II SA/Łd 256/18

Dnia 22 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 roku sprawy ze skargi P. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 30 listopada 2015 roku nr XVIII/114/15 w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy i miasta Poddębice 1) stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia działki ewidencyjnej numer [...] obręb [...] miasta P.; 2) zasądza od Rady Miejskiej w Poddębicach na rzecz skarżącego P. S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł. Pismem z dnia 24 października 2017 r. P. S., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2017r. poz. 1875), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwalę nr XVIII/114/15 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy i miasta Poddębice, w części dotyczącej przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] miasta P. W treści skargi powołał się na naruszenie prawa własności, w tym art. 140 Kodeksu cywilnego, a także art. 2, art. 7 i art. 64 Konstytucji RP i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w wymienionym zakresie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r. wezwał Radę Miejską w Poddębicach do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę zapisów wprowadzonych do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy i miasta Poddębice, ograniczających prawo właściciela gruntu do swobodnego korzystania z posiadanego gruntu i uniemożliwienie realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na całej działce z wyłączeniem strefy 7KDD. W wezwaniu podniósł, że ustalenia studium dotyczące przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...] miasta P., częściowo na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (teren oznaczony symbolem 7.MN.2), a częściowo na zabudowę usługową (teren oznaczony symbolem 7.U), w sposób rażący ogranicza prawo własności, w tym art. 140 K.c. i art. 64 Konstytucji RP, ogranicza funkcjonalność działki i tym samym obniża jej wartość, albowiem nie dopuszcza realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na obszarze całej działki. Skarżący dodał, że w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego Starosta Powiatu Poddębickiego w odpowiedzi na pismo jego siostry – E. K. (współwłaścicielki działki nr [...]) z dnia 24 listopada 2016 r. w sprawie niezgodności granic działki nr [...], z której powstały w wyniku podziału działki o nr [...] i [...] (wywłaszczona pod drogę) wyjaśnił, że baza numeryczna ewidencji gruntów na terenie miasta P. była prowadzona na podstawie operatów założenia ewidencji gruntów z roku 1978. W 2015 roku geodeta wykonujący podział działki nr [...] obręb [...] miasta P. stwierdził niezgodność materiałów archiwalnych ze stanem na gruncie, jednak nic w tej sprawie nie uczynił. Tym samym bazy przekazane zarówno w 2004 r., jak i w 2014 roku obarczone były błędnym wskazaniem granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] powiększając działkę nr [...] o usługowym przeznaczeniu kosztem działki nr [...] (przed jej podziałem). Na skutek popełnionego błędu w dokumentacji geodezyjnej stanowiącej podstawę dla celów planistycznych doszło do błędnego przeznaczenia przedmiotowej działki zarówno w studium jak i w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, co w sposób rażący ogranicza prawo własności i funkcjonalność działki, i tym samym obniża jej wartość, albowiem plan nie dopuszcza realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na obszarze działki, dziś w części przeznaczonym pod zabudowę usługową. W obecnym stanie prawnym niezbędna jest szybka zmiana zapisu studium i planu poprzez rozszerzenie obszaru oznaczonego symbolem 7.MN.2, stanowiącego teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o obszar oznaczony symbolem 7.U (zabudowa usługowa) w prawidłowo określonych granicach geodezyjnych działki nr [...] obręb [...] w P.. W dniu 29 września 2017 r. Rada Miejska w Poddębicach podjęła uchwałę nr XLVII/309/17 w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Za niemożliwe do zaakceptowania skarżący uznał wyjaśnienie organu zaprezentowane w uzasadnieniu uchwały o tym, że Wojewoda Łódzki nie stwierdził nieważności uchwały, a zatem uchwała jest prawidłowa. Organ nadzoru nie ma możliwości sprawdzenia każdego uchybienia granicznego skutkującego błędnym przeznaczeniem gruntu i w tej sytuacji nie można wywodzić z samego faktu niepodjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego prawidłowości aktu, bądź jego części. Za niezrozumiałe skarżący uznał stanowisko Burmistrza, że powyższa zmiana może być dokonana w bliżej nieokreślonej przyszłości przy dokonywaniu zmian w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta Poddębice. Skoro błąd merytoryczny (czyli urzędniczy) został popełniony, to jego korekta powinna nastąpić niezwłocznie, po tym jak organ dowiedział się o tym fakcie. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Poddębicach wniosła o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że P. S. jest współwłaścicielem nieruchomości położonej w P. w obrębie geodezyjnym nr [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3687 ha. W uchwale Nr XVIII/114/15 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 30 listopada 2015 r w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Poddębice ustalenia dotyczące przeznaczenia działki nr [...] zostały przeniesione zarówno ze zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Poddębice przyjętego uchwałą Nr L/308/14 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 9 lipca 2014 roku w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Poddębice jak i wcześniejszej zmiany studium przyjętej uchwałą Nr XXII/138/04 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 21 października 2004 roku w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Poddębice. Działka ewidencyjna nr [...] w studium z 2015 roku została przeznaczona w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w części pod tereny usługowe (usługi publiczne i niepubliczne). Działka ta w studium z 2014 roku została przeznaczona w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w części pod tereny zabudowy usługowej (usługi publiczne i niepubliczne), a w studium z 2004 roku została przeznaczona w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej – tereny rozwojowe "MNr" oraz pod tereny zabudowy usługowej bez funkcji mieszkaniowej "U2". Z uzasadnienia skarżonej uchwały wynika, iż to Starosta Powiatu Poddębickiego stwierdził niezgodność materiałów archiwalnych ze stanem na gruncie i na skutek powstałego błędu w dokumentacji geodezyjnej (wadliwie wkreślone granice działek na mapach) doszło do błędnego określenia przeznaczenia podmiotowej działki w zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Poddębice z 2015 roku jak i wcześniejszych zmianach z 2004 r. i 2014 r. Prawodawca lokalny na etapie prac planistycznych nie ma obowiązku ustalania własności nieruchomości, wymóg taki nie wynika z zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg taki w sposób niepomierny utrudniałby sporządzenie planu. Skarżący na etapie prac planistycznych związanych z przyjęciem zmiany studium w 2004 r., w 2014 oraz w 2015 r. nie składał żadnych wniosków do studium, ani też planu i nie interesował się przeznaczeniem swojej nieruchomości (nie występowano o wypisy, wyrysy ani zaświadczenia). W opinii organu uwzględnienie uwagi skarżącego odnośnie zmiany zapisów wprowadzonych do Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy i miasta Poddębice zatwierdzonych uchwałą Rady Miejskiej Nr XVIII/114/15 z dnia 30 listopada 2015 r. w przedstawionym przez niego rozmiarze skutkowałoby koniecznością ponowienia procedury planistycznej związanej ze zmianą studium oraz koniecznością ponowienia całej procedury planistycznej związanej z uchwaleniem nowego planu - innego planu miejscowego i tym samym zniweczyłoby dotychczasowe czynności. Zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W świetle tego przepisu, to do zadań własnych gminy należy tzw. władztwo planistyczne. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Organ podkreślił, że uchwała w przedmiotowej sprawie została podjęta w sposób prawidłowy z zachowaniem procedury planistycznej, w tym terminowości dokonanych czynności i podmiotów dokonując obwieszczenia. Mapy do projektu studium spełniały warunek § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej i stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. obejmuje ona orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi P. S. jest uchwala nr XVIII/114/15 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy i miasta Poddębice, w części dotyczącej przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] miasta P. Skarga na powyższą uchwałę została wniesiona do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U.2017.1875 j.t. ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "u.s.g.", który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie sądu skarga P. S. spełnia wszystkie wymogi formalne, warunkujące jej dopuszczalność. Dotyczy bowiem aktu podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej, została wniesiona w ustawowym terminie, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. W tym miejscu przypomnieć należy, że w świetle przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U.2017.1073 j.t. ze zm. ) gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego w swoich granicach administracyjnych. W wykonaniu owej kompetencji, stosownie do dyspozycji art. 9 ust. 1 ustawy, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza niczym nie skrępowanej władzy w tym zakresie, bowiem rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. W przypadku uchwalania studium uwarunkowań swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest m.in. wymogami zawartości aktu planistycznego, o którym mowa w art. 10 ustawy. Istotnym wydaje się fakt, iż w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż nie ma ono mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzez uchwalenie studium, organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Uchwała rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może być uchwałą naruszającą indywidualny interes prawny, zwłaszcza wobec zmian prawnych wzmacniających stopień związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (obowiązku badania zgodności projektu planu miejscowego ze studium). Dopuszczając skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dostrzec należy różnicę pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Różnica ta nie może jednak stanowić podstawy do przyjęcia zasady, że wykazanie naruszenia interesu prawnego przez studium nie jest możliwe, zaś o naruszeniu interesu prawnego będzie można mówić dopiero od momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który będąc aktem prawa miejscowego, kształtuje prawa i obowiązki obywateli. Jedynym środkiem ochrony prawnej właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych na terenie objętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które poprzez realny wpływ na treść planu miejscowego wpływa na ich sytuację prawną, jest skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.( vide: postanowienie NSA z 31.01.2017r. sygn. akt II OSK 53/17 – Lex nr 2220441). Przystępując w następnej kolejności do oceny, czy wnoszący skargę ma interes prawny lub uprawnienie, które zostały naruszone zaskarżonym aktem, w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby. Nadto podjęty akt przez swą wadliwość narusza prawnie chronione interesy lub uprawnienia podmiotu (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11- Lex nr 1082796; wyrok WSA w Olsztynie z 15.02.2018 r. sygn. akt II SA/Ol 35/2018 – Lex nr 2452700; wyrok WSA w Krakowie z 31.01.2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1546/17 – Lex nr 2447595 ). Znaczenie interesu prawnego z art. 101 u.s.g. należy wiązać przede wszystkim z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 K.p.a. To zaś oznacza, że musi on być: normatywny, obiektywny, aktualny, niepochodny, osobisty, własny, indywidualny, realny i konkretny (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 – Lex nr 1340094). Reasumując należy podkreślić, że prawo do wniesienia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. skargi do sądu przysługuje podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem w przypadku, gdy zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. W ocenie sądu źródłem interesu prawnego skarżącego są niewątpliwie normy określające prawo własności nieruchomości. Skarżący podniósł, że jest właścicielem działki oznaczonej nr ewid. [...] obręb [...] miasta P., zaś ustalenia studium dotyczące przeznaczenia tej działki częściowo pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (teren oznaczony symbolem 7.MN.2), a częściowo pod zabudowę usługową (teren oznaczony symbolem 7.U), w sposób rażący ogranicza jego prawo własności wynikające z art. 140 K.c. i art. 64 Konstytucji RP, ogranicza funkcjonalność działki, albowiem nie dopuszcza realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na obszarze całej działki. Gmina Poddębice przystępując do prac związanych z uchwaleniem zmiany studium dysponowała nieaktualnymi danymi z ewidencji gruntów. Baza numeryczna ewidencji gruntów na terenie miasta Poddębice była bowiem prowadzona na podstawie operatów założenia ewidencji gruntów z roku 1978. W 2015 roku geodeta wykonujący podział działki nr [...] obręb [...] miasta P. stwierdził niezgodność materiałów archiwalnych ze stanem na gruncie, jednak nie doszło do uaktualnienia numeracji działek i ich granic.. Tym samym bazy przekazane zarówno w 2004 r., jak i w 2014 roku obarczone były błędnym wskazaniem granicy pomiędzy działkami nr [...] i [...] powiększając działkę nr [...] o usługowym przeznaczeniu kosztem działki nr [...]. Na skutek popełnionego błędu w dokumentacji geodezyjnej stanowiącej podstawę dla celów planistycznych doszło do błędnego przeznaczenia przedmiotowej działki w kwestionowanej uchwale nr XVIII/114/15 Rady Miejskiej w Poddębicach z dnia 30 listopada 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy i miasta Poddębice, a następnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Okoliczności tę przyznał również organ w odpowiedzi na skargę wyjaśniając, że Starosta Powiatu Poddębickiego stwierdził niezgodność materiałów archiwalnych ze stanem na gruncie i na skutek powstałego błędu w dokumentacji geodezyjnej (wadliwie wkreślone granice działek na mapach) doszło do błędnego określenia przeznaczenia przedmiotowej działki w zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Poddębice z 2015 roku jak i wcześniejszych zmianach z 2004 r. i 2014 r. W przedstawionym stanie faktycznym sprawy, nie może budzić wątpliwości naruszenie interesu prawnego skarżącego jako współwłaściciela działki nr [...] w zakresie możliwości jej jednolitego zagospodarowania. Nie jest bowiem możliwa do zaakceptowania sytuacja, w której część tej działki jest przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zaś druga część pod zabudowę usługową tym bardziej, że powierzchnia tej działki uniemożliwia takie zagospodarowanie. Przyjęcie w zaskarżonej uchwale niejednolitego przeznaczenia stanowiącej współwłasność skarżącego działki realnie i bezpośrednio wpływa na przysługujące mu prawo własności, a co za tym idzie narusza przysługujący mu interes prawny. Dla oceny zasadności skargi, nie ma zdaniem sądu żadnego znaczenia podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność, że skarżący na etapie prac planistycznych związanych z przyjęciem zmiany studium w 2004 r., w 2014 r. oraz w 2015 r. nie składał żadnych wniosków do studium oraz do planu, ani też nie interesował się przeznaczeniem swojej nieruchomości (nie występowano o wypisy, wyrysy i zaświadczenia). Podobnie należy ocenić stanowisko organu w zakresie konieczności ponowienia procedury planistycznej związanej ze zmianą studium oraz uchwaleniem nowego planu uwzględniającego prawidłowy stan geodezyjny na gruncie. Wszak wyeliminowanie zaistniałego błędu możliwe jest wyłącznie w wyniku takiej procedury. Jak już powyżej wskazano, zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Brak wyeliminowania błędnego przeznaczenia działki skarżącego w studium powodowałby zatem powielenie tego błędu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji prowadziłoby do obowiązywania aktu prawnego, w części wadliwego. W tym stanie rzeczy, sąd podzielił argumenty skargi i na podstawie art. 147 p.p.s.a. w związku z art. 94 ustawy z dnia 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.U. 2017.1875 j.t. ze zm. ) stwierdził niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały w części dotyczącej przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...]. O zwrocie na rzecz skarżącego kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. a.tp.