekraczalną linię zabudowy określono od strony tej ulicy. W takim rozwiązaniu trudno upatrywać szkodliwego wpływu inwestycji na działkę i znajdujący się na niej dom skarżącego. Autor skargi w treści odwołania, którego argumenty w skardze podtrzymał, zwrócił uwagę na kwestię wyłączenia gruntów inwestycyjnych z produkcji rolnej, wskazując, że takowego wyłączenia powinien dokonać plan miejscowy, który - póki co - nie został uchwalony. Również i ten argument skarżącego nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie bowiem do treści art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1205 ze zm.), przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Przepis ten oznacza, że do gruntów rolnych położonych na terenach miast nie jest wymagana decyzja w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. W sprawie nie może być jednocześnie kontestowane, że grunt objęty zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się na terenie miasta R. Skarżący zwrócił także uwagę na kwestię różnicy poziomu terenu i groźby zalewania jego nieruchomości spływającymi wodami opadowymi z terenu o wyższym ukształtowaniu. Zagadnienie związane z naruszeniem stosunków wodnych na gruncie nie należy do zagadnień planistycznych, zatem organ orzekając w sprawie warunków zabudowy nie uwzględnia tych okoliczności orzekając w sprawie. Niewątpliwie, właściciel gruntu nie może zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich. W razie zaistnienia takiej sytuacji właścicielowi gruntu zalewanego przysługuje prawo do ochrony jego interesów na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku – Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 145 ze zm.). Niemniej kwestia ta jest rozstrzygana w odrębnym postępowaniu przed innym organem. Ponadto, fakt wybudowania budynku w starej technologii lub jego złego stanu technicznego nie może blokować działań właściciela sąsiedniej nieruchomości. Inwestor w sprawie niniejszej planuje wzniesienie obiektu handlowo – usługowo – biurowego o szerokości elewacji wynoszącej do 9,3 m z tolerancją do 20% i wysokości górnej krawędzi elewacji do 8 m, na działce o powierzchni 0,0994 ha. Pomijając to, że sposób prowadzenia robót budowlanych nie należy do materii planistycznej, przy tak określonych parametrach planowanej zabudowy i powierzchni działki inwestora, trudno upatrywać zagrożenia dla budynków skarżącego. Zagadnienie szczegółowej lokalizacji planowanej inwestycji na działce inwestora (czy będzie ona znajdowała się w granicy, czy w oddaleniu od niej) należy do materii zaliczanej do kolejnego etapu procesu budowlanego, czyli etapu zatwierdzania przez organ administracji architektoniczno – budowlanej projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Na zakończenie, odnosząc się do zarzutu autora skargi wskazującego na nieprecyzyjne określenie parametrów zabudowy, co skutkuje tym, że nie wiadomo, jak będzie wyglądał planowany obiekt, wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie określa szczegółowo rzeczonych parametrów planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno – budowlany ustali szczegóły techniczne dotyczące inwestycji, oceniając, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Konkludując powyższe rozważania sąd uznał działanie organów administracji w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Skład orzekający nie dopatrzył się również naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd orzekł o oddaleniu skargi. d.j.